海南国际旅游岛建设中外资购房的法律监管问题

董万程

(海南大学法学院，海南海口 570228)

海南国际旅游岛建设中外资购房的法律监管问题

董万程

(海南大学法学院，海南海口 570228)

建设海南国际旅游岛，其核心是海南旅游产业及相关产业领域内实现服务国际化、自由化，这对外资购房监管提出了新的要求，借鉴国际上其他国家的经验，我国应当对外资购房法律监管作出适当调整，同时加强房地产资金的外汇管理，加强政府管理，限制外资炒作房地产。

法律监管;外资购房;国际旅游岛;海南

在海南国际旅游岛建设中，需要加强和完善与国际旅游岛相关的法律制度建设，其中外资购房的法律监管是一个迫切需要解决的问题，既往的研究文献不多，笔者通过分析比较各国对外资购房监管的立法，结合建设海南国际旅游岛的相关规定，提出对外资购房法律监管的建议和措施，以促进海南国际旅游岛的建设和发展。

一、海南国际旅游岛建设对外资购房监管提出了新的要求

建设国际旅游岛，是海南旅游发展的行动目标。自海南1988年建省办经济特区以来，海南经济得到了飞速的发展，尤其是确立了以旅游业为龙头的产业结构群。2007年4月海南省政府正式向国务院申请设立“海南国际旅游岛”试验区，2008年3月5日国务院办公厅以《关于支持海南省发展旅游业有关问题的函》(国办函〔2008〕27号)函复海南省政府，同意海南在旅游业对外开放和体制创新上可以先行试验，探索经验。2008年4月25日海南省政府在海口举行建设海南国际旅游岛新闻发布会，宣布了《海南国际旅游岛建设行动计划》，根据行动计划，海南旅游业将全面与国际接轨。

2009年12月31日国务院办公厅发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》(国发〔2009〕44号)，正式批准海南国际旅游岛建设，规定海南岛将建设成为我国旅游业改革创新的试验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地、国家热带现代农业基地;在落实保障措施、投融资政策方面，赋予海南省西部大开发政策，设立旅游产业投资基金;财税政策方面，加大对海南的支持，境外旅游购物离境退税及离岛旅客免税购物政策需另行研究上报国务院;开放政策方面，引入国内外有实力的大型旅游企业，将免签证国家由21国新增加5国成为26国，对俄、韩、德三国旅游团人数放宽到2人以上，入境停留时间延长至21天。当前海南正全面推进海南国际旅游岛的建设，并引起国内外和社会各界的高度关注。

根据《海南国际旅游岛建设行动计划》，海南国际旅游岛是指在海南岛区域内，以扩大旅游业开放为重点，对外实行以“免签证、零关税、放航权”为主要特点的旅游开放政策，推进旅游服务的国际化进程，成为具有特色和极具影响的国际旅游度假胜地。在国际旅游业界，类似国际旅游岛的旅游天堂有很多，如美国的夏威夷群岛、印度尼西亚的巴厘岛、泰国的普吉岛、印度洋的马尔代夫群岛等。

建设国际旅游岛是建设生态示范省，最大限度保持和发挥海南生态环境优势的必然选择，是进一步提升海南旅游发展水平，提高海南旅游国际竞争力的重要途径，是贯彻党中央国务院指示精神，构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制的迫切需要，也是深化改革开放、促进海南经济增长的切入点、突破点、制高点。将海南建设成为全面国际化的、以旅游为主导产业或重要支柱产业的岛屿型目的地，实现海南旅游国际化程度高、生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和，不仅对海南的社会经济发展将产生长远而深刻的影响，同时也对全国的改革开放起到重要的示范作用，成为国家重要战略发展期的重要战略发展高地。

外资购房，是指外国以及包括我国港、澳、台地区在内的境内投资者对我国房地产行业的投资。外资流入房地产有利于促进房地产业发展，解决国内企业融资困境，提高房地产业服务水平，其弊端在于对国内房地产业形成冲击，推动房价上涨，热钱流入中国，加大人民币升值压力，加剧金融体系风险。在旅游国际化政策下如何实施对外资购房的有效监管成为迫切需要解决的课题。

二、国外对外资购房的法律监管比较

根据国际货币基金组织《2003年各国汇兑安排与汇兑限制》，对非居民投资或购买房地产进行必要限制是国际社会的通行做法。在其187个成员中，不论是发展中国家还是发达国家，无论货币是允许自由兑换还是不允许自由兑换，有137个成员都针对不同对象和内容，通过各种方式与手段对非居民投资房地产进行管制［1］。

(一)美国对房地产外资购房的法律监管

在房地产方面，美国对外资的限制是比较严格的。美国原则上限制外国人对不动产拥有直接所有权，不过也有许多州对外国人购买不动产都没有限制或要求履行报告的制度。外国自然人和法人投资农业用地所有权超过10%或拥有实质控制权的，必须向农业部申报。美国对于外资购房贷款的首付款、税收制度以及自住房和投资房的银行审核系统等都较为完善，再加上买房申请人的收入情况(可通过报税单和工资)和基本信息一目了然，所有这些规章制度都能把“炒房团”拒之门外。近几年随着亚洲经济的繁荣，有不少亚洲人带现金到美国，全额买下房屋再进行炒作。但是由于出租房的税率较高，炒房相对冷清，外资“炒房团”在美国基本形不成气候。

(二)法国对外资购房的法律监管

自1999年至今，法国平均房价上涨率接近50%，“房地产市场存在泡沫”的言论不绝于耳。一直以来，法国政府对房地产采取高税收政策，与房屋有关的税种达近十种:住房有住房税，空房有空房税，用于商业用途的房屋要交职业税，办公室要交办公税等。在“万税”政策的作用下，几乎没有人把房地产作为投资的主渠道，因为投资房地产就意味着立即向国家缴纳高额税金，投资者很难在短期内将房屋倒手以赚取利润。况且，法国房地产市场的需求也不大，人口增长缓慢，加上多年来实施廉租房政策，令法国的房地产市场并未因缺少限制而呈现过热态势。

(三)新加坡对外资购房的法律监管

新加坡的政府组屋类似于中国的经济适用房，由政府开发，提供给收入较低或一般收入的国民，其价格不到周边公寓价格的一半。但组屋不对外资买房者开放，只有取得了新加坡永久居民资格，并与另一位永久居民或者新加坡公民结婚后，才可以购买组屋。即使如此，也只能购买使用年限超过5年的二手房组屋。相对而言，新加坡政府对外国人购买私人公寓的限制要宽松一些。按照规定，非新加坡公民或永久居民，可以不需特别申请，便可购买高于六层(含六层)的私人公寓套房，或经许可的共管式公寓。另外，外国人投资写字楼等非住宅房，也相对便利，不需要特别申请批准。但要购买空地和有地房产，比如花园别墅、半独立式、复式等高级洋房住宅，以及已经规划为工业和商业区域内的住房和其他房地产则需要通过政府有关部门的批准［2］。

(四)其他各国对外资购房的法律监管

从管制权的归属上，各国的管制权各有侧重，分别归属不同的主管部门。多数主管部门集中在非居购买之前的环节。例如，阿根廷对非居民房地产投资管理权归属国防部，保加利亚归属财政部，克罗地亚归属外交部，塞浦路斯归属地方行政机关，波兰归属内政部，韩国、俄罗斯、泰国归属中央银行，蒙古归属国家不动产登记中心。

从管制的主要环节上，各国的管制主要集中在上游的交易环节，也有少数国家将汇兑环节作为管制的最后一道闸门。不过，汇兑管制往往需要交易管制作为。一是对汇兑环节的管制。除了前面提到在流入环节实行必要限制外，对非居民资金汇出也有一定要求。如塞浦路斯规定，对用外汇购买的房地产，出售后每年汇出境外的款项不得超过100万塞镑，或总金额的1/3。澳大利亚强制要求非居民离开时必须立即出售。菲律宾要求非居民出售房地产的收益必须从银行系统汇出。智利则要求非居民提供售房证明。二是对交易环节的限制。如巴基斯坦只允许专门从事房地产业务的非居民在当地出售房产。西班牙、保加利亚对非居民大额出售或超过一定标准时，有事前报备的要求。

从管制的动机上看，主要有三种类型，一是考虑到土地资源的稀缺性，防止国民财富的对外流失;二是出于公共利益或国家军事安全的考虑，对特定地区房地产实行必要的管制;三是出于限制非居民炒作房地产市场的需要。

另外，生物教师应该多接触学生，上课提前到班，利用课间时间与学生聊聊天、开开玩笑；中午时间，与学生在办公室内聊聊天（我认为课后师生是朋友关系，不是师生关系）。在平等的关系中，缩短了彼此间的距离，学生易接受和领悟教师的一些意图，暗示效果好。教师要告诉学生，你能行，你会更好等。

从管制的方法上看，大体可以分为七大类。一是限制非居民投资或购买房地产的地域。例如，阿根廷、爱沙尼亚、墨西哥、土耳其等国，对边界、海岸线或军事途区的土地及其他附属物的投资有明确规定。二是限制非居民投资或购买房地产的面积。例如，塞浦路斯、波兰规定，对非民民购买超过一定面积、规模的房地产需要审批。三是限制非居民投资或购买房地产的金额。如澳大利亚、保加利亚对非居民购房超过一定金额有审批或报备的要求。四是限制投资者的身份。如波兰、捷克、丹麦、斯洛伐克等国明确规定，允许非居民因继承或共同财产分割、与本国公民结婚满足一定年限、获得本国永久居留权或居住满足规定年限、出于商业活动需要、在自有土地上建房等情况进行房地产交易活动。五是限制非居民投资的用途。如澳大利亚、芬兰等国仅允许自用、休闲等性质的房地产交易。六是限制非居民持有房地产的比例。如菲律宾对非居民土地拥有权规定了上限比例，澳大利亚对非居民购房规定了最高上限。七是规定非居民持有房地产转让的时间。如澳大利亚、埃及等国规定，持有房地产满1～5年以上才可交易。此外，有些国家对非居民投资还设有禁止性条款。例如，保加利亚、越南禁止非居民购买土地;捷克禁止非居民、外国法人机构购买农业或林业用途的房地产［1］。

三、当前我国对外资购房法律监管规定的分析

为了阻止国外资金投机国内地产，我国政府采取了多项政策来促进房地产健康发展。2006年7月24日，建设部、商务部、国家发改委等八部委曾共同签发《关于规范房地产市场资格准入和管理的意见》该文件四大项共十四条，主要在四方面为外资进入中国地产市场设置了十四道关卡:

第一方面规范外商投资房地产市场准入方面，该文件明确规定:“境外投资者通过股权转让或其他方式并购的境内房地产企业，收购合资企业中方股权的，需妥善安置职工，处理银行债务，并以自有资金一次性支付全部转让金。对有不良记录的境外投资者，不允许其在境内进行上述活动。”

第二方面就是对加强外商投资企业房地产开发商经营管理开始设限，其内容大体是以开发项目资本金未达到项目投资总额的35%的，不得办理境内、境外贷款，外汇管理部门不予批准该企业的外汇借款结汇。

第三方面是对境外机构和个人购房管理提出具体要求，比如其中明确规定，境外机构和个人购买自住、自用商品房必须在华工作或者学习满一年且采用实名制。

第四方面主要是针对地方政府，要求“进一步规划和落实监督责任”:各地不得擅自出台对外商投资房地产企业的优惠政策，已经出台的需要清理整理并予以纠正。

2006年9月4日，作为《意见》的细则，国家外汇管理局、建设部又联合发布《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》，旨在加强外资投资地产领域的外汇管理，对外资投资房地产进行限制。根据规定，境外主体办理购房结汇时，应提交房地产主管部门出具的商品房预售合同登记备案文件等相关材料，结汇资金直接划入房地产开发企业的人民币帐户，所购房产转让取得的人民币资金须经审核后方可购汇汇出。

与此同时，凡外投资房地产公司未全部缴付注册资本金、未取得《国有土地使用证》或开发项目资本金未达到项目投资总额35%的，不得借用外债;境外主体并购或收购境内房地产企业未能以自有资金一次性支付全部转让款的，不予办理转股收汇外资外汇登记;外国投资者专用外汇帐户内的资金不得用于房地产开发和经营。

2006年8月8日，商务部、国资委、国家税务总局、国家工商总局、国家外汇管理局和中国证监会六部委联合发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》公布，于9月8日起施行。根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，对外资并购的原则、条件、程序、例外和监管等作出了更加明确、详尽的规定，其部分条款可以对抑制当前的房地产市场泡沫和外资投机发挥一定作用。

2007年3月22日，商务部发布《2007年全国吸收外商投资工作指导性意见》，称将严格限制外商投资房地产。该意见明确指出:采取有效措施，严格限制外商投资高耗能、高污染、低水平产业，严格限制外商投资房地产。根据该意见，商务部将健全相关法规制度，鼓励公平竞争，引导和规范外资并购健康发展，防范垄断并购和恶意并购，保持我国在重要行业和关键领域的控制务，确保国家经济安全。同时，进一步拓展外资统计工作的广度、深度，完善外商投资全口径统计系统，提高联合年检工作水平，加强外商投资监测分析。

综上，同国外的监管规定相比，我国对外资购房也进行了一定限制，其特点表现在:1.区分外资类型，分别进行管理。外资购房分为两种，第一种是境外机构和个人在境内投资购买非自用房地产，应设立外商投资企业，并对其规定了较高的实际到位注册资金的要求;第二种是境外机构在境内设立的分支，代表机构可以购买办公用房，在境内工作、学习时间超过一年的境外个人可以购买一套用于自用、自住的商品房。对境外个人购买商品房采取实名制，防止炒作房地产。2.先结汇，后入帐原则。境外机构和个人购房，应当在外汇指定银行审核确认相关材料后，先将购房外汇资金结汇为人民币后再汇入卖房帐户，不允许将外汇资金直接进入卖房帐户。

笔者认为，我国现行对外资购房监管的规定存在以下问题:1.现有规定不明确。例如，如何认定自住房，是按居住时间还是按人均居住面积计算，办公用房是否属于自用房，购房资金是境外筹集还是境内筹集?对投机性强的海外投资基金没有过多限制;2.将房地产市场和外资归入经常项目管理，而不是列入资本项目管理，不利于监管外国热钱以防止金融风险;3.一些地方政府和部门不当作为，为了招商引资突破现行规定，擅自出台地方优惠政策。

四、加强外资购房的法律监管和服务，推进海南国际旅游岛建设

海南建设国际旅游岛，是加快旅游业国际化进程的一次跨越。《中共海南省委、海南省人民政府关于加快推进国际旅游岛建设的意见》提出:建设国际旅游岛，就是要把海南建成旅游国际化程度高、生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和的世界一流的海岛国际旅游目的地，建设海南国际旅游岛的一个核心是实现旅游产业及相关产业领域内，实现服务国际化和自由化，产生超越国界的吸引力［3］。随着“免鉴定、零关税、放航权”为主要内容的旅游开放政策的实施，国内外游客以每年递增20% ～30%的比率到海南旅游。2008年，海南全省接待境内外游客和旅游总收入为2 060万人次和192亿元，其中境外游客达97.9万人次。在国际金融危机等多种不确定因素的形势下逆势而上，保持平稳增长。与此相关，越来越多的境外游客到海南旅游，越来越多的境外机构和个人到海南置业买房，2009年12月，海南三亚一线旅游房产价格达每平方米2～3万元，超过国内多数一线城市。如何有效地加强对外资购房的监管，实现外资购房监管与国际接轨，推进海南国际旅游岛建设，成为当前需要研究和解决的一个迫切问题。

笔者认为，根据我国现行法律、法规和政策，当前应采取以下措施对外资购买房产进行监管，促进海南国际旅游岛建设。

(一)完善相关法律规定，适当调整非居民购房的限制

应尽快出台外资购房的实施细则，对境外机构和个人自用房、自住房及购房资金筹措渠道作出明确的界定。同时，对不同的地区采取不同的政策，引导外资流向中西部等欠发达地区，鉴于中国地域广阔且发展极为不平衡，为切实控制房地产过热地区的房地产泡沫，也不阻碍欠发达地区的招商引资，应对不同的地区采取不同的政策。因此应对京津沪及东部沿海地区外资进入房地产严加规定，而对中西部等欠发达地区政策可适当放宽，引导外资流向中西部地区。在这些地区外资进入不仅能带来充裕的资金，而且能带来先进的管理方式和治理理念，同时也会缩短东部沿海地区与中西部的地区差距，总体来看，利大于弊。借鉴国际上其他国家的经验，考虑到其他国家较少对非居民购房居住期限进行限制，为推进海南国际旅游岛的建设，建议取消境外个人购房需在境内工作、学习满一年时间的限制，明确境外机构和个人购房必须通过外汇管理部门使用资金，办公用房不应属于非居民自用房。

(二)加强房地产资金流动的外汇管理

加强对房地产业资金流动的外汇管理，一是外汇监管部门需要完善境外资本进入房地产行业的相关外汇管理政策。境外汇入的外汇结汇购房地产金额超过100万美元限额的必须经外汇管理局审批，减小资本过度流入房地产的规模。二是按资本项目管理原则，对外资进入房地产的交易和汇兑环节进规范，严格管理非居民投资房地产，并对房地产项违法违规资金加大查处力度，以抑制投资行为。

(三)加强政府管理，限制外资房地产投机

规范外资进入国内房地产行业的管理，一是加强市场准入管理。各国出于土地资源的稀缺性、公共利益和军事安全、限制非居民大资金炒作等原因均对房地产行业设置程度不一的准入限制。因此，应加强对外资房地产企业的中介机构的市场准入审批;提高外资房地产企业的注册资本在总投资中的比例;取消外资房地产企业在税收、土地出让等方面的优惠待遇，实行国民待遇。二是加大对投机性购房行为的限制，限制短期投机性资本流入。如对于按揭购房的，规定在一定期限内不得转让，以鼓励真实居住需求，抑制投机性炒作。三是加强对金融机构房地产贷款的监管。严格对房地产贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，控制不合理的房地产贷款需求;同时，规定境内银行(含外资银行)不得为非居民个人和境外机构的境内购买商品房提供外汇按揭贷款。各地不得出台新的优惠政策，严格执行国家的统一规定，要建立政府各地各相关部门外资房地产信息共享和联合监管的机制。

［1］温建东，马昀，陈斌.管理外资流入房地产的国际经验及对中国的启示［J］.国际金融研究，2005(7):58－63.

［2］喻筱玥.我国房地产市场的外资监管问题［D］.上海:华东政法学院，2007:14.

［3］陆志远.建设海南国际旅游岛［J］.新东方，2009(5):8 －13.

The Legal Supervision of Foreign Housing Buying in Hainan International Tourism Island Construction

DONGWan-cheng
(Law School of Hainan University，Haikou 570228，China)

The core of Hainan International Tourism Island construction is to achieve internationalization and liberalization of the service in Hainan tourism and related industries，which brings forward new requirements on the legal supervision of foreign housing buying.With the experiences of other countries，China should regulate the laws of foreign housing buying;strengthen foreign exchange control on real estate funds and governmentmanagement to restrict real estate speculation of foreign buyers.

legal supervision;foreign housing buying;international tourism island;Hainan

D 927

A

1004－1710(2010)02－0001－05

2010－01－25

董万程(1967－)，男，河北隆化人，海南大学法学院副教授，主要从事民商法研究。

［责任编辑:王 怡］