论农村宅基地使用权的继承

张 卫

(海南大学法学院,海南海口 570228)

一、农村宅基地使用权继承的相关立法

(一)立法规定

1.宪法。《宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

2.法律。(1)《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”(2)《民法通则》第七十四条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第七十六条规定:“公民依法享有财产继承权。”(3)《继承法》第二条规定公民遗产的范围包括房屋。(4)《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

3.行政法规和规章。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年 10月国务院出台《国务院关于深化改革严格管理土地的决定》,强调“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2004年 11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”

(二)总结

综合我国的宪法、法律、行政法规和规章对宅基地使用权的相关规定,我们可以得出以下结论:

1.农村宅基地属于农村集体经济组织所有,任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但是,土地使用权可以依照法律的规定转让。

2.农村集体经济组织的成员享有宅基地使用权,但使用权的主体仅为农村集体经济组织内部的成员。

3.农村村民一户只能拥有一处宅基地,宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

4.农村宅基地使用权的取得是无偿的,具有农民福利的性质。

5.农村居民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用,没有时间限制 (对本集体经济组织成员且符合申请宅基地的继承人而言)。

6.宅基地使用权不属于遗产的范围。但宅基地上所建的房屋则属于公民个人财产,可以继承。

值得注意的是,通观现行法律、法规或者规章,只有禁止农村宅基地买卖、租赁、赠与和抵押等规定,似乎找不出明文禁止非本集体经济组织以外的成员,以继承方式取得农村宅基地使用权的规定。这是法律在列举时的疏漏抑或还有其他尴尬?当前,我国理论界的主流观点以及实务部门对农村宅基地的继承持否定态度。究其原因无非是:第一,《土地管理法》规定:只有本集体经济组织的成员才有权申请宅基地;第二,《继承法》规定的作为遗产的房屋不包括宅基地。通过上述“排除法”,答案也就不言自明了。然而,房屋不是“空中楼阁”,没有宅基地使用权的房屋怎么继承?《继承法》规定的公民对农村房屋的继承如何实现?《宪法》中“土地的使用权可以依照法律的规定转让”应当怎样理解?

二、问题的提出

案例:1985年 2月,王某的父亲以一家四口人(王某父母、王某与其妹)名义,向当地村委会申请宅基地建房。1992年王某高中毕业,考上大学,户口随之迁出,后分配到城市工作,婚后在城里居住, 1996年 6月,王某的妹妹出嫁,户口也随之迁出。老家的住宅一直由王某的父母居住,2001年 1月和2003年 2月,王某的父母先后去世,老宅无人居住。2003年 8月,当地村委会通知王某,因其父母已经过世,村里按规定将其老宅的宅基地使用权收回,要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除并清理,或者按规定将该处住宅卖给本村有宅基地使用权的村民,结果遭到王某的拒绝。双方争执不下,最后村委会将王某告上了法庭,要求法院判决王某返还老宅的土地使用权①http://www.21xc.com/A rtic le/ShowA rticle.asp?A rticle ID=161909.。

笔者以为,此案中,如果原告败诉,则被告 (城市居民)通过继承获得农村宅基地使用权,于此,没有法律依据。如果被告败诉,则拆除房屋,将宅基地归还村委会,于此,被告对父母房屋的继承权成为水中月、镜中花,同样有悖于继承法之规定与精神。

综上,我们可以将农村因房屋继承而引起的宅基地使用权继承问题梳理为以下几种情形:

1.与被继承人共同生活的同一集体经济组织成员对被继承人宅基地使用权的继承。

2.不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的同一集体组织成员对被继承人宅基地使用权的继承。

3.不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的(例如,他已经申请了自己的宅基地)同一集体组织成员对被继承人宅基地使用权的继承。

4.作为其他集体经济组织成员的继承人对被继承人宅基地使用权的继承。

5.作为城市居民的继承人对被继承人宅基地使用权的继承。

第一种情形,继承人既可以基于与被继承人的身份关系继承房屋,又可以因集体经济组织成员资格继承宅基地使用权,这符合我国相关法律、法规的规定,不存在障碍。

第二种情形与第一种本质上并无区别,同样可以继承宅基地使用权。但根据法律规定的“一户一宅”原则,他不得再申请宅基地。因此,也不存在问题。

有问题的是后面三种情形。尽管后三种继承人的具体情况迥然不同,但有一点是共同的,那就是,根据现行相关法律、法规,他们不可以继承被继承人的农村宅基地使用权。

三、农村宅基地使用权继承的必要性与可行性

(一)必要性

1.用益物权的内在要求。

我国宅基地使用权制度产生于计划经济时代,一定程度上是基于政治的考量和需求,缺乏民法角度的思考和论证。随着市场经济体制的建立和完善,逐渐暴露出农村宅基地使用权流转制度理论准备上的不足。我们知道,用益物权是由所有权派生的权利,但是,用益物权的这种派生性并不影响它作为一项独立的财产权的存在。用益物权一旦产生,其权利人就在设定的范围内独立地支配其标的物并进行使用和收益,“除物权人以外,其他任何人都对物权人的权利负有不得侵害和妨害的义务”②王利民主编《民法》,中国人民大学出版社,2008年版,第 185页。。“用益物权人不仅可以排除一般的人对其行使用益物权的干涉,而且用益物权人在其权利范围内可以依据用益物权直接对抗所有权人对其权利的非法妨害。”①梁慧星、陈华彬《物权法》,法律出版社 2005年版,第 271页。但是,作为我国用益物权的宅基地使用权却在相当程度上背离了用益物权的法理。

(1)农村宅基地使用权的权能是残缺的,特别表现在处分权能的禁止上,没有适当处分权的用益物权,其独立的用益物权地位难以体现。但是,即便是与农村宅基地性质类似的土地承包经营权,法律也规定了有条件的流转 (处分)。农村宅基地使用权的权能的先天不足,使其很难成为一种现代意义上的物权。

(2)农村宅基地使用权严格的人身限制性与用益物权的基本原理相悖。当代世界各国立法对用益物权的取得均无此限制。即便是具有中国特色的《物权法》规定的几种用益物权中,也只有农村宅基地使用权有此规定。如此,将不同特征的事物概括在同一概念之下,我国的《物权法》就显得十分尴尬,难以自圆其说。笔者不反对农村宅基地原始取得时的身份限制,这就是中国特色。但是,这里的身份主要是取得时的身份,其身份属性主要在申请时体现出来,而基于继承所发生的权属变动则不应受到限制。因为,当村民实际取得宅基地并建造房屋后,村民所享有的宅基地使用权应该是独立于土地所有权的,权利人对宅基地的控制力和支配程度理应不再受身份的影响,这就如同城市职工的房改房一样。房改房 (国有房屋和国有土地使用权)的取得同样具有身份性、福利性,但是,职工取得房改房一定年限之后,可以到市场交易 (也可以继承),只不过交易时须补交一定的土地使用费而已。同样,《物权法》第一百二十八条也允许土地承包经营权的流转。法律把村民的身份限制扩张到宅基地使用权的全部内容,表现出很强的人身依附性和行政管理色彩,显然有悖于用益物权属性的内在要求。

(3)现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求。房屋之所有价值,是因为它与宅基地相联系。离开了宅基地,它什么也不是,一文不值。同理,《物权法》之所以将宅基地使用权规定为用益物权,也是考虑到它作为用益物权的价值所在。如果人为地将房屋与宅基地活生生地割裂,它们各自的价值要么一文不值,要么大打折扣。这样的规定绝对不利于社会生产力的发展,是不科学的。显然,允许宅基地的继承是实现其价值的有效途径。

可见,构建农村宅基地使用权继承制度,是完善我国现代用益物权制度的内在要求。

2.继承法和“房地一体”理论的必然要求。

继承是私有制社会的必然产物,在社会主义初级阶段的中国,依然存在继承制度的经济基础。随着社会主义市场经济的发展,公民可以继承的财产将会更多、更丰富。我国继承制度的功能就是家庭成员之间的经济互助,养老育幼。其目的在于更好地保护公民的个人合法财产,保护公民的劳动积极性,促进社会的进步与和谐发展。

《宪法》第十三条规定:“国家依照法律的规定保护公民的私有财产的继承权。”这是我国继承制度的最高法律渊源。《继承法》第三条第二项规定遗产的范围之一包括“公民的房屋、储蓄和生活用品”。众所周知,现实中,对绝大多数公民来说,最主要、价值最大的遗产当数公民的房屋了。可见,若要将公民继承权的保护落到实处,保护好公民的房屋继承权就成为重中之重。

然而,房屋不是空中楼阁,它必然依附于一定的土地。离开了土地,房屋就是一堆一文不值的瓦砾。令人欣慰的是,在城市,这个问题已随着“房随地走、地随房走”的原则得以解决。然而,对于占我国人口多数的广大农村居民来说,其房屋的继承因受到继承人的身份限制而难以实现。如前案所述,如果被告败诉,则拆除房屋,将宅基地归还村委会。于此情形,被继承人最主要、最值钱的财产,顷刻化为乌有。显然,《继承法》规定的某些公民对于这类房屋的继承,其继承权就是一纸空文。

因此,为了全面地保护公民的继承权,使所有公民的继承权落到实处,必须解决农村宅基地的继承问题。

3.以人为本、和谐社会的要求。

在中国,民间一直有祖宅及宅基地继承的传统。有不少农宅是祖传的老宅,老宅已不仅是一间屋,它具有一定的文化内涵,成为家庭乃至整个家族的符号。中国传统的文化中,祭祀、庆典,也常与祖先的房屋有密切的关系,房屋是成员与一个家庭甚至家族的情感依托的物质基础。老宅既是感情归宿,又是尊严所在,应该成为有名有分的私产,家庭对它的权利应当是完整的。所以,当宅基地使用权人死亡之后,所有享有继承权的公民 (无论他们是否为本集体经济组织成员)以继承的方式取得其被继承人的宅基地使用权,合乎民情,顺乎民意,与科学发展观所提出的以人为本、和谐社会的目标是一致的。

4.符合农村土地使用权改革的发展趋势。

2008年 10月 19日,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,拉开了新一轮土地新政的序幕。《决定》第三部分的第二点提及,要“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”,由此可见,国家将对农村宅基地制度进行完善性的改革。其实,各省已经先于《决定》在搞自己的试验。例如,“广东省、湖北省、河南省分别以政府令的形式发布了集体建设用地使用权流转的地方性规章。各地对集体建设用地使用权流转的规定,最主要的突破有两点:一是通过地方立法的方式承认了集体建设用地使用权流转的合法性;二是将集体建设用地使用权的主体扩大为集体经济组织以外的权利人”①郑美珍:《农村土地市场建设的开题之作——各地集体建设用地使用权流转立法现状调研》,《中国国土资源报》,2008年 4月 24日。。最近,广东省拟再出台允许宅基地转让的《关于加强农村宅基地管理的通知》,该通知的直接指向就是农村宅基地使用权。

笔者认为,农村土地使用权有条件的流转,对完善我国城乡供地体制,促进城乡土地资源的合理利用,消除城乡二元结构,推动社会协调和可持续发展具有积极作用和重要意义。但就目前我国的国情而言,应该以农村宅基地使用权的继承作为突破口,因为它最具有可行性。

(二)可行性

1.与保护耕地的基本国策不相悖。

2008年 10月,国务院颁布实施的《全国土地利用总体规划纲要 (2006～2020年)》确立了到 2010年和 2020年全国耕地保有量为 18亿亩的目标,这就是所谓“坚守 18亿亩耕地红线不容动摇”的基本土地政策,也是反对农村宅基地使用权流转者的最有力的论据。诚然,从某种意义上来讲,18亿亩耕地是保障我国粮食安全的物质基础,是 13亿人吃饭的“口粮田”。不过,笔者同样认为,耕地保护与有条件的宅基地继承并非形同水火,理由如下:

(1)根据有关法律、法规,农村宅基地多限于空闲地。例如,《海口市农村宅基地管理办法》第十一条规定:“农村宅基地的使用应当优先安排村内的空闲地、荒坡地和废弃地,严格控制占用农用地,禁止占用基本农田。”可见,只要从源头上严把宅基地的审批,基本上不会威胁到耕地。

(2)现实中,相当一部分农村宅基地都是历史上形成的,与今天的耕地保护无关。允许已有的宅基地使用权的继承,理论上,对耕地的保护影响不大。

(3)按照笔者的设想,继承获得的农村宅基地使用权是有期限的(下文详述)。使用期限届满,宅基地使用权将回归集体经济组织 (所有权人)。这样的制度设计,是不会造成耕地减少的,只不过让这种用益物权多存续一段时间而已。然而,它却是保护耕地与保护公民继承权之间的美妙平衡。

2.与社会稳定不矛盾。

我们知道,农村宅基地使用权的继承属于农村宅基地使用权流转(包括买卖、赠与、租赁、抵押等)的一种形式。农村宅基地使用权流转反对者的第二个理由就是:如果允许农民卖掉唯一的房产,会造成很多人居无定所,可能成为城市中流浪的游民,给社会带来不稳定因素。但是,宅基地的继承不存在这一问题,因为原房屋的所有人和宅基地的使用人已经作古,再也不可能对社会提出任何索求了。这也是为什么笔者赞同农村宅基地使用权的流转应当以继承为突破口的立论基础。

3.与宪法、法律不抵触。

通过本文第一部分的立法梳理,尽管对农村宅基地有诸多限制,但只是“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。然而,通观现行法律、法规或者规章,似乎找不出从立法的角度明文禁止非本集体经济组织以外的成员,以继承方式取得农村宅基地使用权的规定。这不是笔者吹毛求疵。法律名言云:对于政府来说,法无明文规定不能为;对于公民来说,法无明文规定可以为。更何况《宪法》还规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”既然宪法、法律、法规乃至政策等均无对农村宅基地使用权继承的明文禁止,这就不存在对我国现有相关立法框架的颠覆或者突破的问题了。只需技术上网开一面,就水到渠成。

综上,笔者的观点只是在宅基地的范畴,探讨宅基地价值与房屋价值、宅基地继承与民族传统和人文情感、宅基地法律与和谐社会之间的平衡。它的解禁并不影响我国保护耕地的基本国策,更不影响社会的稳定。在此基础上,笔者认为,允许农村宅基地的继承更具积极意义。

四、构建农村宅基地使用权继承制度的思考

在构建农村宅基地使用权继承的制度上,应从以下几方面来加以考虑:

(一)可继承的只能是盖有房屋的宅基地

空闲的、尚未盖房的农村宅基地不可以继承。因为:(1)这类土地失去了笔者前面对宅基地继承必要性、可行性论证的一切前提条件;(2)有可能助长某些人千方百计、通过各种非法手段或者潜规则去获取宅基地,从而造成对耕地的蚕食。

(二)可继承的是被继承人合法取得的宅基地

非法的行为不产生权利。此处的合法取得的宅基地,是指被继承人宅基地的取得符合相关实质要件和程序要件。

(三)继承获得的宅基地使用权有期限

宅基地使用权是用益物权,而用益物权是有期限的。那么,因继承而获得的农村宅基地使用权以多长期限为宜?有人认为“可参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》居住用地最长年限为70年的规定,如享有宅基地的被继承人已经使用了50年,那么继承人所享有的宅基地使用期限则仅为20年。”①赵庆发:《论农村房屋继承与宅基地使用权》,http://www.rzlaw yers.org/xhggshow.asp?id=227。笔者认为,继承获得的农村宅基地使用权期限应当以继承房屋的自然寿命为准。即房在地在,房屋灭失则宅基地使用权终止,土地归还集体经济组织。

1.在现有的法律框架下,农村宅基地使用权的法律地位与城市建设用地使用权是不同的。农村宅基地毕竟属于农村土地,是我们的“饭碗”,所以法律规定宅基地使用人死亡后,土地归还集体经济组织。这对保护耕地的基本国策是有积极意义的。

2.虽然法律没有规定农村宅基地的使用期限,但用益物权总是有期限的。理论上,它的期限应当由被继承人的自然寿命结合房屋的自然寿命来决定。如果在被继承人生命存续期间房屋灭失,他还可以在宅基地上重建房屋;如果被继承人死亡而房屋尚未灭失,才会发生房屋连同宅基地的继承问题。当继承的房屋自然灭失时,继承人就失去继续使用宅基地的一切基础了。此时,作为用益物权的宅基地使用权消灭,物归原主。

(四)继承人应当支付合理的费用

1.农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质,而这种福利性又与取得人的身份性相联系。只有集体经济组织内的成员才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权。本文前面提到的第四、第五种人不具有这样的身份 (第三种人具有这种身份但与“一户一宅”规定相悖),所以,他们没有资格享受此待遇。他们之所以应该继承宅基地,是因为继承法对房屋的保护以及“房地一体”的特点。但如果让他们无偿使用,于情于法,说不过去。鉴于此,继承人通过支付一定的费用以获取继续使用宅基地的权利符合民法的公平原则。

2.继承的宅基地有偿使用,有利于法律的实施,增加集体经济组织的收益。如果继承人可以无偿使用集体经济组织的宅基地,某种意义上,就是“肥水流入外人田”。这样的法律实施起来,肯定会遭到相当的阻力,因为它忽略了农村集体经济组织的利益。所以应当有偿使用。使用费标准应当由地方立法规定一个基本标准 (各地土地价格大相径庭),允许当事人在一定范围内协商。农村集体经济组织则可以用这笔费用改善村民的福利,以此弥补宅基地福利功能受限后对农村集体经济组织带来的利益损失。

(五)程序问题

宅基地的继承无须经村委会同意,因为继承人享有的权利是法律直接规定的,但应在村委会备案,让村委会知道房屋及其宅基地的现状。至于是否应当依照相关法律的规定,到登记部门进行变更登记,以公示宅基地的现状,笔者认为,考虑到继承的房屋自然寿命有可能持续相当长的时间,所以,还是应该到登记部门进行变更登记,否则,有可能引起权属混乱和纠纷。

五、结论

改革是摸着石头过河。笔者思考的农村宅基地使用权的继承是在不突破现有的法律框架下,给现实生活中客观存在的农村宅基地使用权继承现象一个合法的名分,并将其纳入法制的轨道。这样的改革,符合法理,适应社会生产力的发展现状,有利于保护公民的合法权益与社会的和谐。随着我国市场经济和社会的全面发展,可以预见,我国的整个农村土地使用权流转制度将会有更大的突破。

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