论我国环境友好型社会建设中的公众参与＊

陈立中,张 菊

(长沙理工大学文法学院;湖南长沙 410076)

论我国环境友好型社会建设中的公众参与＊

陈立中,张 菊

(长沙理工大学文法学院;湖南长沙 410076)

环境与人是互动的关系,环境对人有塑造作用,人也可以作用和改变环境。公众参与环境友好型社会建设是马克思主义的一项基本要求。我国公众参与环境友好型社会建设是逐渐发展的,取得了许多成绩同时也存在一些问题。在环境友好型社会建设过程中,要进一步发挥公众参与的作用,就要推进马克思主义公民观教育,发展非政府环保组织,建立健全监督机制,完善诉讼机制等等。将公众参与政府行为程序制度化,确保公众能够表达自身利益,多方利益能平衡,政府行为受制约。

环境友好型社会;公众参与;非政府环保组织

环境友好型社会是以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段促进人与自然和谐相处的社会。中国共产党十六届五中全会将建设环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。十七大又作出了要把建设环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭的重要部署,这就非常明显地提出了公众参与环境友好型社会建设这一重要的时代议题。本文对此进行初步的探讨。

一 公众参与环境友好型社会建设是马克思主义的一项基本要求

马克思认为,环境与人之间是互动的关系,环境对人有塑造作用,人也可以作用和改变环境。他在《德意志意识形态》中指出:历史的每一阶段都遇到有一定的物质结果,一定数量的生产力总和,人和自然以及人与人之间在历史上形成的关系,都遇到有前一代传给后一代的大量生产力、资金和环境,尽管一方面这些生产力、资金和环境为新的一代所改变,但另一方面,他们也预先规定新的一代的生活条件,使它得到一定的发展和具有特殊的性质。[1](P43)这充分表明了人与环境间关系的互动性。

人类为了维持生存必须不断地作用于环境,最终形成与原始环境不同的打上人类烙印的新空间,马克思在《1844年经济学哲学手稿》中称之为“人化自然”。人化自然相对于天然自然而言,是自然界由于人的作用而发生的一种属人关系,是人的本质力量对象化的结果。“劳动首先是人和自然之间的过程,是以人自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换过程。”[2](P177)这一劳动过程既是人与自然抗争的过程又是人与人之间关系奠定的过程。因而,人与自然以及人与人争夺资源与空间成为亘古不变的主题。为此,马克思提出了“我们这个世纪面临的大变革,即人类同自然的和解以及人类本身的和解。”[3](P603)也就是说要构建人与自然环境和谐融洽友好的关系。一个多世纪以来,由于人类破坏性开发,造成了如今严重的环境问题,这实际上是人与自然关系异化的结果,而人类也因此得到了教训。恩格斯早就告诫我们:“不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都报复了我们。”[4](P519)这一精辟的见解,揭示了人类对自然要敬畏与尊重,人应当与自然友好相处。

新中国成立以后,中国共产党对环境问题的认识不断深入。毛泽东提出:天上的空气,地上的森林,地下的宝藏,都是建设社会主义所需要的重要因素。[5](P94)邓小平在1982年对植树造林、改善生态作出题词和批示,“植树造林,绿化祖国,造福后代。”[6](P21)1995年江泽民提出“要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置,使人口增长与社会生产力的发展相适应,使经济建设与资源、环境相协调,实现良性循环。”[7](P292)中国共产党十六届五中全会提出了建设环境友好型社会的战略任务与目标,胡锦涛总书记在十七大报告中强调,必须把建设环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。社会公众是建设环境友好型社会的主体。环境友好型社会的建设,必须紧紧依靠广大人民群众,广泛动员社会公众共同参与。这是马克思主义的一项基本要求。

二 我国公众参与环境友好型社会建设的现状及原因分析

尽管我国环境友好型社会的概念提出时间不长,但是环境保护的理念与规章制度早就诞生。我国公众参与环境保护是逐渐发展的。1972年联合国环境会议后,我国接着召开了第一次全国环境保护会议,此后环境保护及其立法工作逐渐展开。1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供的环境影响评价培训项目,该项目首次提出公众参与的问题,此后公众参与成为我国环境保护的一个热点,中外专家学者和政府官员对这一问题进行了深入探讨,并提出了建设性意见。1993年国家数部委联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次对公众参与做出了明确要求。2003年我国开始施行的《环境影响评价法》中,提出要鼓励与组织非政府组织参与环境保护,首次确立了公众参与在环境保护中的地位。同时也指出了当时仍然存在非政府组织数量有限、决策上参与不够、事前参与少,侧重于事后的监督以及制度不完善等问题。2006年,国务院又发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《环境影响评价公众参与暂行办法》两个文件,2008年5月1日起实施《环境信息公开办法(试行)》。这是中国政府以规制引导和鼓励公众参与环境保护的简要历程。

在社会生活中,我国形成了以各级政府为核心,以行政政策、经济、法规、科学技术、宣传教育等为手段,对各种破坏环境的行为进行监督、惩罚与治理并举的环境保护运动,不断引导和鼓励公众参与。《中国21世纪议程》和《环境保护纲要》中都提出了关于建立健全公众参与制度的规定。各种形式的环保团体也纷纷成立,许多行业组织、非环保专业的群众组织开展了多种形式的环保活动,公众参与环境保护的力度、深度和频度大大增加,如共青团中央组织的“保护母亲河行动”,全国或地方性的“环保世纪行”、“碧水蓝天行动”、废旧电池的回收活动,个人或组织建立的环保网站,新闻媒体进行广泛宣传与舆论监督,各地公众积极举报各种污染和破坏环境的行为等不断涌现。[8]

尽管如此,目前我国公众参与环境友好型社会的建设仍存在明显的不足。一是公众参与的意识相对落后。受多种因素影响,我国公众主动参与环境友好型社会建设的人数、频率、规模与程度都较西方国家有较大的差距,参与意识相对落后。二是非政府环保组织作用难发挥。政府扶持型的民间组织具有半官半民的性质,难以实质性地代表公众利益参与政府的环境决策,对企业的监督也可能因政府追求政绩而松懈。三是公众参与具有滞后性。公众参与的事项较为零散,主要是针对污染、破坏环境行为,而且往往是当这些行为危害到自身利益时才付诸行动。四是公众参与的形式与程序有待完善。公众参与的形式主要集中于环保宣传教育方面,大多是随意的、松散的、暂时的、浅层次的参与,且参与程序有待进一步规范化。

之所以出现这种状况,主要原因是:第一,经济制约。环境资源的公共性决定了环境行为具有外部性①外部性(Externality)是一个经济学名词,指一个人的行为直接影响他人的福祉,却没有承担相应的义务或获得回报.带来好处,是正外部性;带来坏处,是负外部性.:污染行为的负外部性和治理行为的正外部性,公众基于边际成本、边际效益的考虑,因得不到实际的利益而往往参与积极性不高,或“搭便车”。第二,管理方式的缺陷。我国的环境保护多由政府推动,普通公众只是作为对象而非主体参与进去,不能有效、多渠道的参与公共事务,具有被动性,这是管理不畅带来的。第三,环境教育滞后。公众的环境保护意识、环境知识水平与环境教育是密切相关的,环境教育是提高公众环保意识、环境知识水平的根本途径。在这方面,我国存在环境教育区域发展不平衡、重学校教育忽视社会教育、重城市环境教育轻农村环境教育等问题。

三 完善我国公众参与环境友好型社会建设的方式

在目前状况下,要进一步引导公众参与环境友好型社会的建设,就要采取多种方式,建立健全相关的制度与平台,才能收到效果。

1.进一步推进马克思主义公民观教育,强化公众环境意识

马克思强调公民是政治国家中的人,是“政治的人”、“人为的人”,公民拥有的政治权利,是“只有同别人一起才能行使的权利,这种权利的内容就是参加这个共同体,而且是参加政治共同体,参加国家”。[3](P436)公民意识的培养与提升是唤醒公众积极主动参与环境友好型社会建设的基础与前提,也是加强社会主义政治文明建设的基本要求。因此,进行马克思主义公民观教育具有重要的理论与现实意义。当前在我国,“公民”观念逐渐植入了人心,“公民”概念也写入了《宪法》,并且进行了多种形式的初步宣传,进行比较系统的马克思主义的公民观教育的条件日趋成熟。一般来说,公民观教育的内容主要有公民思想观与政治观教育、公民主体观教育、公民的权利观和义务观教育等。在环境友好型社会的建设过程中,必须强化公民在建设过程中应尽的职责与义务、增强公民的环境意识与环境保护的自觉性,这是目前进行马克思主义公民观教育的重要内容。推进马克思主义公民环境观教育是引导公众参与我国环境友好型社会建设的必由之路。

2.进一步发展非政府环保组织

非政府环保组织作为政府和市场之外的治理环境的第三支力量,在推动环境法律与政策的发展、维护环境污染受害者利益、提供信息与咨询服务、提高公众环境意识等方面有积极的作用。一方面,非政府环保组织可以加强公众力量和政府的环境治理合作。[9](P312)另一方面,非政府环保组织能强化普通公众参与的影响力。在公民和政府之间形成健康和积极的“调节机制”,以聚集公民的期望和利益,同时为公民在更大的政治系统中更好地行动提供经验。[9](P201)非政府环保组织作为正式的团体组织,可以吸纳零散的公众,整合公众的意见,为政府提供有效的政策建议,而且由于非政府环保组织对公众利益的全面关注,使弱势群体的利益诉求也能进入政府决策之中,具有较强的影响力。统计资料表明,到2005年底,中国有各类民间环保组织2 768家,参与成员达到数十万,但相对于美国的1万个非政府环保组织参与人员数百万和我国庞大的人口基数,这个数量显得太少。因此,我国政府应对非政府环保组织的建立以政策上的扶持,对环境保护组织设立与登记的相关程序与条件进行简化,譬如放松经费额度、人员数量的最低限度,取消一些不必要的部门审查等。此外,政府还应对环保组织的发展和相关活动予以支持、引导,如对各类环保组织进行专业化培训、多层次地搭建政府与公众交流平台以及联合民间环保组织和各界人士共同开展社会公益活动等。

3.进一步推进环境信息公开的制度化

政府部门的信息和政务公开,是公众有效参与公共事务管理的前提和基础。在环境友好型社会建设中,只有把环境知情权还给公众,主动接受群众监督,才能赢得公众对环保事业的理解、支持和参与,建设环境友好型社会的目标才能逐步实现。环境信息公开制度能够督促企业和地方政府采取更为有效的环保措施,提升其透明度和责任心,促成环境领域的良性监管,将环保工作思维从“事后补救”向“事前警惕”转换。目前,我国政府为推进环境信息公开作了诸多努力,并逐渐规范化、制度化,如每年发布环境公报,每月公布大江大河水质状况,每天公布城市空气质量等等。2008年5月1日起实施的《环境信息公开办法(试行)》是环境信息公开制度的一个重大突破,具有里程碑意义。该《办法》是自《政府信息公开条例》后的第一个部委信息公开办法,为公众更好参与环境友好型社会建设提供了制度保障,但还需要有进一步的配套政策与制度的出台。

4.进一步通过听证会、论证会等形式完善公众参与环境决策的途径

党的十六届三中全会提出:要“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序,充分利用社会智力资源和现代信息技术,增强透明度和公众参与度”。[10]对此,有学者指出,“公众参与是一种合法化规范,是使公民满意于行政程序给予结果的途径,它维持公众对于政策制定过程的自我认同。通过民主参与形成政府行为的事实材料和法律、政策观点可以使官僚机器理性化,使结果更公正。”[11]在国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确提出,“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,要通过听证会、论证会或社会公示等形式,听取公众意见,强化社会监督。”[11]2006年2月公布的《环境影响评价公众参与暂行办法》第一次以部门规章的形式,将公众参与环境评价予以规范化。各地在实行这一办法时,如何真正有效地组织听证会、论证会并吸收公众的合理意见与建议,切实保障公众的环境权益,还需要进一步探索具体的途径,以增强环境决策的民主化、科学化与透明度。

5.进一步搭建公众参与环境行政问责的平台

问责是指委托方与代理方的一种关系,即获得授权的代理方有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。行政问责制突出了对公众呼声的回应,体现了对公民价值的认可和尊重。推进行政问责制是建设责任政府和服务型政府的必然要求。《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》是2006年颁布的中国第一部关于环保违法违纪行为处分方面的规章,该规定突破了传统的以GDP为核心的考核制度,把环境指标真正纳入了官员政绩考核范围,加大了对环境违法行为的责任追究,加重了对环境违法行为的处罚力度,有效地遏制了污染,保障了人民群众的健康安全,促进了社会的和谐。但是,环境行政问责制要真正产生实效,还有赖于公众的积极参与。而公众要通过何种形式的参与才能发挥最大效益,才能使政府真正负起责任,具有回应性和有效性,以实现国家与公民社会的良性互动,达到善治状态,就有必要进一步建立公众参与环境行政问责的新平台。这是环境友好型社会建设中需要解决的深层问题。

6.进一步完善公众参与环境行政的法律制度与渠道

由于政府对环境资源的占有和分配享有垄断权,处于环境治理的主导地位,因此,在环境友好型社会建设中要求政府为公众提供畅通的、有实效性地参与环境行政的渠道,并完善相关的法律制度。一是行政机关制定相关环境法规时要接受公众的意见与监督。目前,随着社会的发展,行政管制范围的扩大以及管制事务进一步专业化和技术化,立法职能日益转移到行政部门,我国环境行政部门的立法也因此日益增多,环境行政立法一定程度上弥补了立法机关解决环境管理和技术方面效率不高的问题。但同时,行政机关立法如果程序不规范很容易侵犯公民环境权利。所以,我们要努力探索公众参与环境行政的渠道,使公众参与环境行政制度化、法治化,促使行政立法机关充分考虑公众意见,并接受公众的监督。二是政府应摒弃单个的公民不得干预公益管理的思维方式。这就要求政府出台新的法规,积极探索公众有效维护自身环境利益的渠道,以充分表达自身的利益诉求。三要进一步完善环境公益诉讼制度。相对西方成熟的环境公益诉讼制度,我国还有许多方面要进一步完善。首先,应当放宽原告的资格标准、范围。个人、企事业单位、社会团体等均可为公益而对环境违法行为提起公益诉讼。其次,要扩大受案范围。不但损害个人、团体或整个社会大众的行为者应该予以立案,而且应将环境行政不作为也纳入进去。再次,在环境公益诉讼中,应该实行举证责任倒置,由被告来证明其行为与结果没有必然联系,否则属于违法。

总之,公众参与我国环境友好型社会的建设是一个正在发展的新课题,需要政府的有效引导,需要公众的全面广泛积极的参与,需要行政、立法、司法等部门的密切配合,共同将我国环境友好型社会建设中的公众参与的规模、程度引向新的高度。

[1] 马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1960.

[2] 马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[3] 马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[4] 马克思恩格斯全集(第20卷)[M].北京:人民出版社,1971.

[5] 建国以来毛泽东文稿(第6册)[M].北京:人民出版社,1992. [6] 邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[7] 江泽民.江泽民论有中国特色社会主义专题(专题摘编)[M].北京:中央文献出版社,2002.

[8] 李春发,李红薇,徐士琴等.生态城市建设的系统动力学分析——以中新天津生态城为例[J].大连理工大学学报(社会科学版),2009,(3):22-28.

[9] 罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[10]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[N].佛山日报,2003-10-22(01).

[11]关于落实科学发展观加强环境保护的决定[N].人民日报, 2006-02-15(01).

Public Participation in Building Environment-friendly Society

(Literary and Law Institute,Changsha University of Science&Technology,Changsha 410076,China)

CHEN Li-zhong,ZHANG Ju

Environment issue is the basic relationship between human and nature.The relationship between human and nature is to occur by practice,so people solve the environmental problem sonly through establishing and imp roving social equity mechanisms to remove the alienation of people.Public participation in building environment-friendly society must adhere to Marxist principles.We should promote education of Marxist concept of citizenship,and the comprehensive development.Public participation in government actions will be institutionalized procedures to ensure that the public can express their interests, and the parties concerned to strike a balance between the interests of the government of constraints.

environment-friendly society;public participation;NGO

D616

A

1008—1763(2010)03—0144—04

2009-11-23

陈立中(1975—),女,湖南益阳人,长沙理工大学文法学院讲师,法学博士.研究方向:马克思主义中国化问题.