高校财务管理体制改革探讨

岳凤霞

（河北科技大学 财务处，河北 石家庄 050081）

财务管理体制是高校管理体制的重要组成部分，对于高校的改革和发展具有举足轻重的作用。我国高等教育的快速发展，为高校财务工作提出了新的更高的要求。如何深化高校财务管理体制改革，是高校面临的一个重要而紧迫的任务。

一、改革高校现行财务管理体制的必要性

1998年之后，随着高校连年大幅度扩招，学生人数迅速增加，资金来源渠道增多，办学形式呈现多样化。与此相适应，高校普遍实行了比较分散的财务管理体制，学校的二级单位如基本建设、后勤、校办工厂、科技公司、独立学院、二级学院等，都纷纷单独设立财务机构，单独开设银行账户，实行独立核算。这种财务管理体制，对于增强校内二级单位理财意识，调动其创收的积极性，发挥了一定作用。但是，随着高等教育形势的发展和变化，这种管理体制的弊端逐渐暴露出来，并对高校事业的发展产生了较大的负面影响。

（一）财务管理现状方面

分散的财务管理体制存在着诸多问题，其主要表现为：一是二级单位的财务机构不健全，财会人员素质较低，有的甚至没有专职财会人员，而由其他人员兼任；二是财务基础工作较差，会计账户设置不合理，会计核算不规范，固定资产管理薄弱，账实不符，造成国有资产流失；三是执行财务制度不统一，具体表现在经费使用范围、开支标准、审批权限、津贴发放等不统一；四是年度预算不完整，各二级单位只针对本单位编制预算，缺乏整体规划和通盘考虑，学校对二级单位的资金调控薄弱，导致使用分散、使用效益低等问题；五是财务监管不到位，二级单位设有独立的财务机构，实际上摆脱了学校财务部门的监管，容易产生坐收坐支、私设“小金库”、白条记账等违反财务纪律的现象。

（二）高校发展变化方面

高校具有二级单位多、规模大、情况复杂等特点，这给高校财务管理工作增加了很大难度，致使财务管理与高等教育事业的快速发展不相适应的矛盾日益突出。一是国家把教育摆在优先发展的战略地位，保证教育经费的依法增长，高校投入增长幅度较快。同时，国家对经费管理的要求越来越高、越来越细、越来越严，审计、物价、财政等部门对高校财务监督的力度越来越大。这就需要高校必须改变传统的财务管理方式，实行事先、事中、事后全过程财务管理方式，财务管理的任务变得十分繁重。二是学校实施的重点工程，需要财务部门的参与、支持和运作。譬如，随着招生规模迅速扩大，不少高校需要建设新校区，投入巨额资金，财务部门肩负着资金筹措和管理的重任。有的通过老校区置换筹措资金，这需要财务部门协调土地、房管、财政等有关部门，按照规定的程序办理。再如，国家和省组织实施的“211工程”、重点学科建设工程、人才工程等，需要大量的专项资金做支撑，这也需要财务部门的积极参与和推动。三是随着国家对高校投资不断加大，基本建设项目和教学仪器设备采购等明显增多，而这些事项管理难度大，易发生违规违纪等问题，特别是在实行分散的财务管理体制情况下，财务部门难以有效地行使管理和监督职能，往往导致严重经济问题的发生。

（三）财政改革方面

这些年来，财政部门相继出台了政府采购、集中支付、综合预算、经费使用绩效评价等一系列改革措施。最近，又推出了对各部门资金进行动态监控系统。这些改革的一个共同特点，就是要加强对财务活动的宏观监控，将各部门的部分财权集中到财政部门。从某种意义上讲，高校财务就是国家财政职能的延伸。这些改革对于教育部门产生着直接的影响，财政部门的财权集中，迫切要求教育财务的集中管理。由于财政部门涉及面很广，直接对高校二级单位进行管理和监控存在较大困难，集中管理的任务必须通过学校财务部门来实现。

二、实行集中统一的财务管理体制

（一）集中的财务管理体制的基本特征

由于高校的性质、规模等差别较大，各高校在推行财务集中统一管理体制过程中，可根据本校的实际情况，选择或制定具体的管理方式，但应该体现新管理体制的基本特征。

1.一个主体。实行集中统一的财务管理体制，必须首先撤销二级单位的财务机构，将其财务活动纳入学校财务处统一管理。集中统一财务管理可采取不同的方式，大体有三种：一是“大财务”形式，即撤销所有二级单位财务机构，将其全部并入学校财务部门直接管理。二是财务部门和“会计服务中心”并存形式，即成立“会计服务中心”，挂靠学校财务部门，由财务部门直接领导。财务部门主要管理行政处室、二级学院等单位；“会计服务中心”主要管理校办工厂、附属医院、独立学院、科技公司等相对独立的经济实体或单位。三是会计委派制形式，如某些经济实体由于特殊情况确需保留财务机构，可采用由学校财务部门委派会计人员的办法，其财务机构属于学校财务部门的派出机构，会计人员的人事关系隶属财务部门直接管理。受派人员代表学校财务处行使监督管理权。总之，不管是哪种具体管理形式，必须坚持学校财务部门的主体地位，发挥其主导作用。

2.两个集中。这是集中统一财务管理体制的主要标志。一是人员集中。各二级单位所有财会人员与原单位脱离关系，其工资、福利待遇和职务晋升等全部归学校财务部门统一管理，并实行集中办公。根据学校财务定岗定编人数，在全校范围内公开选拔各财务室会计人员，重新组建新的财务机构。新上岗人员和原财务部门人员享受同等待遇。二是资金集中。取消各二级单位在银行开设的账户，由学校财务部门统一开设账户，同时把各单位账户的资金，集中到学校财务账户统一管理。

3.三个不变。如何划分学校财务部门和二级单位的权限和责任，是实行集中统一财务管理之后需要妥善处理的一个关键问题，也是一个难点问题。要真正做到既要强化财务部门管理，又要充分调动二级单位积极性，必须坚持“三个不变”。一是二级单位的独立核算性质不变，由学校财务部门根据各二级单位资金的性质，按照有关会计制度，分别设置会计科目，建立不同账套，归口进行单独会计核算；二是资金的所有权不变，学校财务部门要对各二级单位分别核定经费指标，并由各二级单位具体管理，并承担相应的经济责任；三是资金使用权不变，各项资金的审批和使用仍归原二级单位负责。学校财务部门的主要职责，是依照有关财经法规、制度，对各二级单位所有的经济活动提供服务和进行监管。

4.四个统一。财务管理涉及面广，内容丰富，保持财务管理的统一性，主要体现在四个方面：一是统一预算编制。学校所有的附属单位，包括各行政处室、二级学院、基本建设、后勤、校办工厂等，其收入和支出都要纳入学校财务部门管理，编制统一的年度预算，统筹考虑和安排各项经费支出项目。二是统一财务制度。各单位必须严格遵守并执行国家和省制定的各项财务规章制度，执行学校财务部门制定的具体管理制度，以规范各二级单位的财务收支行为，明确资金使用范围和审批权限。各二级单位不得自行出台财务管理制度和办法。三是统一招标采购。基本建设项目招标、设备和大宗物资采购等应由学校财务部门统一管理，也可委托设备等部门管理。资金的支付需由财务部门根据有关规定统一办理。四是统一资产管理。资产的宏观管理由学校财务部门负责。财务部门要建立完善的固定资产账目，包括固定资产、固定基金总账和明细账。要按国家有关规定办理资产购置、转让、出租、出售、报废等。重大筹资项目如争取银行贷款，需有财务部门统一向金融机构提出申请，各二级单位不得自行向银行或其他部门举债。

（二）实行集中的财务管理体制的重要作用

集中统一的财务管理体制作为一项重大改革，为新形势下高校财务管理开辟了一条崭新的路子，对于我国高等教育事业的改革和发展将产生重大而深远影响。

1.有利于合理调控资金。实行集中统一财务管理能够对分散的资金进行调控和整合，调剂资金余缺，盘活闲置资金，集中财力办大事，为学校的重大工程和重点项目提供资金支持，更好地发挥财务部门 “蓄水池”和“调节器”的作用。同时，可将重大工程和重点项目有机地结合起来，进行统筹谋划，避免投资的重复与浪费，提高工程和项目的整体效益。

2.有利于规范财务收支。实行集中统一财务管理后，能够根据学校发展的实际情况，合理编制年度预算，按照预算组织收入和实现支出。各二级单位的收入全部交学校财务部门管理，各项开支全部由学校财务部门审核或审批，学校财务部门成为全校经费收支管理的“总阀门”。这从根本上改变了分散管理时政出多门、各行其是的状况，能够有效地堵塞漏洞，保证资金使用的安全、规范、合理和有效。

3.有利于提高管理水平。新管理体制克服了分散管理时的点多面广、管理困难等不利因素，使财务部门能够及时、全面地掌握学校经费的运行状况，成为教育投入和支出的“晴雨表”，为学校的重大决策提供依据。同时，集中统一的财务管理体制，为财务网络建设搭建了很好的平台，能够提高财务工作的质量和水平，使财务管理跃上新的台阶。

4.有利于强化财务监督。集中统一的财务管理体制将所有财会人员划归于财务部门或“会计服务中心”管理，使得会计人员能够超脱，客观公正地行使监督职能。各二级单位财务机构和账户被取消，所有的财务活动全部纳入学校财务部门监督范围，起到了“釜底抽薪”的作用，能够防止“小金库”和账外账，防止资金的挤占、截留和挪用，防止胡花乱支等违法违纪行为。从源头和机制上预防和治理腐败，维护学校正常的经济秩序。

三、实行集中统一的财务管理体制所需条件

（一）选择适宜的管理形式

一般来说，那些规模较大、校办产业较多、经济活动复杂的学校，可以选择“会计服务中心”管理形式；规模较小、财务业务相对单纯的学校，可采用直接归学校财务部门管理的形式；对于附属医院、独立学院等相对独立的单位，可实行会计委派制。也可在同一个学校内针对不同的附属单位分别采用不同的管理形式。尽管具体的管理形式不同，但应该体现出集中统一财务管理体制的本质特征，即学校财务部门集中统一管理，统一开设账户；在报销制度、津贴制度、经费核算等方面，执行统一的财务制度；二级单位的收支全部纳入学校财务的管理。

（二）正确处理学校与二级单位的财务关系

总的原则是，既要保证学校财务部门的管理和调控作用，又要注意调动和发挥二级单位的积极性，防止“一统就死，一放就乱”的状况。重点要处理好学校财务部门与一些特殊二级单位的关系。一是与独立学院的关系。对待独立学院的财务管理，要注意从实际出发，看其是否真正实行民办机制，凡是实行民办机制的独立学院，可单独设立财务机构，实行独立核算。反之，将其财务活动纳入学校财务部门统一管理。无论采取哪种管理模式，对于独立学院上缴学校的收入部分，都要纳入学校财务部门统一管理，并实行收支两条线。二是与后勤部门的关系。1990年代中期，我国高校普遍推行了后勤社会化改革，把后勤部门作为独立的经济实体，允许其成立单独的财务机构，在银行单独开设账户，进行独立核算。学校与后勤实体由主体与所属部门的关系，转变为两个平等主体间服务与被服务的合同或契约关系，学校财务与后勤实体财务也成为两个独立主体间的财务关系。但应充分考虑到后勤部门的特殊性，在具体管理上应给予其较大的自主权。三是与中外合作办学的关系。根据《中外合作办学条例》有关规定，对高校中外合作办学的财务管理可分为两种情况：属于中外合作办学项目的，一般不设立独立的财务机构，其财务归学校财务部门统一管理；属于中外合作办学机构的，可单独设立财务机构，实行独立核算，但学校要对其财务实行宏观管理。随着改革开放的不断深入，高校的中外合作办学将越来越多，需要不断总结经验，完善相关制度，改进财务管理。四是与校办产业等经济实体的关系。这里所说的经济实体，主要包括校办工厂、科技公司、科技园等，这些附属单位具有企业性质，可实行独立企业的会计制度和核算制度。因此，应参照企业的相关措施对其进行财务管理。对于这些单位采取哪些具体的管理形式，可根据实际情况确定。

（三）建立总会计师制度

建立总会计师制度是实行集中统一财务管理体制的必然要求，也是根据高校财务工作的特殊性、重要性所做出的一个重大决策。总会计师作为业务型领导干部，对学校财务工作进行直接管理，可以充分体现内行领导的优势。总会计师由政府委派，可以使其摆脱学校可能发生的约束和干扰，按照国家规定拥有独立行使的管理权力。总会计师制度和集中统一财务管理体制两者密切相关，相互促进。一方面，集中统一的财务管理体制为建立总会计师制度奠定了基础，使总会计师能够较好地行使其职权；另一方面，建立总会计师制度能够使集中统一的财务管理体制更加完善，更好地发挥其积极作用。

（四）加强财务部门内部建设

一是加强财务机构和财会队伍建设。撤销学校二级单位财务机构之后，需要将二级单位财会人员并入学校财务部门，财务部门需要重新调整内部科室设置和岗位分工，确定其职能。同时要加强对财会人员的培训，更新专业知识，提高业务素质和管理水平。二是建立岗位责任制。要按照“权责结合”的原则，对预算、报销、核算、审核、审批等岗位，明确其职责，进行科学分工，使各岗位既各司其职，又相互协作，保持岗位之间的衔接和协调，保持日常运转的有序、快捷和高效。同时，要建立内部相互制衡机制，加强相互监督，保证资金的安全。三是加强财务网络建设。目前，财务管理的日常运行主要是通过计算机和网络来完成的。财务部门要充分利用集中统一管理的优势，开发新的财务管理软件，不断拓展新的领域，扩大覆盖范围，加快财务网络化管理进程。要加强学校内部财务网络建设，完善各项操作管理制度，按照《会计基础工作规范》要求，录入、审核、记账、结账和输出会计信息，处理会计业务，并能够灵活运用计算机对数据进行综合分析，为领导决策提供科学依据。要加强和上级教育主管部门、财政部门、银行的联网，及时传递会计信息，汇总会计报表，办理资金结算等，逐步形成一个完整的财务网络管理体系。

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