农村宅基地使用权流转的法律分析

董万程

(海南大学法学院,海南海口 570228)

农村宅基地使用权流转的法律分析

董万程

(海南大学法学院,海南海口 570228)

我国现行法律禁止农村宅基地使用权自由流转,但实践中存在着农村宅基地使用权流转的多种形式,并且在一些地方出现改革实践的新发展。我国农村宅基地使用权流转中存在着法律规范滞后和地下交易活跃等问题,今后应建立我国农村宅基地使用权流转法律制度、实行农村宅基地有偿使用制度、强化强制登记制度和完善宅基地流转收益分配制度。

宅基地;使用权;流转;建设;物权法

根据现行法律法规,农村宅基地由农村居民申请,经过政府部门审批取得,无偿使用,不能进入土地市场转让,也不能进行抵押。但是随着经济的发展和城市化进程的加快,现行的规定已不能适应现实发展的需要,尤其是《物权法》于 2007年 10月 1日实施后,农村宅基地使用权作为一种财产权,应当改革和完善我国农村宅基地使用权制度,建设我国农村宅基地使用权流转制度及其相应的配套制度和措施。

一、我国农村宅基地使用权流转的形式和发展

宅基地使用权流转,是指宅基地使用权在使用权人与他人之间的转移,其实质是宅基地使用权主体的变更。由于宅基地使用权具有身份性和福利性,我国现行法律禁止农村宅基地使用权的流转,但实践中实际存在多种形式的宅基地使用权流转。

(一)当前农村宅基地使用权流转的主要形式

1.出让。即让渡宅基地使用权和房屋所有权。根据“地随房走”的规定,由于房屋所有权的转让,宅基地使用权也因此而转移。目前主要是多余、闲置房屋的买卖,包括进城务工经商人员在取得一定的经济收入后在城市购买商品房而将原农村住宅连同宅基地出售给他人居住;农民“农转非”后留下的房屋和因婚丧嫁娶一户有多处而又长期闲置的房屋的买卖等。此外,在近年来城市新区建设热浪冲击下,一些有远见的农民或经营者在城市近郊可能发展为新区的地段买下部分宅基地,而在新区建成后将其高价出售也成为宅基地使用权买卖的一种新趋势。

2.租赁。农民在依法取得的宅基地上建房后,将多余的房屋在一定期限内出租,个人获得租金收益,承租人将其作为住宅、办公场所、仓库或其他经营服务场所。这样,农民在出租房屋的同时也出租了宅基地使用权,承租人在居住的同时也获得了土地使用权。除一些经济尚不发达的偏远地区外,此类流转形式几乎遍及城乡结合部、都市村庄、县城和中心集镇等经济活动较为活跃的地区。出租房屋已成为经济发达地区农民收入的重要来源之一,也是目前最为普遍的一种流转方式。

3.抵押。它是将宅基地或宅基地上的建筑物以及附属物为债权设定担保,在农户无法偿还债务的情况下,以抵押物款优先受偿债权的形式。严格来说设定抵押权时,由于并不转移占有抵押物,农户仍享有宅基地使用权。但由于农民贷款困难,常以抵押地上物进行筹款,当其无力偿还时,抵押人则以变卖地上物的形式使抵押权人变相取得宅基地使用权。

4.赠与。即将宅基地使用权无偿转移给他人行使的移转形式。实践中主要存在两种情况的赠与,一是通过赠与房屋,使受赠人取得赠与人的房屋所有权和相应的宅基地使用权;二是因某些原因不再建房的赠与人将宅基地使用权赠与亲属或其他农村居民,由他人行使宅基地使用权,由于农村房屋不是必须登记办理房产证,相关管理机关因此难以干预。

5.置换。它是指村民之间以便利生产生活为目的的互换。村民之间互换宅基地在实践中也是存在的。

6.继承。它是户主死亡后,由其继承人继续享有户主名下的房屋和宅基地使用权的转移方式。在此种方式中,有时会出现继承人农转非之后继续占有农村宅基使用权的情况,是否承认和允许非农村居民继承房屋及其相应的宅基地使用权,对此各地有不同的规定。

7.征收。因开发区建设、基础设施建设、旅游景点及文物古迹的建设与保护等需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁,原宅基地改作他用,或因城市规划调整,城乡结合部的部分原宅基地被用做城市建设用地的,这些均需征收宅基地,转变为国有土地,给村集体和农民以经济补偿。

从以上流转的形式中可见,宅基地使用权的流转包括两大类,一是以交易为目的的出让、变相出让、租赁和抵押等形式的流转,另一种是不以交易为目的的继承、赠与、置换、征收等形式的流转。

(二)农村宅基地流转形式的发展

由于宅基地使用权流转有利于城乡土地资源优化配置和农民利益保护,而经济上、制度上又具有可行性,很多地方开展了宅基地使用权流转的地方改革实践,最具代表性的有天津的“以宅基地换房”形式和广东“宅基地入市流转”形式。

1.天津“以宅基地换房”形式。

天津实施“以宅基地换房”的具体做法是:按照统一规划,高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市,以不减少耕地为前提,农民以其宅基地 (包括村庄用地),按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内,对相当于新建农民住房占地面积大小的土地进行复耕,其余的村庄土地面积即为实施“以宅基地换房”节约出的建设用地,一部分整理后进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用,另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。中央有关部门对天津市提出的“以宅基地换房”的方式建设小城镇的做法给予充分肯定,并将天津列为全国试点城市[1]。这种模式在重庆九龙坡区、山东德州开发区、江苏“三集中”过程中被广泛使用。

2.广东“宅基地入市流转”形式。

2005年 6月 23日,广东省以省政府令形式发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,该《办法》规定农民集体所有的建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押,自 2005年 10月 1日起,广东省内的农民集体建设用地可以直接进入市场。2007年 2月广东省国土资源厅向省政府报送《关于加强农村宅基地管理的通知》,其中明确了农民合法的宅基地可上市流转,各地要按规定对现有的农村宅基地和农民住宅完善确权和登记发证手续。具体内容包括以下三个方面:

(1)“一户一宅”合法宅基地可上市。在坚持“一户一宅”原则的前提下,让农民合法的宅基地上市流转,以使农民分享土地出租、出卖、出让获得的利益。

(2)“一户多宅”先罚款再确权。加快组织开展农村宅基地使用情况的调查,特别要对“空心村”、闲置宅基地、空置住宅、超面积住宅、“一户多宅”等情况进行清理,对现有的农村宅基地和农民住宅,依照规定完善确权及登记发证手续,其中明确经确权登记发证的农民的住宅可以转让、出租、抵押,但不得改变住宅用途。

(3)大力推动公寓式农民住宅建设。将按照政府扶持、集体组织、个人出资、规范户型、市场运作的原则建设公寓式农民住宅,且各级财政将优先改善公寓式农民住宅小区的通水、通电、通路等配套设施建设[2]。

从“权”和“利”两个方面对这两类流转形式进行比较可以发现:“以宅基地换房”形式属于“转权让利”形式。“转权让利”是指在宅基地流转时,将其所有权转为国有(转权),同时补办国有土地出让手续,收取土地利用性质改变带来的绝对级差收益(主要是出让金),将土地收益的一部分再退还给集体经济组织(让利)的一种流转形式。“宅基地入市流转”形式属于“保权分利”形式。“保权分利”是指保持宅基地所有权不变(保权),仿照国有土地的有偿使用方式将宅基地使用权按一定年限转让、出租、入股联营,由集体经济组织来获取土地收益,此收益在集体和农民之间按照一定的比例进行分配,集体所获收益专款用于农村公共物品供给及农民社会保障。

二、我国农村宅基地使用权流转中存在的法律问题

(一)农村宅基地使用权流转的法律规范滞后

《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民建住宅,应当符合乡 (镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”从上述法律规定可知我国对宅基地使用权的原始取得采取了行政审批的模式。《物权法》在第十三章专门对宅基地使用权作了规定,但只有四个条文,相对比较简单。从第一百五十三条 (宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定)、第一百五十五条(已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记)的规定来看,《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转,这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比。这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第六十二条(农村村民一户只能拥有一处宅基地。其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准)、第六十三条(农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设)的规定来看,又是明显禁止宅基地使用权流转的。同时国土资源部于2004年11月 2日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》也重申了“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定[3]。而现实生活中宅基地使用权的流转却由来已久,在许多经济发达地区还非常活跃。在合法流转无法进行的情况下,农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止,交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策已很难满足经济发展的需要。随着城镇化水平的不断提高,宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定,必定会引起各种纠纷,威胁着农村的安定。

(二)宅基地无偿使用导致土地资源浪费现象严重

因为宅基地具有福利性,农民取得宅基地的无偿性,且占有宅基地无须支付费用,刺激了农民尽可能多占宅基地的欲望,导致了农村乱占地、多占地、建新不拆旧、占用耕地建房的现象普遍存在。在有些地方,新建住宅不断向村庄外围延伸,村庄四周新楼林立,村庄内部破破烂烂,形成“空心村”。据有关材料统计,目前全国 2.4亿亩村庄建设用地中,空心村内老宅基地闲置面积占 10%～15%,宅基地的闲置使大量的可耕土地被白白流费[4]。

(三)流转制度与现实冲突严重,地下交易活跃

很多在农村拥有宅基地的人由于各种原因长期空置房屋,希望出售,例如城市郊区或者发达农村;同时,在某些情况下,城市人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地,然而这种供需两旺的交易市场一再被落后的意识和法律所拒绝,此时,地下交易出现就在所难免了。据北京市城郊经济研究会与中国土地勘测规划院地政研究中心 2004年 6月至 2005年 6月在北京郊区所调查的 14个村的数据表明,农宅在城乡居民和外来人口之间流转规模已达到总农户的 24%,其中租赁占 20%,买卖占4%[5]。现行法律法规的规定与现实相抵触,于是就逼得农民和市民把合理合情的房屋买卖行为变成了偷偷摸摸的“地下交易”。有的用长期租赁的办法变相买卖。而乡村组织又采取“不干预、不支持、不介入”的态度,因而埋下了隐患。

(四)农村宅基地使用权流转困难,影响了农村社会的稳定,制约了农村经济的发展

我国法律规定,房屋所有权人可以出租、转让房屋。但是,基于“地随房走”原则,农民转让或出租房屋时,宅基地使用权也随之转移。这与农村宅基地不得转让的法律规定是相冲突的。尽管如此,农村房屋买卖仍较多,宅基地私下流转频繁,由此产生了很多纠纷。另外,随着农村经济发展和产业结构的进一步调整,越来越多的农村家庭在从事非农生产、扩大产业规模或调整产业结构时,都遇到资金短缺问题,迫切需要金融机构的信贷支持。但现有法律禁止农村宅基地作为抵押物向金融机构申请贷款。这一问题制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展,限制了农民生产融资的渠道[6]。

三、建设我国农村宅基地使用权流转制度的法律措施

现实的情况表明,农村宅基地使用权自由流转是大势所趋。当然,农村宅基地使用权关系到中国数亿农民的生存和生活,关系着中国社会的安定团结,因此,农村宅基地使用权改革必须经过充分的讨论和论证,以极其稳妥的方式逐步推进。笔者认为,推进宅基地使用权流转改革中,应从以下四个方面改革和完善我国的农村宅基地使用权制度:

(一)建立农村宅基地使用权流转法律制度

目前,农村宅基地使用权的流转是被严格禁止的,宅基地使用权不能出租、出卖、抵押、入股或以其他形式转让。这一规定已经不适应市场经济发展的需要了。要建立农村宅基地使用权流转制度,必须强调以下几点:1.转让条件。作为被转让的农村宅基地必须是已经现实性地成为宅基地的土地,不能是尚没有获得批准的预期利益。该宅基地必须是经过集体组织同意,已办理相关法定手续而实际取得的,这是转让的前提条件,并非将农村一切土地不加限制地均列入宅基地而予以流转。2.转让范围。允许农村宅基地向社会各类购买对象放开,而不是局限于现有的本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地的人员。3.转让价格。农村宅基地转让价格应让买卖双方协商确定,完全由市场机制调节,与现有的国有土地交易市场接轨。政府或者集体经济组织不应该定价或者对转让价格作出某些限制性规定。

(二)实行宅基地有偿使用制度

我国确立的对国有土地的有偿使用制度,曾极大地促进了经济的发展,对于农村集体经济组织所有的土地,也应当实行统一的制度,建立全国统一的土地市场,实行集体建设用地使用权 (包括宅基地使用权)有偿使用。实行宅基地有偿使用才能与宅基地使用权流转制度相对接。宅基地属于农村集体经济组织所有,村民个人要取得宅基地使用权,必须由农村集体经济组织将宅基地使用权有偿出让给村民个人,农村集体经济组织取得的宅基地使用权收益金归农村集体经济组织所有,由农村集体经济组织用于基础设施、公益设施建设和发展生产。关于宅基地使用权收益金的数额,考虑到农民实际收入偏低的现实,可参照国有土地使用权出让金的下限确定。通过实行宅基地的有偿使用,既可以增加农村集体经济组织的集体财产,杜绝农民通过无偿划拨形式多占宅基地、超标占地和大量使用耕地现象的发生,也可以提高农民的市场经济意识,促进农村房屋交易市场的规范发展。

(三)建立农村宅基地使用权的强制登记制度

《物权法》确立了宅基地使用权登记制度,其第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者消销登记。”目前,我国尚未建立统一的不动产登记制度。因此,就宅基地登记效力而言,我国存在城乡二元登记效力模式:登记生效要件主义和登记对抗要件主义。城镇宅基地采用登记生效要件主义,城市居民取得宅基地使用权必须履行登记程序;而农村宅基地则采用登记对抗要件主义,登记是农村宅基地使用权成立要件中的任意事项,农民可以自由选择。现行农村“一户多宅”现象日益增多,农房交易纠纷此起彼伏的事实表明,农村宅基地使用权的登记模式已无法适应农村现代化建设需要。为配合城乡一体化建设,农村宅基地使用权应采用登记生效主义,即农民取得宅基地使用权必须到相关部门进行登记。这种模式具有强制性,有利于明确宅基地使用权的主体,明晰宅基地的权属范围,防范“一户多宅”和农民使用宅基地超过法定标准。另外,农民依法改变宅基地使用权权属关系或用途的,应凭有关批准文件及申请资料,及时办理宅基地使用权变更登记手续,以保障宅基地使用权顺利流转。宅基地的登记机关,应与其他不动产登记机关一致,即由统一的不动产登记机关登记,在尚未确立统一登记机关之前,建议由县以上土地管理部门作为登记机关。

(四)完善宅基地使用权流转收益分配制度

如果将宅基地使用权单独或连同房屋一起流转,则应在农民、集体和国家之间进行合理的收益分配。一方面,宅基地使用权可以自由流转,但以出让方式取得的,因农民已经按市场价格支付了土地使用费,其收益归农民所有;以无偿方式取得的,农民如果将其流转,农村集体则可以凭借所有者身份分享一部分土地收益,以作为农村集体整体的福利保障;房屋作为农民的私有财产,其转让收益则归农民单独享有。农村集体分享土地收益的具体方式和比例应该由集体讨论决定,国家不宜干预过多。另一方面,国家作为管理者,其收益主要体现在税收方面,应建立城乡一体化的不动产税收体系,合理调节不动产收益分配。

[1]资料参见:天津被列为全国“宅基地换房”试点城市 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/local/2007-04/17/content_5987496.htm.

[2]梁亚荣,朱新华,邓阳辉.农村宅基地使用权流转的理论与实践分析[J].河南省政法管理干部学院学报,2008,(3).

[3]史卫民.农村宅基地使用权流转的法律思考[J].民主与法制,2007,(9).

[4]晃乐红,陈林娟.农村宅基地管理制度探析[J].台州学院学报,2006,(1).

[5]范力军.农村宅基地即将入市[J].中国农村科技,2007,(6).

[6]胡廷松,汪琴.论农村宅基地使用权流转制度[J].内蒙古农业大学学报,2007,(4).

责任编辑:李富民

D923.2

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1008-6951(2010)01-0136-04

2009-10-28

董万程(1967— ),男,河北隆化人,海南大学法学院副教授,硕士生导师。