论政策性保险对促进中国渔业发展的意义

王红卫 袁永明 张红燕 贺艳辉 龚赟翀

(中国水科院淡水渔研中心农业部水生动物遗传育种和养殖生物学重点开放实验室 江苏 无锡 214081)

渔业,包括海洋渔业和淡水渔业,是我国大农业产业中的重要组成部分,是目前国家积极扶植的一项产业。渔业,不仅可以为人民的健康生活和国家的基本建设提供优质的食品和工业原料,同时也能是国家经济建设中不可或缺的一支重要产业力量。2007年全国水产品总产量已达到4747.5万吨,占世界水产品总量的38%,全社会渔业总产值达到9539.1亿元,其中渔业总产值4458亿元,占农林牧渔业总产值的9.1%。而由渔业直接拉动的加工业、服务业等产业的规模更加庞大。而正是这支国家经济建设中重要的经济力量,渔业的主体却在时时承受着许多人力不可抗拒的灾害,实施渔业政策性保险,对推动我国渔业可持续发展无疑具有重要和深远的现实意义。

一、中国渔业实施政策性保险的必要性

我国是一个渔业大国,也是世界上渔业灾害最为严重的国家之一。我国渔业、渔民、渔区往往是和江河湖海水域生产环境紧密联系的。在渔业生产过程中,渔民、渔船等生产资料以及生产对象,都处于自然灾害和意外事故的威胁之中。广大渔民经常受到天气、海浪、污染等灾害的影响,有时甚至是灭顶之灾。直到今天许多灾害人们还是无力克服的,每年都因此造成许多渔船沉没、渔民家破人亡。以台风为例,2005年影响我国沿海的台风有9个,养殖受灾38.94千hm,损毁船只6432艘,直接经济损失330亿元。2006年有7个台风对我国造成影响,以第1号台风“珍珠”为例,就造成35人死亡,直接经济损失85亿元。我国渔民的收益和渔业经济受灾害影响极不稳定,因此,面对这样一群搏杀在生产条件较为恶劣、基本靠天吃饭、生活在温饱线上的弱势群体,客观上需要创建一种转移分散风险、分摊经济损失的风险管理机制,建立与完善渔业政策性保险,以帮助渔民减少遭受自然灾害的损失,就显得十分必要。

二、中国渔业实施政策性保险的必然性

我国自1982年在国内恢复渔业保险业务后,开展渔业保险算起来也有近三十年的历史了,然而,在近三十年的实践中,并未很好地解决渔业保险中的问题。直到现在渔业保险不但没有得到发展,反而越来越萎缩了,商业保险公司基本都退出了渔业保险。这一问题在当前的突出表现是:一方面广大渔村和渔民需要保险,渔业保险是一个潜力巨大的市场;但另一方面,中国人民保险公司对渔业保险业务日益萎缩。据统计,1995年我国水产养殖的承包面积仅为1.87%,也就是说,当年水产养殖业的98%以上处于缺乏保险保障状态。1995年水产养殖业保险公事的赔付率高达197%(保费收入928.7万元,赔付1829万元)。保险公司对水产养殖业保险一直处于亏损状态,从而出现渔业保险市场巨大,而商业保险公司却避而远之的局面。究其原因,应是深层次的。商业保险是市场经济的产物,经营原则是商品等价交换,经营目的是实现利润最大化。渔业是世界公认的最危险产业之一,开展渔业保险风险大、赔付率高;特别在我国,目前渔业生产技术还比较落后,渔民收入还较低,渔民的保险意识还不强,商业保险通过精算得出的渔业保险收费比较高,渔民买不起;如果为了吸引广大渔民来买保险,有意降低保费,保险公司就会出现收不抵支、连年亏损的局面。二十几年渔业保险的经历就是这种尴尬局面的写照。渔民需要保险,而商业保险却难以满足渔民的需要,其后果就是直接导致大批需要保险保障的中小型渔船投保无门,在遭受意外灾害后得不到及时的经济补偿和救助。实践证明,渔业保险具有高赔付、低收费的特点,由以盈利为目的的商业保险公司来经营渔业保险显然是行不通的。渔业是直接关系人民群众生活水平的产业、是一种准公共性质的产业。渔民对生产的投入和对社会的付出远远大于社会对渔业、对渔民的回报,渔业是需要国家积极扶植的一项产业。中央在今年的一号文件中特别提出“工业反哺农业,城市反哺农村”的重要指示,进一步说明了国家要求各行各业支持渔业。国内外的事实说明将商业保险等价交换的价格机制和由市场配置资源的市场机制全盘用于渔业保险是行不通的,渔业保险要发展,必须建立政策性渔业保险制度,由国家在法规、政策、财政和税收等方面给予支持和帮助,只有这样才能真正保障渔民的根本利益,促进我国渔业的持续健康发展。而政策性保险正是国家为了促进相关产业的发展,通过国家立法、政府推动、有关政策支持的保险业务。设施政策性保险是中国渔业保险的当前唯一的不二取向和定位。

三、加大国家相关法律和政策对渔业的支持

渔业保险必须得到国家支持,其主要原因是:(1)渔业部门的重要性。渔业是从属于农业的一个部门,众所周知,农业是国民经济的基础,地位十分重要。稳定农业生产,对于促进整个国民经济的发展,稳定社会生产和生活,意义重大。然而,农业又是国民经济中的弱质产业,就渔业生产来看,自然灾害多,风险大,投入后的产出具有很大的不稳定性,因此,如何解决好这一对矛盾,成为各国政府十分关注的焦点。(2)渔业的经济利益关系到保险的社会效益。渔业保险不仅有保障渔民经济利益的功能,更为重要的是,在保障渔民经济利益的同时,又应取得良好的社会效益。如果按商业化经营的原则,保险公司为避免亏损,从自身经济利益出发,要么远离渔业保险市场,要么标定较高的费率水平,而保险费率的提高又令更多的渔民买不起保险。我国渔民的收入水平本来就不高,低收入水平决定了渔民对保费支付能力有限。这样就会形成恶性循环。渔民的利益如果长期得不到保险,就可能出现社会动乱。这不符合安定团结的方针。因此,国家从社会效益出发必须支持渔业保险的发展。可见在当前的体制下,渔业保险不能顺利开展是必然的,其责任不在渔民,因为当前我国渔民的收入过低,达不到商业运行保险公司对保费的要求。同时,其责任也不在保险公司,因为商业化经营的保险公司以赢利为目的,不能做赔本的买卖,面对现实,他们的基本做法是开发利润高的险种业务,减少或放弃利润低的保险业务。从渔业保险的供求双方分析,需求方由于自身收入不高,承担保费的能力有限,形成了有支付能力的上限;而供给方为保障自身的经济利益。必须把保费提到“能赢利”的程度,才愿意经营渔业保险,此乃保费供给的下限。于是两者之间形成一个明显的缺口。这个缺口只有依靠国家支持才能予以弥补。这就是渔业保险必须得到国家支持的原因。

目前我国虽未明确规定农业包括渔业保险属于国家政策性保险,但《中华人民共和国农业法》第六章第四十六条指出国家逐步建立和完善政策性农业保险制度,鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作组织。建立政策性渔业保险已成为国家有关职能管理部门和地方各级政府的共识。十六届三中全会、2004年和2005年中央1号文件均提出了“加快建立政策性农业保险制度”的要求。2006年农业部《全国渔业发展第十一个五年规划》提出“建立渔业政策性保险制度。建立雇主责任保险以及渔业人员伤亡最低赔偿标准等制度。分散和降低渔业安全生产风险充分发挥船东互保协会的作用,配合地方政府做好遇难渔民的善后、安抚、补偿工作,维护渔区社会稳定”。2008年6月17日,农业部下发《关于下达 2008年渔业互助保险中央财政保费补贴试点项耳资金的通知》。在沿海7省启动渔业互助保险中央财政补贴试点项目,补贴险种为渔船全损保险和渔民人身意外伤害保险,保费补贴比例为25%,资金总额达1000万元。这些都说明了国家对构建政策性渔业保险的大力支持,为政策性渔业保险的规范发展与科学定位拓展了广阔的空间。

四、完善政府对渔业保险的财政政策支持

在世界范围内,鉴于渔业对国民经济发展和稳定的重要作用,国家对于海洋渔业保险给予政策性扶持和提供再保险服务,基本上已经成为国际通行的做法。许多国家都采取多种措施对渔业给予专门的保护。作为转移渔业风险重要手段的渔业保险,更是得到各国政府的特殊扶持,对渔业保险给予税收优惠、保费补贴、再保险分担、巨灾风险基金等不同形式的政策和资金支持,没有单纯按照市场原则并依靠商业性保险公司解决农业保险供给。发达国家的渔业保险,不以赢利为目的,带有明显的公益性,其政策目标与国家农业财政政策相一致。以日本和韩国为例,它们都采用立法强制保证、政府出资主导、国库负担补贴的方式。分别颁布了《渔船损害补偿法》和《水协法》,要求全部渔船都必须义务加入渔船保险,同时由政府出资补贴事业运营经费,对义务加入制的渔民的保费由国库予以补贴,补贴额达保费的30%～50%,并且还充分给予免税优惠。如日本对100吨以下渔船所有人自愿加入渔船保险的,政府给予保费补贴额最高可达保费的30%;韩国对20吨以下渔船所有人自愿加入渔船保险的,国家给予的最高补贴额达保费的50%。

但是,西方国家的渔业保险多为财政补贴型,西方国家对渔业补贴的规模庞大,数字惊人。但各国政府通常不愿意公开这方面的数字,因此,有关渔业补贴的信息往往贫乏而不通畅。据联合国粮农组织(FAO)最新的估计,上世纪末,全球渔业补贴每年约140亿美元。世界银行在1998年的一份“世行技术报告”中指出:“已知全球船上交货的交易额约为800亿美元,全球渔业补贴的大约数额为150—200亿美元,我们对补贴水平估计为20—25%”。

渔业补贴的含义是一个企业受到政府的一种财力上的支持,包括任何形式的收入和价格支持。补贴的具体形式包括:现金直接支付、低息贷款、免税、渔船回购计划等,最主要的还是对保险费的补贴,有的国家这种补贴在50%～70%。发达国家渔业补贴政策的主要目标是保护本国渔民,相对其他行业来说,有公正的生活水平,同时也为了稳定渔业收入和国内渔产品价格,维持渔区生活安定,从而促进本国经济发展。发达国家财政补贴的事实至少表明:渔业保险的保费供需双方之间存在一个较大的缺口,这个缺口他们是通过渔业补贴来填补的。但西方国家的模式于我国国情不能完全适用,这是因为:一方面,直接的补贴不符合WTO的原则,事实上WTO正在寻求解决渔业补贴的办法。另一主面,财政补贴所引起的负效益也是显而易见的,补贴成为西方国家财政沉重的负担,这一点尤其不合我国国情,我国财政的实力有限不可能拿出大量资金用于渔业补贴,因此,我国比较适合走国家支持型的渔业保险发展道路。

国家支持型与财政补贴型的某些具体操作上很相类似,但是两者本质上是有区别的。财政补贴型的实质是通过财政、税收、金融等手段直接补贴保险费和经营亏损,这种补贴是以国家立法方式予以明确,对保险费率的补贴可达50%～70%。而国家支持型的渔业保险,其实质是利用财政、税收、金融和再保险等手段间接支持渔业保险公司的经营活动,促使其稳健地发展。因此,广义地说,国家支持型模式,国家支持的方式是广泛的,除了经济手段,还包括法律手段、行政手段以及通过再保险手段间接补贴保险公司的亏损。要有效地促进我国渔业保险,政府应加大对渔业保险的财政政策支持力度,只有这样,才能巩固和发展壮大中国渔业经济。

五、结语

我国是一个渔业大国,在今后相当长的时期内,我国渔业仍然会健康快速发展,预计2010—2020年我国海产品将以年增长率1.2%左右的速度增长。同时我国也是一个自然灾害频发的国家,每年因台风、洪水、干旱等造成的水产养殖损失很大,渔业生产的高风险、低收益的弱质性特征非常明显。发展现代渔业,仍然面临渔业生态安全、水产品质量安全、渔业生产安全等重要问题。而渔业保险制度的不健全将会严重制约渔业的发展。推进政策性渔业保险,是建立渔业社会保障体系的重要内容,是渔业健康持续发展的现实要求,是代表广大渔民根本利益的重大举措,对保障渔民生命财产安全、稳步增加渔民收入、促进渔区转产转业和经济繁荣都具有不可低估的意义。国家应当将渔业保险作为推进农业政策性保险的突破口。渔业保险具有高赔付、低收费的特点,迫切需要国家在政策上大力支持渔业保险事业,包括财政对保费、经营给予补贴和税收减免、实施再保险等方面的政策优惠。只有这样,我国的渔业保险才能迈上一个新的台阶,我国的渔业经济效益才能得到有效保障。

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