国家档案馆政府信息查阅点利用率现状分析：以江苏省为例

□马思睿

2 008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”这一规定明确了国家档案馆开展政府公开信息服务这一新职能。一年多来，各地国家档案馆普遍设立政府公开信息查阅点，开展相关服务。然而，对江苏省若干城市的调查访问结果说明，这项旨在保障公民权利的举措实施效果并不十分理想。

1 .利用率现状及其成因分析

笔者通过实地考察和访谈了解到，某市档案馆虽然依照《条例》要求设立了政府公开信息查阅点，基础设施较为完善，查阅手续亦较为简便，但在一年多的时间内几乎无人问津。查阅点工作人员对于笔者的造访感到意外，相关领导也坦承，若非工作需要，自己恐怕也不会主动查阅“政府信息”。问卷调查显示①，公民对国家档案馆内设政府公开信息查阅点几乎不了解。被调查者中，虽然有近70%知道档案馆对全体公民开放，但仍有相当多的公民认为档案馆仅为政府部门服务。同时，去过档案馆的仅占14%，且几乎无人旨在查阅政府信息。剩余86%中，不清楚档案馆职能的人占68.3%，而另有20%认为档案馆仅有历史档案，并不提供政府信息查阅服务。在公众心目中，档案馆仍然是一个为少数群体提供有关历史研究和政治性服务的单位。

查阅点利用率不高使得政府公开信息服务流于形式，造成了负有公开信息责任的各单位的资源浪费，削弱了档案馆已开展工作之成效，也没能产生本应具有的良好社会效益。其主要成因可从公民的需求状况和档案馆的服务水平两方面分析。

1.1 公民的需求总体偏低

（1）公民的信息意识淡薄

公民信息意识发展水平对于其信息需求的产生具有决定性影响。然而目前，普通公民的信息意识并不强。受访者中，表示“经常需要”政府信息的仅占5.7%，“有时需要”占25.3%，“偶尔需要”占31.7%，其余为“不需要”（37.3%）。从访谈结果看，所谓“需要”多由工作引发，而非公民主动产生。这种“不需要”的状态并不意味着需求已被满足，相反，仅有19.4%的人对政府信息公开程度表示“满意”，46.2%认为“一般”，仍有34.4%给出了“低”的评价。

以上情况可作两方面理解。首先，主动需求不足说明公民信息意识依然淡薄，缺乏获取和利用信息的愿望和能力。在此条件下，档案馆提供的服务似乎“高于”公民需求水平，造成了资源闲置和浪费。然而，另一方面，与消极需求伴生的消极评价说明，政府提供的服务事实上不能满足公民的需求。因此，“不需要”状态之实质是“不需要通常提供的这些信息”，真实需要的，却无从查找。由于信息需求并非基本生活需要，且普通公民缺乏一定信息素养，即使需要已经产生，也易于受条件所限而放弃，形成被压抑的潜在需求，引起不满情绪。

（2）公民的权利意识模糊

《条例》是国家档案馆开展政府公开信息服务的法律依据，也是政府信息公开工作全面开展的法律基础，更是公民“知情权”的法律保障。虽然我国法律没有明确提出知情权概念②，但《条例》的立法理念和原则已较《档案法》和《保密法》有了根本性转变。为保证公民有效地参与政治过程，必须使其能够接触并获得政府管理方面的信息，并监督政府不滥用自由裁量权，“建立以知情权为基础的政府信息公开制度”。同时，知情权不仅意味着“接受信息”，还包括“获得信息”③。相较而言，后者更具特殊的重要意义：保证公民积极主动地寻求信息的权利，知情权才能发挥其最大效益。《条例》的颁布即是实现上述目标之重要举措。

然而，《条例》似乎并没有受到公民的充分关注：近一半（48.7%）受访者对《条例》没有认识，34.4%表示听说过，仅有16.9%表示对《条例》有所了解。虽然有61.7%的人知道作为公民有权申请查看政府没有主动公开的信息，但63.3%依然完全不了解申请信息公开的方法和程序。这说明公民并未真正认识自身“获得信息”的权利。并且，即使是在被动“接受信息”方面，公民也不了解哪些平台可以最大限度地满足自身需要：71%的公民认为所在城市有行政服务中心④；相对于档案馆，82.2%的人都更加愿意选择图书馆作为查阅政府信息的平台。然而事实上，提供政府信息查阅并非行政服务中心之主要职责，其在办理行政审批之余，兼顾政府信息服务，主要为满足行政审批需要；虽然图书馆理论上也是法定查阅平台，但在问卷发放与回收期间，当地图书馆并未开展政府公开信息服务。上述事实和数据的反差说明了公民对于行使“接受信息”权利的实体平台亦不甚了解。

总体上，公民对于“接受”和“获取”政府信息的途径无清晰认知，虽有“知情权”概念，却无明确权利意识。作为“信息时代的首要人权”⑤，知情权似乎与公民的生活若即若离。同时，由于保障公民知情权的义务主体是政府部门，其特殊性决定了在一般情况下，公民很难知晓某条政府信息未被获知是因其“不存在”还是“不公开”；对于“不公开”的信息，也无法验证其是否处于保密状态。换言之，公民无法了解知情权是否受到侵害，因而难以产生具体维权行为。

事实上，公民的权利意识和信息意识在影响公民获取政府信息方面是相辅相成的，任何一个意识的培养和成长都有助于另一个意识的发展；反之，信息意识的淡漠使得信息权利未受到充分关注。公民对权利实现方式几乎不了解，表现出的信息需求总体不足。当政府积极表态实施转型，当学术界深入分析《条例》的意义时，这个本应由公民主导的活动并没有引起足够广泛的参与。

1.2 档案馆服务有待完善

（1）宣传力度不够

档案馆通常位于政府大院内，这一点本是档案馆提供政府公开信息服务的优势：地理位置接近、文件运动的连续性，均有利于档案馆利用与文件和档案的“天然联系”，拓展职能，开展政府信息服务。然而，问卷调查结果说明⑥，政府办公区的围墙不仅是公众与档案馆之间的物理屏障，更造成了一种心理障碍。同时，档案馆历史上主要服务于政府部门，其公共性未被社会充分认可，使得其开展信息服务的专业优势无法发挥。一道围墙，不仅使档案馆在现实中难以亲近，也将其形象定格在了历史的时空，“天然的优势”就这样变成了“天然的劣势”。

这种“养在深闺人未识”的状态是档案馆政府公开信息查阅点利用率低的直接原因。由于其所做工作并不为人所知，即使投入很多亦只能孤芳自赏，不仅削弱了档案馆进一步改进工作的积极性，也影响了其社会形象。

（2）职能范围局限

虽然各地档案馆政府公开信息查阅点都已依照《条例》要求建立，但其在业务方面并无深入拓展，且相对于其它利用平台，如政府网站、行政机关、行政服务中心、图书馆等，缺乏明显优势。

首先，网络的普及使得包括档案馆在内的各实体平台利用率大大降低。只有在公民没有条件或能力使用网络、需要证明服务或牵涉到历史资料时，档案馆才能发挥特殊作用。

第二，各行政机关可以对本部门公开的信息进行解读，也可以受理依申请公开的要求。但档案馆无此权利，也不能对主动公开的政府信息做任何解释。

第三，行政审批（服务）中心利用政府网站提供的是有针对性的政府信息，一般为满足行政审批需求，成效明显。档案馆信息服务难以产生如此立竿见影的效果。

第四，图书馆在友好性方面具有压倒性优势。档案馆不仅地理位置不如其优越，亲和力更是远远不及。

上述劣势使得档案馆在公民优先考虑的信息获取途径排序中，处于相对落后状态⑦。

（3）服务水平不高

目前，档案馆所能提供的只是将原有部分档案服务延伸到政府公开信息领域。而即使是在这一最基础层面，其服务依然存在以下问题：

第一，基础工作不完善。档案柜徒有其表，计算机不能联网等情况在很多地区依然存在。个别档案馆还存在指南更新不及时、目录编制不齐全、年度报告编制不规范等问题。

第二，检索工具落后，服务内容单一。公民提出的信息需求往往基于文件内容，而档案馆所用检索工具不能满足基于内容的检索，通常情况下，仅能依靠人工检索，效率不高。除载体转换、盖章证明之外，档案馆不能对政府信息进行任何形式的加工和增值。

第三，人员配置不到位。考虑到利用率不高的现状，绝大多数查阅点服务人员为兼职。服务人员业务水平不高，只有部分接收过专业培训，不能有效协助查阅者提高查全率与查准率。

第四，电子文件管理缺失。电子文件管理水平影响着文件检索效率等利用者最关注的因素。然而，档案馆文件服务依然没有跳出传统载体的框架，数据库有待完善。与电子文件相关的各方面问题尚待研究。

第五，信息资源不足。档案馆查阅点信息的来源掌握在政府各部门手中。各部门保密审查不规范、文件报送不及时等政府信息公开工作全局中存在的问题都直接影响了档案馆提供利用的水平。受职能和行政关系局限，档案馆无法实现对查阅点信息的前端控制，难以保证信息资源的数量和质量。因此，无法提供公民真正“需要”的信息成为档案馆力不从心且无可奈何之所在。

1.3 利用率偏低原因小结

公民信息意识和权利意识薄弱阻碍了其对政府信息需求的产生，削弱了档案馆已开展工作的成效。然而，档案馆服务并非“高于”公民需求，而是没有针对需求提供有效的服务。无论是客观上缺乏信息资源，亦或主观上检索效率低下，其结果均不能满足公民需求。同时，由于公民没有积极表达自己的需要，也未能给档案馆造成改进工作的压力。由此，闲置的服务和未满足的需要之间形成了恶性循环，使得档案馆查阅点利用率总体偏低。

结合档案馆工作中存在的问题，或能得出公民产生消极评价的又一原因。公民在尝试了档案馆查阅平台之后，可能得到满意的结果，却也不能排除受上述问题影响而产生的个别消极经验。这种经验一经传播，恰与大多数人对档案馆的传统印象吻合，强大的群体思维定势逐渐形成，表现出消极态度和评价。

此种思维定势对于实际需求之产生具有极为强大的遏制作用。公民对档案馆可能提供的服务没有信心时，不会考虑将想法付诸行动。档案部门既已面对需求冷淡的服务对象，目前也未能采取有效形式激发其潜在需求。

2 .改进措施与对策

必须承认，政府信息公开工作中存在的诸多问题仅依靠档案馆自身力量是不能全部解决的。政府信息的保密审查和报送机制需要政府部门制定和完善相关法律法规，建立有效的监督机制；而公民相关意识之培养则需依靠全社会的长期努力。

但档案馆开展政府公开信息服务并非没有优势：就目前状况而言，图书馆开展文件服务依然面临较大的技术障碍，其与政府机构联系较档案馆而言更加疏远，受行政关系限制，难以解决文件接收和解读的问题；行政机关一般不具有直接面向社会的信息查阅接待服务，且较档案馆更加难以接近；行政服务中心开展的信息服务主要围绕其自身业务工作，以便于审批为重点，不关注信息服务本身的广度和深度；网络虽然便捷，却不能满足不同处境的需求者对于政府信息不同层次的需求，也不能完全代替人际接触产生的心理安慰效果。另外，实体平台建设不仅旨在为公民提供一种查阅途径，更代表了政府服务公民的姿态，其意义更加深远，作用效果与网络平台亦不能等同。以上各平台的不足之处，恰可成为档案馆改进工作的方向。档案馆具备作为公民与政府间接口的良好先决条件。比如文件服务原本即为档案馆专长所在，其与政府机关联系紧密、熟悉政府部门的职能分工、档案与文件的天然联系等优势，都是其他平台无法比拟的。同时，这种优势也受到了社会的认可：问卷调查显示，选择“更愿意去档案馆”的人（17.8%）给出的理由均强调了档案馆文件的“权威性、完整性”。

在此，笔者提出一些档案馆可能有所作为的方向：1.增强档案馆的公共性，设法拆除民众与档案馆之间心理上的“围墙”。具体方法可以是多样的，如举办展览、开展咨询服务、参与社区文化活动等，核心在于充分发挥档案馆的服务功能，改变公众对档案馆“不可亲近”之成见。2.在政府信息服务中提出建议，扩大作为空间。如，不仅提供主动公开的文件，同时接受公民要求被动公开信息的申请；帮助申请人准确描述所需信息；指导申请人或受其委托向有关部门提出申请等。3.加强对电子文件管理的研究，建立现行文件和政府网站信息数据库，用文件管理的专业知识为电子文件管理提供科学方案。4.提高网络信息服务水平，借鉴网络运营商的做法，如个人RSS订阅服务等，通过网络平台为公民提供个性化的政府信息。

总之，改进工作是档案馆提高查阅点利用率，改善社会形象的根本所在。宣传是一种不可或缺的表现方式，然而缺少了完善的服务作为依托，宣传只是昙花一现。两者结合，以宣传激发公民的潜在需求，用服务满足公民的实际需要，档案馆查阅点利用率的提高将会水到渠成。

*本文是国家教育部2009年大学生创新性实验计划项目“政府信息公开现状及其推进策略——以江苏省为例”（立项编号：57315903）的研究成果，指导教师：周毅教授。

注释：

①调查对象以城镇居民为主，共发放360份，回收325份，有效问卷249份，问卷有效回收率为69.17%。

②这里指“知悉官方有关情况的权利”。张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》2002年第1期:106页。

③张明杰：《开放的政府》，中国政法大学出版社，2003年10月:84,87页。

④在发放问卷的地点，行政服务中心事实上是存在的。

⑤高红霞、柳海滨：《从信息时代公民知情权的保护看政务公开》，《行政与法》2001年第6期：27页。

⑥参见“1.现状及成因分析”。

⑦问卷数据显示，档案馆落后于网络、图书馆、行政服务中心。

①《中华人民共和国政府信息公开条例》

②张明杰：《开放的政府》，中国政法大学出版社，2003年10月

③向佐群：《政府信息公开制度研究》，知识产权出版社，2007年3月1日

④范并思：《信息获取权利:政府信息公开的法理基础》，《图书情报工作网刊》2008年第5期

⑤张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》2002年第1期

⑥高红霞、柳海滨：《从信息时代公民知情权的保护看政务公开》，《行政与法》2001年第6期

⑦孙军：《政府信息公开基本原则的落实障碍》，http://qkzz.net/magazine/1002-1051/2007/11/2 305710.htm