财政分权与中国经济增长：理论探讨及其启示

韩增华

（中央财经大学，北京 100081）

一、财政分权与经济发展的理论探讨

所谓财政分权，指的是财政收入和财政支出在中央政府和地方政府之间的权限划分，在中央政府总是强势于地方政府的情形下，事实上财政分权指的就是中央政府把收入和支出的权力划分到地方政府。赞同财政分权制度有利于经济发展的观点认为，好的分权制度可以更好地体现不同纳税人的差异，从而能够更好地实现纳税人的需求，可以提高消费者效率；与中央政府相比，由于地方政府更贴近当地民众，更具信息优势，因而在提供公共品方面也更具优势，所以分权能提高经济效率（Hayek，1945）。人口流动性以及地方政府之间在提供公共品方面的竞争，使地方公众与地方政府的偏好相吻合，居民通过“以足投票”来选择偏好地区，并对地方政府行为形成约束和激励（Tibet，1956）。针对转型经济体的研究认为财政分权有助于使政府官员部门的激励机制和经济效率保持一致。在转型国家中（如中国），地方政府之间的竞争有助于硬化他们的预算约束，提高经济运行效率。另外，财政分权有利于政府官员之间竞争指标的运用，当政府在财政分权体制下按块块组织，而不是在中央集权体制下按条条组织的时候，指标竞争为政府官员提供的激励机制可能更有效（钱颖一、罗兰，1997）。另外，中央政府赋予下级政府一些公共服务职能有助于鼓励下级政府的实践和创新，因而分权有利于制度创新。

尽管无论在发达国家还是发展中国家，财政分权已经成为一种潮流或者趋势，但关于分权制度有利于经济发展的理论一直还在不断完备和接受理论挑战、实证检验。“分权有利于增长的理论总是会受到挑战”（张军，2008）。因为在Tibet的理论里，要素（尤其是居民/选民）的完全自由流动和政府对选民负责是两个最重要的假设。而这两个假设对不发达的经济并不容易得到满足。增长与分权之间必然性的相互影响又使得在技术上衡量分权对于经济增长的影响变得困难。虽然在改革开放之后中国要素的流动性在改革开放之后不断加快，但地区间差异较大以及户籍制度的限制使得要素流动性假设并不满足。“中国的政治体制和官员治理的特殊性使得政府与地方民众的关系变得更加微妙和复杂。看上去，中国的地方政府更多地对中央负责，但是因为受到中央执政理念和官员治理模式的约束而未必不向下负责”①张军：《为增长而竞争，中国经济增长的政治经济学》，2008，P5。所以，要弄清中国的财政分权是否正面影响了经济增长，绝非易事。

二、财政分权与中国经济增长的实证研究

综合现有的国内外文献研究，财政分权对经济增长是否存在促进作用，存在着三种观点：一是财政分权对经济增长存在正向促进作用，即财政分权程度越大，则越促进经济增长；二是财政分权对经济增长起负向作用，即财政集权程度越高，越能促进经济增长；三是财政分权程度与经济增长无明显关系。

事实上，有关中国的财政分权实践与中国经济增长的实证研究得出的结论同样并非总是一致，这似乎在验证这样一个说法：从历史角度看来，财政分权与经济发展之间并不存在单调关系（Oates，1993）。1998年，Zhangand Zou使用中国1978年-1992年的省级数据检验财政分权与经济增长的关系，他们的研究注重于财政资源在中央和地方的分配，采用人均省以及省以下的财政支出占中央财政支出的比例衡量财政分权，解释变量包括了劳动力的增长、投资的增长以及用实际税率衡量的税收。Zhang and Zou发现中国省级财政分权与各省经济增长之间的系数显著为负，财政分权有利于经济增长的理论没有得到中国经验的证实。Zhangand Zou认为现阶段中国经济发展过程中，资源缺乏限制中央政府在具有国家优先的公路、铁路、电力、电讯和能源等方面的支出，而这些关键设施对于跨省经济增长的影响比在一个省内产生的影响更大。引申这个结论，发展中国家在经济发展的早期阶段，中央政府承担具有加大外部性公共投资，中央适度集权更有利于经济发展。2000年，林毅夫和刘志强使用1970年-1993年中国28个省市的面板数据，研究更注重于地方政府对中央财政政策激励的反应，使用了边际留成比例，即使用地方（生）财政收入增量中地方政府的留成比例来度量分权，研究财政分权对人均GDP的影响，认为中国的财政分权改善了经济效率，推动了中国经济发展，并推断财政制度变革和资源配置效率的提高是中国经济快速增长的重要原因。1997年，Ma采用平均留成比例即省级政府预算收入中的留成比例衡量财政分权，发现财政分权促进了中国的经济增长。也有折衷的观点认为，“综合看起来，财政分权对经济增长的影响未能充分确定”（乔宝云，2002）。②乔宝云：《增长与均等的取舍-中国财政分权政策研究》，人民出版社，2002，P11。2006 年，张晏和龚六堂改进了对分权的度量方法，采用了28个省市在1986年-2002年的数据，在度量分权程度时考虑了转移支付和预算外资金，构造了四类分权的定义，重新对中国的财政分权和增长的关系进行了检验，得出了中国的财政分权具有显著的跨市差异和跨地区差异的结论。张晏和龚六堂使用的估计方法与以上研究并没有不同，由于采用了更为全面的数据，他们的研究得出了中国的财政分权与增长存在明显的跨时差异的重要结论：即在1994年-2002年间中国的财政分权对经济的影响显著为正，而1986年-1993年则为负，由此，他们认为分税制显著改善了财政分权与经济增长的影响。他们还发现，14个人均GDP高于6000元的发达地区，财政分权对经济增长的影响显著为正，而对另外14个不发达地区而言，这一影响则不显著。因此，在他们看来，财政分权对增长的影响同时也存在跨地区的效应。虽然在没有找到更好的工具变量（IV）解决内生性之前都有理由对这些研究结果谨慎对待，但这些研究都表明财政分权对地方政府支出行为的影响不能低估。问题只是在于，这种影响在不同的地区可能以不同的方式影响了经济增长。

三、定量研究为何会得出不同的结论

为什么对于财政分权对中国经济的影响的有关定量研究会得出截然不同的结论？产生定量研究结论差异的因素非常复杂，数据来源、变量的度量方式和计量策略都有可能是造成研究结论不同的重要原因。就财政分权对于中国经济的影响定量研究而言，产生不同结论的原因可能有以下几个方面。

其一，数据的时间跨度选择。事实上，就数据的选择而言，Zhang and Zou的研究数据跨度为1978年-1992年，林毅夫和刘志强的研究数据跨度为1970年-1993年，Zhangand Zou以及林毅夫和刘志强这两个较为早期的研究中都没有涵盖中国分税制以后的经验数据。张晏和龚六堂的研究采用的数据时间跨度则涵盖1986年-2002年，包括1994年我国的分税制改革以后的数据。而1994年我国的分税制改革显然是我国走向财政分权之路的重要标志。而对于时间跨度较大的样本，其间可能会包含政策、体制等方面的影响，实证分析中应该控制体制变革等因素对于分析结论的影响。

其二，在于衡量财政分权的指标选择不同。Zhangand Zou（1998）的研究注重于财政资源在中央和地方的分配，采用了Oates首先采用的财政支出指标，用地方财政支出占中央财政支出的比例衡量财政分权，解释变量包括了劳动力的增长、投资的增长以及用实际税率衡量的税收。Bird（1986）曾经分析Oates方法的潜在问题，认为发展中国家财政数据的正确性、数据的涵盖性和可比性存在疑问。而保证地方官员资助财政决策并保证提供正确激励需要地方财源独立性。因而他建议采用有效财政分权的最低条件，如自有收入的边际增量或民主选举等。林毅夫和刘志强的研究采用的分权指标，就是用自有收入的边际增量刻画分权。他们使用边际留成比例，即使用地方财政收入增量中地方政府的留成比例来度量分权，研究财政分权对人均GDP的影响。张晏和龚六堂的研究中，考虑中国的转移支付制度和预算外收支，设计了四类分权指标：预算内本级政府财政收入指标，预算内本级政府财政支出指标，扣除净转移支付的财政支出指标，预算内外总收支指标，这样的度量结果充分考了中国的国情发展与政治状况，得出的中国财政分权对于经济增长具有明显跨时效应和跨地区效应的结论也更具有说服力。

其三，财政分权与经济增长之间可能存在的交互作用。虽然大多数的量化研究表明发达国家的财政分权程度要高于发展中国家，但是由于量化指标在选择时更多关注和财政收入、财政支出等有关指标的选取，而对于不同国家和地区的历史传统、文化传统难以考虑在计量模型中，而一个国家和地区的发展，其历史传统和文化传统都在其经济发展和政治发展中起着举足轻重的作用。Oates（1993）曾经指出财政分权与经济增长之间是否存在因果关系是模糊的，Xieand Zou，Davoodi，1999；Martinez-Vazqauez&McNab，2003）也指出我们缺乏合适的工具变量控制这种可能的内生性。财政分权与经济增长之间的内生性使得刻画财政分权对于经济增长的影响的客观性难以完全实现。而对于财政分权对于经济增长关系的研究之所以得出不同的结论，除了数据时间跨度的不同以及衡量分权指标的不同，财政分权和经济发展之间的交互作用也是一个隐含的约束。

四、启示

通过对有关财政分权和中国经济增长的有关文献回顾，我们可以得到如下启示：

启示一，不应狭隘理解财政分权。前人的理论探讨告诉我们，有五大因素在影响着财政分权的决策：居民偏好的区域性差异，规模经济和外部性，辖区间的竞争和分工，政治因素，地理与人口条件。狭隘理解财政分权，就是将政府间财政分权狭隘化为中央和地方财力的划分。财政分权作为我国财政体制改革的一项重要内容，其内容并不仅仅是财政收支的划分，它还包括事权与财权的划分以及上下级政府间的决策机制等内容。而地方事权仅通过财政支出指标来衡量的合理性也尚需讨论。中国地域辽阔，各地区之间的地理和人口资源禀赋相差很大，很难建立大一统的分权标准，必须考虑地区差距。因此，在公共服务均等化的大方向下，需要更加宽泛的理解财政分权。

启示二，财政分权具体制度在我国的设计应该具备一定灵活性。由于财政分权在我国通过财政体制的制度安排实现，因而结合我国历史国情与政策背景，研究我国财政分权与经济增长的内在关系，有利于更好的设计我国财政体制有关制度和具体实施步骤。既有的研究表明，由于各地区初始禀赋的差异和经济发展程度的差距，财政分权对于我国不同地区的经济发展促进作用并不相同，跨时效应和跨地区效应都客观存在。我国财政分权制度的设计应该充分考虑到这些差距，应该具备一定的灵活性。

启示三，不能将财政分权与经济发展的关系简单化。财政体制作为一项国家重要制度，其目标并不仅仅限于促进经济发展，财政分权程度并不仅仅影响经济增长，经济社会稳定，公共服务水平提高的目标等也很重要。我国财政分权制度的目标，应该满足我国大国发展战略。避免经济分权造成的城乡、地区间收入差距持续扩大，地区间市场分割、重复建设造成的效率损失以及公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失。在地方层面上通过放松管制和改进公共部门本身的治理减少公共部门控制的社会经济资源，限制地方政府的流动性创造功能，改进地方政府的治理和绩效评估机制①王永钦等：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》，2007年第1，P394-402。。

启示四，财政分权是有底线的。综合考虑西方文献中分权的好处，包括有利于促进居民参与当地事务，有利于促使地方政府对各地居民负责，有利于发挥地方政府官员的信息优势，有利于制度创新，给人们更好的选择，缩小政府总体规模等。但这些好处的实现，是需要三个先决条件的：分权的单位必须足够小，居民必须享有用投票影响政府构成的权利，居民必须有自由迁徙的权利。当这样的三个条件不满足，分权预期的利益或者假想的好处未必能够实现，过度的分权未必就会比中央集权更有效率。在不能假设地方政府官员比中央政府官员更有责任心、更关心人民福祉情况下，在分权的假设条件不能完全满足的情况下，不能想当然认为分权的体制一定优于中央集权的体制，一定比中央集权的体制更有效率②王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997，P19-22。。过度的分权带来的也许是使地方政府自身利益最大化，甚至破坏国家总的汲取能力③，这不是大国发展应有之意。

财政分权战略应该是我国强国战略的一部分，只有结合我国国情，在综合考虑各项经济和社会发展战略目标下的财政分权之路才是强国之路。

〔1〕Tiebout，A pure theory of Local Expenditure[J].Journal of Political Economy，1956，（64），P416-424.

〔2〕Oates，Fiscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich，1972.〔3〕Oates，Fiscal Decentralization and Economic Development，National Tax Journal，1993.

〔4〕Tao Zhang，and Heng-fu Zou.Fiscal Decentralization，Public Spending and Economic Growth in China[J].Journal of Public Economics，1998（67）.

〔5〕林毅夫，刘志强.中国的财政分权与经济增长[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2000（4）.

〔6〕张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学季刊，2005年第1期，P75-108.

〔7〕张晏.分权体制下的财政政策与经济增长[M].上海人民出版社，2005年.

〔8〕钱颖一，B.R.Weingast，中国特色的维护市场的经济联邦制，张军，周黎安主编.为增长而竞争，中国增长的政治经济学[M].2008上海人民出版社，P23-48.