搞好高校贷款资金效益审计的对策思考

张福蕊

（河北建筑工程学院 管理系，河北 张家口 075000）

所谓高校贷款效益审计是指由高校内部审计机构或审计人员，对被审计单位或项目的资金来源与运用、财务收支以及由此而产生经济活动的经济性、效率性、效果性进行审查，评价其资金运用的经济效益优劣和相关经济责任，提出问题和建议，促进其改善经营管理水平，提高资金使用效益的一种经济监督活动。目的是为了对被审计单位或项目的资金运用及经济活动所产生的经济效益进行监督和评价。目前，银行贷款是高校筹资很重要的手段之一。利用银行贷款，适度负债运营对于快速发展中的高校具有十分重要的积极意义。但是随着高校贷款的迅猛增加，由于其规模之大已演变成了一个“敏感的问题”，即高校贷款风险。如何加强贷款资金的科学决策和运营控制，防止贷款规模过大、使用过程中效益低下和损失浪费现象的发生，及时进行贷款资金的效益审计，已成为高校规避投资风险、提高资金管理水平的一项刻不容缓的紧迫任务。

一、高校贷款效益审计的现状

随着高校经济活动深度和广度的日益增大，特别是贷款资金的巨额投入，高校内部审计正逐渐成为学校管理的有效手段，内部审计人员在资金的有效使用、降低办学成本等方面将发挥更为有效的监督和规范作用。传统的查错纠弊式审计逐渐发展成为全程参与、服务内部管理的参谋型效益审计，对高等教育事业的发展起到了积极作用。但从总体上看，效益审计在高校尚处于初始阶段。特别是对贷款资金的专门效益审计，由于各种主客观因素的影响仍处于研究和探索阶段，且处于审计工作中的从属和次要地位。高校贷款资金效益审计存在的主要问题，具体表现为以下几点：

一是审计的独立性原则得不到保证。审计组织体系不完整，形不成完整链条，审计机构尚不能独立开展工作。独立行使监督权是内部审计的价值所在，独立性是审计的灵魂，是审计制度生存和发展的基石。当前影响内审制度独立性的主要因素是机构设置状况、独立审计人员的配备。

二是审计工作运转无序，计划性不强。审计实施不够规范，审计报告要素不全，一些高校领导对学校审计工作重视不够，存在重投入、轻管理，重资金筹措，忽视投资风险的倾向。对内部审计机构建设和作用发挥重视不够。效益审计是对高校各个部分、各种投资项目进行全面审计和评价。不是出了问题再去审计，它是防范在前，控制在前。效益审计目标不确定，计划性不强，工作无序的状态将导致审计评价的失真和效果不佳。以及上级审计部门对高校兼管的审计部门形不成指导、制约关系等。

三是审计标准和判断尺度不清，审计标准被模糊化的现象普遍存在。内部审计法律体系的空缺是造成我国内部审计机制不健全的根本原因。在审计评价标准和要素构成等方面，缺乏积极的理论研讨和实践的总结。尤其对高校投资项目效益审计，应把握哪些原则和标准，至今尚无一套完整的审计程序和标准。

四是内审人员缺失与素质低下，审计技术与手段落后，与审计工作的要求还存在一定的差距。

高校普遍缺乏跨行业、跨学科的专门审计人才，人员素质相对落后。单位领导对审计人员的知识更新和素质培养不够重视。在审计技术上，仍以传统的手工操作为主，运用计算机能力不强，审计技术和手段相对落后，在人员配备上，受机构编制的限制，不仅数量少，而且还兼做其他工作，使原本不强的审计力量进一步弱化。

五是固定资产投资效益审计几乎还停留在空白阶段，即便是有些审计机构已经开始了这项工作，也仅仅是对建设项目的财务效益进行审计，而且还发生在事后。

二、高校贷款效益审计问题的原因分析

（一）高校贷款资金效益审计的作用未引起足够重视

巨额的负债对高校自身的发展带来了深远的影响。如何在使用中提高资金效益，尚未完全引起多数高校领导者们的高度重视。虽然，财务收支审计多年来一直是高校审计工作的重点，但资金的效益审计在高校并没有得到应有的重视。无论是高校管理者，还是政府主管部门领导，在一定程度上缺乏资金成本观念和财务风险意识，对资金效益审计的意义和作用认识不够。一是习惯于计划经济运行模式下无偿使用财政资金。二是认为高校不同于一般性生产企业，不是真正意义上的生产经营单位。三是在我国目前效益审计的具体法律规定尚不完善，缺少积极探索、大胆实践的进取意识和创新精神。在此情况下让学校领导主动安排下属的审计部门去审计自己决策的建设项目及资金使用中存在的问题，客观上难度较大。此外，在我国审计界，对效益审计的认知还局限于一个比较小的范围，有相当一部分审计人员对效益审计还比较生疏、业务能力较差，另外，我国会计信息失真的现象还比较普遍，在这个基础上开展效益审计的难度确实较大。这些传统观念和认识上的偏差，都在影响着效益审计在高校的普遍实施和推进。

（二）缺乏统一可行的资金效益审计评价标准

效益审计标准是评价审计对象效益状况的判断尺度，所有的判断都是建立在标准之上的。确定高校资金效益审计的评价标准和建立一套行之有效的效益审计评价体系已成为当务之急。目前，我国高校的资金效益审计标准尚未形成一种规范，只是原则上提出了一些指导性标准，技术性标准和经济性标准，常见于高校各种相关的计划、合同、预算资料中，具有很大程度的模糊性和不确定性。由于没有明确的指标和标准作为参考依据，导致部分审计人员责任心不强，主动研究具体措施少，甚至对审计中发现的问题得过且过。即使做出一些审计评价结论或建议，由于缺乏有力的依据，也显得苍白无力，起不到真正减少损失浪费、提高资金使用效益的作用。

（三）内部审计机构的独立性较差

高校的内部审计部门一般在高校管理层领导之下，缺乏独立性，其工作的开展易受领导意志的左右。审计人员一般心理压力较大，特别是涉及对高层管理人员的资金效益审计，评价结果很难做到客观公正。往往是仅指出了被审计单位的一些不足和存在问题，没有分清领导应负的责任，对问题产生的原因也难做出深层次的分析。对于高校贷款的效益审计及其评价，往往涉及到学校的社会影响、贷款信誉、等级评定、领导政绩和负债风险一系列问题，对于资金运行中存在的效益低下、浪费问题不能做出公正客观的评价，失去了效益审计的实际意义。在高校内部，作为一个职能部门，它与财务、基建、后勤等部门也有着各种各样的联系，在评价其资金使用中的效益时，同样难保公正无私。机构不健全、规格低、独立性差的问题，在省属以下的大专院校表现的更为明显。有些高校尚未设立内审机构，有些虽然设立了内审机构，但机构不单独设置、并且人员少、经费不足的问题非常突出，这些都影响审计工作的独立性和效能的发挥。

（四）高校审计力量不足，人员业务素质偏低

由于机构设置问题，目前部分高校的内部审计人员仍然偏少；高校资金效益审计是一项综合性比较强、素质要求比较高的审计工作。多数高校缺乏工程和造价方面的审计人员。而效益审计客观上要求审计人员具备多学科知识和综合分析判断能力。高校的贷款资金不仅数额大、分布广，而且资金运转和使用管理不同于财政资金与科研经费，这些都对审计人员素质提出了新的要求。审计人员知识结构的单一性，势必导致审计工作浮于表面，甚至造成审计判断失误。此外，贷款资金的投资决策和使用计划、资金审计的重点确定以及何时开展效益审计等，多数审计人员事先并不了解内情，审计工作比较被动。这也在一定程度上束缚了审计人员的手脚和主观能动性的发挥。

另据中国内部审计协会调查：现有审计人员的年龄和职称结构也极不合理，高校内审人员中，35岁以下的占37%，35～55岁占27%，55岁以上占36%；初级职称占46%，中级职称占34%，高级职称仅占2.7%，其它占17.3%，致使审计工作只能停留在较低层次上。

（五）实施效益审计的法律依据不足

由于效益审计不同于高校一般的财务审计，它强调的是分析和评价。其提交的审计报告只有付诸实施后才能转化为现实的经济效益。也就是说，开展效益审计并提交相关报告，仅仅是完成了阶段性工作，报告中所做的评价和改进意见能不能被审计单位执行和实施则更加重要。效益审计法律依据不足主要表现在：一是内审工作缺乏相应的实施细则，我国目前尚无绩效审计的准则和指南。二是审计部门对被审对象只有评价建议权而没有处置权，削弱了审计的执法力度。三是惩罚手段和措施无细则，落实不彻底，也是违规行为屡禁不止的症结所在。如果内审部门缺乏相关的法律依据，没有监督及强制其执行的权力，致使内部审计机关难以有效地履行职责，也同样会阻碍效益审计工作的有效开展。

三、搞好高校贷款资金效益审计的对策思考

（一）高校要增强贷款风险意识，提高资金使用效益

根据中国人民银行统计，截止2008年底，全国高校贷款额高达2000—3000亿元。大多数学校因贷款搞建设，没有充分考虑到自己的资金实力，加剧了高校投资风险。高校向金融机构进行过度举债到期无法偿还债务将面临现实的财务危机。因此，高校决策层应切实树立风险意识，强化财务管理理念。要坚持“谁借款，谁负责”的原则，强化法人经济责任制。要完善内部控制制度，全面开展投资项目的效益审计工作，及时发现问题，做好事前、事中审计，优化债务结构，防范和规避高校财务风险。高校领导要充分意识到资金效益审计的重要性，本着对政府和事业负责的态度，把贷款资金效益审计列入工作议事日程，放在应有的位置。

（二）强化高校内部审计机构的独立性

独立性是审计工作的灵魂。设置科学的内部审计机构，是履行内审职能的重要保障。鉴于目前我国高校内审机构设置情况，应当创新审计机构的设置，强化内设审计机构独立工作职能，赋予其必要的权力与职责。可考虑提高审计部门工作地位，由院长、校长直接负责审计工作，设立高校总会计师负责机制；有关投资决策会议要求审计部门参加并提出工作建议。也可尝试建立高校党委直接领导并负责的独立内部审计部门，审计工作直接在党委领导下进行并报告工作。还可由教育行政部门牵头组成高校系统专门的审计班子，按照国家有关规定，有计划分批次或按项目对高校贷款进行效益审计。只有这样，才能真正保证审计机构及人员的独立性，不受各方面的干扰，客观公正地进行审计并提出可行建议。同时，高校各相关部门，如财务、后勤、基建、融资办公室等有关内设机构，要按照各自的职责，积极、主动配合审计工作，如实及时地提供贷款决策及运营的真实资料和数据，以及必要的经费保障，以确保效益审计的真实性和及时性。

（三）认真探索高校贷款资金效益审计的评价标准

资金效益审计评价标准的制定是高校开展资金效益审计不可缺少的环节，是审计人员做出最终审计判断的依据。虽然目前尚无统一的规范标准，但基本标准应包括三个方面：一是经济性标准，主要反映资金的节约和利用程度，如基建材料单耗降低率，人力资源成本节约率等指标。二是效果性标准，主要反映在资金投入保持不变的前提下，产出有用成果的大小和多少，反映产出达到目标的程度。三是效率性标准，用来综合反映资金投入转化为产出的效率，即资金投入活动的合理、有效程度，如科研成果收益率、教学设备利用率等指标。效益审计评价是一个复杂的工程，实现评价的科学性依赖于诸多因素和条件，在评价的内容上，要把握财务收支合法性、真实性，可着重从资金管理效益、资金使用效率、事业可持续发展、内控制度建设四个方面进行评价。在评价的技术标准上，要以财政收支审计为基础，渗透效益审计的内容；以国家审计准则为基础，创新效益审计评价程序、方法。审计范围和评价内容的一致性要作为审计中应把握的一个重要原则。审计中因证据不足、事实不清、法规不明的不能轻易评价，以避免审计风险。

研究和探索资金效益审计的评价标准，应当重视以下几个环节：一是项目投资的决策程序是否科学合理；二是资金投入的财务风险及等级划分评价；三是项目运营中的内部控制制度建立与完善状况；四是资金使用绩效评价机制；五是资金使用负面影响分析与领导责任区分。

就贷款资金为主的项目建设而言，从资金取得及运用的实际出发，一般要把好以下几道关：

一是把好项目决策关。要严格按照高校发展规划和相关的信贷政策，审查项目决策立项程序，有无违反决策程度、擅自立项的行为发生。要审查每笔贷款资金前期可行性论证是否充分，投资决策程序是否规范，以及体现决策民主化和校务公开的要求。评价项目立项的可行性，能从源头上控制投资方向，从根本上防止决策失误而造成的投资损失。

二是把好项目设计关。这一环节效益审计关注的重点是：建设项目理由及条件；工程选址及建设规模；工程主要内容及投资形式；经济效益、环保效益及社会效益等是否在工程设计方案中充分说明。是否满足设备的选型、征地、投资控制、编制施工图设计的需要。施工图设计是施工建设的依据，它需要满足建筑材料的选用、设备的安装和非标准件的制作，满足施工图预算的编制、施工组织设计和现场施工方面的需要。合同签订和物资采购程序是否规范、合同变更和投资增加的原因与根据，以及招投标过程中有无暗箱操作等。

三是把好资金效益关。要审查分析高校筹资及使用计划，不仅要保证资金及时到位，而且还要看筹资方案是否考虑了相应的措施规避贷款风险。对于筹措的资金，是否建立了科学的使用计划及适时的调整措施，从而保证了资金使用效益的最大化。

四是把好资金结算关。按计划开工、按期竣工是节约资金、提高资金效益的重要环节。严格竣工验收和工程审计，有利于降低建设成本，尽可能减少经济损失，提高项目投资效益。审查竣工验收采取的主要方法：①现场检查法；②设计图与施工图循环审查法；③资金运转周期及效益评价。

五是把好综合效益关。分析项目资金运营情况，评价可从以下四个方面进行。①通过对建设工期与设计能力年限的对比分析，评价建设速度的快慢和建设工期对投资效益的影响。②通过对初步设计概算与投资完成情况、工程成本及单位生产能力投资的对比分析，评价工程造价和建设费用的高低。③通过严格的工程质量监督、成本核算和工程审计，核减决算报表中的水分，降低单位成本和总的生产成本。④通过对项目回收期、财产净现值、内部收益率等经济指标的分析，评价项目建设投入使用后的能力。

（四）不断创新高校贷款资金效益审计方法

高校资金效益审计与财务审计的方法有所不同，它在审计中更加注重效益分析和评价，而且应用的方法也是多种多样的。几种常用的方法有：一是调查研究法。包括现场考察、跟踪调查、信息反馈、征求意见、抽样调查等。二是比较分析法。即利用获得的有关信息和数据把项目实施过程中所进行的资料搜索、调查取证、分析论证、会议记录、会议决定等过程及审计中所掌握的情况及时编制工作底稿，及时总结经验，探索新的方法，提高审计工作效率和工作质量。三是专家咨询法。虚心请教有关专家、弥补专业知识的不足。四是立足内审为主，聘请兼职为辅，对部分重点项目可采取联合审计的方式进行。除了要运用传统的审计方法外，还要更多地运用经济活动的分析方法，比如成本效益分析法、可行性研究方法、项目评价方法、投入产出分析法、结构分析法、比较分析法及数学和统计方法。根据项目性质的不同，还可运用价格确定法、项目评估法和经济预测方法。

要加大内部审计方式和技术手段的创新力度。大力推广计算机辅助审计，适应和运用信息处理系统。推广和完善统计抽样、内控测试、风险评估等审计方法，以有效地降低审计风险，提高审计效率，保证审计质量。

（五）全面提升内部审计人员的素质

提高高校审计人员的素质应从以下几方面着手：一是培养和提高其政治素养，养成良好的职业道德，使其在审计过程中，不唯上、不唯书、只唯实，公道正派，客观公正地履行职责。二是加强高校内部审计机构建设和人员的业务知识学习和培训，不断提高业务技能和知识水平。尽快学习和熟悉高校的筹资管理、资金运用、教学科研及基建活动等方面的内容，学习掌握与做好审计工作的新型学科知识。对资金效益审计领域的前沿问题、发展趋势、法规准则与审计知识，审计人员应当及时了解和把握。培养的途径主要有正规教育和在职短训两种形式。正规教育是指高等院校、中等职业学校开设审计专业和课程，使学生通过两到四年的正规教育，学习会计、统计知识、财务管理、审计知识和国家有关法律、法规等，其培养的目标是从事审计应用型人才。在职短训，主要学习会计、财务管理、审计知识、工程质量管理等，提高其基本操作和应用能力。三是要培养和倡导创新意识和进取意识，深入研究和探索高校资金效益审计的新办法、新途径，使其成为既懂经济、工程建筑、统计、信息技术等专业知识，又懂审计专业知识的高级复合型人才。

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