《劳动合同法》实施的困难与对策研究

尉孟星

(山东大学管理学院,山东济南 250100)

《劳动合同法》实施的困难与对策研究

尉孟星

(山东大学管理学院,山东济南 250100)

我国《劳动合同法》的实施,规范了长期以来我国法律对违法用工单位的行为。但政策的不配套使用工单位出现畏难甚至抵触等现象,实施步履维艰。调查分析认为,《劳动合同法》要切实贯彻实施,就必须通过完善配套政策、加强宣传教育、规范单位用工、加大监察力度等措施来辅助其施行。

《劳动合同法》;实施困难;对策研究

一、《劳动合同法》实施的宏观环境有待改善

(一)《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)共八章九十八条,涵盖了关于劳动合同的订立、履行和变更、解除和终止、特别规定、集体合同、劳务派遣、非全日制用工、监督检查、法律责任、附则等的规定。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》(以下简称《条例》)的颁布提高了《劳动合同法》的可执行性。但是,因其法律条文的不健全,使《劳动合同法》仍存在许多漏洞和执行上的模糊性。例如,劳动合同到期后未续签书面劳动合同、双方存在事实劳动关系以及劳务派遣、劳动合同违约金等等问题也亟待解决。

(二)相关部门制定的配套措施不完善。《劳动合同法》实施一年多以来,很多地区的政府及相关部门出台了一系列配套措施,为《劳动合同法》的实施架桥铺路。例如,青岛劳动和社会保障局会同青岛市总工会、企业联合会/企业家协会联合下发了《关于全面实行工资集体协商制度的通知》、《关于进一步规范用人单位裁减人员有关问题的意见》等多项新规定。与此同时,青岛市结合贯彻实施《就业促进法》,出台了多项促进就业的政策措施,进一步扩大了就业再就业的政策扶持范围和扶持力度。然而,绝大多数地区的政策措施并不完善,未系统化,导致用人单位不能真正的将《劳动合同法》所规定的内容落实到位,尤其对于中小企业,没有合理可行的政策指导,实行起来便弊病百出。

(三)全国范围内未形成实施《劳动合同法》的有利氛围。虽然《劳动合同法》已经颁布一年之久,但是,从宏观上看,并没形成有利于《劳动合同法》切实实施的氛围。究其原因,一是《劳动合同法》的宣传、教育和相关培训不到位。作为在《劳动合同法》的实施中起关键性作用的企业大多不愿实施《劳动合同法》,企业员工也没有意识到知法懂法的必要性,即便企业组织了相关培训,很多文化水平相对较低的职工却不能抓住机会学习,从而导致其没有能力来维护自身的合法权益。二是政府及其相关部门对《劳动合同法》实施情况的监督力度不够。

二、企业实施《劳动合同法》的实际行动有待加强

企业是实施《劳动合同法》的关键,但经调查目前企业实施《劳动合同法》存在相当大的压力:

一是全球金融危机的压力。2008年是危机与挑战并存的一年,特别是中国,不仅仅同样遭受着美国次贷危机引发的全球性经济波动,更是蒙受了汶川大地震、南方雪灾、三鹿奶粉等极具破坏性的损失。企业在这种经济下滑的时段,利润也大幅下降。勿容置疑,在这种困难情况下,《劳动合同法》的实施必然遇到困难和阻力,特别是过去用工不规范的股份制企业、私营企业等,抵御风险的能力太差,以至于出现了企业倒闭潮的现象。

二是企业成本上升的压力。实施《劳动合同法》以后,使企业成本上升的因素主要有:第一,用人单位自用人之日起超过 1个月,但不满 1年,未与劳动者订立书面劳动合同的,应当支付劳动者 2倍的应得劳动报酬。第二,用人单位必须给全体员工依法缴纳社会保险费和住房公积金。第三,员工加班,用人单位应当依法给予其高酬薪。第四,用人单位与员工解除劳动合同,应该给予经济补偿。《劳动合同法》的第四十六条和第四十八条规定,劳动合同期满后,企业不与劳动者续签劳动合同或者与劳动者续签劳动合同时提供的条件比原劳动合同约定的低导致劳动者不愿续签的,企业需要支付经济赔偿金;企业违法辞退员工的,员工可要求企业支付赔偿金,赔偿金的标准为法律规定的解除劳动合同的经济补偿金的 2倍。如果是一个 1000人的企业,按照每年每人4800元标准缴纳社会保险费,仅此一项企业就增加成本 480万元。由此可见,《劳动合同法》的实施对原来用工不规范、不缴纳各项社会保险费的企业的确是增加了不少的用工成本,减少了利润空间,如果是劳动密集型企业或利润率低的企业,有可能出现亏损甚至倒闭。

三是企业招工的压力。随着社会的发展、经济的进步,人们的工作、生活环境继续改善,脏、苦、累的工作逐步由机器设备承担,人的思想观念的改变也使高新技术革命不断进步。但是,许多中小企业还是依靠人力来完成大部分生产销售,其中不乏危险性大、劳动强度高、环境恶劣、极度摧残身体的工作,已经有越来越少的人愿意并能胜任该种工作,企业招工极为困难。通过调查了解到,目前劳动密集型的服装加工、食品加工等行业由于劳动强度大、工作时间长,企业招工受到很大限制。这种供小于需的状况必然导致劳动力价格的蹿升,从而使企业成本上升,这对于企业也是一个较大的挑战。

企业在实施《劳动合同法》的过程中面临着上述的种种困难,也就导致了其实施结果的不理想。据对山东省 7个地市的 16个县市区的 500份企业职工调查问卷,100份企业调查问卷,企业在实施《劳动合同法》主要存在以下几个问题:

1.企业不按规定与员工签订劳动合同。主要包括企业根本不与员工签订劳动合同、不按规定时间签订、部分人签订部分人不签订、不按规定签订无固定期限劳动合同、签订合同前收取应聘者的证件和财物等情况。根据调查,未与企业签订了劳动合同的职工占调查样本的 23.8%,未能与全体职工都签订的企业占样本的 66.2%;同时,国有企业中未与员工签订劳动合同的占 6%,集体企业中未与员工签订劳动合同的占 18.2%,三资企业中未与员工签订劳动合同的占20.8%,股份制企业中未与员工签订劳动合同的占 16.4%,私营企业中未与员工签订劳动合同的占 31%,个体经济组织中未与员工签订劳动合同的占 70.7%。从中可以看出,国有企业未与员工签订劳动合同的最少,个体经济组织则最多,再者依次是私营企业、三资企业、集体企业、股份制企业。

据 500份企业职工调查问卷,在企业已工作 1年以上(包括 1年)且企业未与其签订劳动合同的职工占样本空间的 17.7%。而《劳动合同法》第十四条规定,用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的,视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。所以,这 17. 7%的职工在事实上已与企业存在事实劳动关系,在法律上已经与企业存在了无固定期限劳动合同关系,可是,这些职工对已和企业存在的这种劳动关系并不知晓,在企业裁员时经常毫无意识保护自己的利益。

2.企业不给员工应给付的补偿金。《劳动合同法》规定劳动合同到期终止和违法辞退等情况均应给付劳动者一定的补偿金,可大多数用人单位并未给付。在调查问卷中,仅有 24.6%的企业能给予员工一定的补偿金,剩下的 75.4%则不能;国有企业中有 41.5%能给予经济补偿,集体企业中有 25%能给予经济补偿,三资企业中有 17%能给予经济补偿,股份制企业中有 28%能给予经济补偿,私有制企业中有21%能给予经济补偿,个体经济组织中有 7.3%能给予经济补偿,民办非企业单位中有 9.1%能给予经济补偿。由此可见,各种经济类型的企业都不同程度的存在不给员工补偿金的问题,尤其是三资企业、私营企业、个体经济组织等用人单位绝大多数不能给付法定补偿金,严重侵害了职工的经济利益。

3.企业不为员工上交或拖欠社会保险费和住房公积金。部分企业长期拖欠社会保险费,这些企业主要是过去的部分国有企业、集体企业由于经营困难,难以为继造成的。个体经济组织、民办非企业单位、私营企业、股份制企业、三资企业分别有 78.1%、71.7%、34.1%、21%、13.3%的企业,不为职工缴纳社会保险费,还有相当一部分企业仅为签订劳动合同的职工缴纳社会保险费,使职工的合法权益受到侵害,职工的养老、医疗等得不到应有的社会保障。同时,在调查样本中,能依法为职工缴纳住房公积金的企业占 48.7%,另外51.3%的企业不为职工缴纳住房公积金。现行城镇企业职工基本养老保险在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业的劳动者,也包括农民工,可是在实际执行中,农民工参保比例很低。据国家人力资源和社会保障部透露,截至 2008年底,全国参加城镇企业职工基本养老保险的农民工 2416万人,只占在城镇就业农民工的 17%。

4.企业在给员工的报酬方面不符合《劳动合同法》的规定。主要存在以下 5种现象:(1)企业命令性而非协商性使员工加班,甚至加班不加薪。调查发现,当企业的生产经营要延长劳动时间时,只有 13%是企业与工会和劳动者协商决定的。(2)企业低于当地最低工资标准支付劳动者工资。样本中有 6.1%的企业给予部分职工的工资低于当地最低工资标准。可见这种情况较罕见,但也存在。(3)同工不同酬现象。调查样本中,25.5%的企业未能做到同工同酬。(4)不签订集体合同。据调查,有 74.3%的企业不与职工签订集体合同。虽然签订集体合同不是《劳动合同法》的强制性规定,但是劳动报酬、工作时间等专项集体合同可以保障职工劳动的公平性,而行业性集体合同和区域性集体合同则体现了权变原则。(5)拖欠工资。各种经济类型企业都存有拖欠工资现象,其中个体经济组织、私营企业、股份制企业、民办非企业单位尤为严重,集体企业有 6.9%的拖欠 6个月以上,还有部分企业拖欠 2年以上。

5.企业规章制度本身及制定过程不规范。企业规章制度是员工行为的指南针,是企业管理成败的关键。但是,作为企业管理命脉的规章制度却存在一系列的问题:(1)企业规章制度不健全。调查发现,制定了完备的规章制度的企业占样本空间的 87.8%。据 500人企业职工问卷调查,目前集体企业、外资企业、股份制企业、私营企业、个体经济组织、民办非企业单位分别有 22.7%、4%、6.3%、16.3%、43.2%、18.2%没有制定完备的劳动规章制度;(2)制定程序不符合《劳动合同法》要求。《劳动合同法》第四条规定:用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度,保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。但调查结果却是,81.3%的企业自己制定并发布执行规章制度,一些条款堪称“霸王条款”。集体企业、外资企业、股份制企业、私营企业、个体经济组织、民办非企业单位分别有 75%、96%、82.8%、78.3%、95%、36.4%在制定企业劳动规章制度时由企业单方制定,不征求职代会意见,也不与工会和职工代表协商;(3)存在企业不告知职工规章制度的情况,告知方式缺乏创新。有 7.3%的企业根本不告知,有 38.9%的企业在公示栏公示规章制度,有 21.6%的企业通过员工手册发给每一名员工,有 32.2%的企业会议告知。集体企业、外资企业、股份制企业、私营企业、个体经济组织、民办非企业单位分别有 11.4%、3.9%、10.1%、26. 8%、18.2%制定的企业劳动规章制度不告知员工;还分别有25%、5%、10.2%、15%、39%、36.4%的职工不了解企业劳动规章制度。从调查结果可以看出,由于企业规章制度不健全而且由企业单方制定,再加上职工不了解规章制度职工在劳动报酬、工作时间、休息休假、保险福利等方面更容易得不到应有的保障。

6.企业裁员时不能承担必要的社会责任。《劳动合同法》规定企业在经济性裁员时要承担社会责任,即企业在进行经济性裁员时要优先留用下列人员:(1)与本单位订立较长期限的固定期限劳动合同的;(2)与本单位订立无固定期限劳动合同的;(3)家庭无其他就业人员,有需要扶养老人或者未成年人的。调查发现,存在随意解除劳动合同或开除职工现象的企业占 33.2%,与职工单方解除劳动合同时,能事先将理由通知工会的企业仅有 12%。可见,随意解除劳动合同、开除职工等现象仍较多,急需解决。

7.劳务派遣成为企业用工的调节剂。根据《劳动合同法》规定,劳务派遣单位和用工单位都有各自的义务,而违反了义务均要承担相应的责任。据调查,有些企业为压低用人成本,将本单位职工通过劳务派遣机构转为劳务派遣工,实际仍在原单位工作,但是其工资及福利待遇却大幅下降;还有的企业大量裁减原有职工,改用劳务派遣工,以规避对职工的法定义务,从而使职工丧失了《劳动合同法》赋予的应有的权利。

8.工会作用的缺失。调查发现 35%的企业并未设立工会。有工会的企业中,在企业工会对劳动关系及劳资纠纷等涉及企业与职工关系的调解中,有积极作用的占 39.2%,有一定作用的占 36.1%,没有作用形同虚设的占 24.7%。由此可见,在有工会的企业中,仍有约 60.8%的企业不能较好地发挥工会的协调、沟通、监督等职能。

从以上存在的问题中,我们不难看出,国有企业对《劳动合同法》的实施较为规范,而三资企业、私营企业、个体经济组织、民办非企业单位等企业实施效果则相对较差,如上所提及的劳动合同的签订、社会保险和补偿金的发放、企业规章制度的制定和告知、企业裁员等具体事项的实行,都明显暴露出其严重违反了《劳动合同法》的事实。

三、实施《劳动合同法》的相关建议及对策

劳动关系是一种基本的社会关系,劳动关系和谐是社会和谐的基础。《劳动合同法》作为一部实践性、操作性和针对性很强的法律,通过上述分析能够清楚地看到,它在实施过程中遇到了一系列问题,阻碍了其强大的指导与监督作用的发挥。为此,政府及其相关部门、企业等应联合采取行动,更好地实施《劳动合同法》。具体来说,可以采取如下八大措施:

(一)相关部门应进一步完善《劳动合同法》。针对《劳动合同法》的法律性质、立法宗旨、立法指导原则、适用范围以及用人单位的规章制度、合同期限、终止补偿金、竞业限制、商业秘密、劳动者派遣、劳动监察等的有关纰漏和争议,相关部门必须及时进行改善,并能使其公平合理地指导实践,使《劳动合同法》真正成为一部实践的法律。

(二)主管部门应积极采取配套措施,创造条件使企业能够执行相关政策,并做好监察工作。政府及其相关部门必须结合企业的实际情况,研究有利于企业管理、和谐劳资关系、防范企业风险的有关政策。一是要加强对《劳动合同法》实施的领导,明确《劳动合同法》实施的重点对象和困难对象,积极推进它的实施。二是劳动监察部门要加大执法监察力度。劳动监察机构要加大对企业实施《劳动合同法》的监察力度,强力推进社会保险执法清欠工作,有效维护劳动者的合法权益,切实维护劳动力市场的运行秩序,维护社会稳定。

(三)应尽快建立健全全国范围的劳动保障体系,以实现劳动力的自由流动,实行社会保险终生制。现在的劳动保障体系尚不完善,许多劳动者因为社会保险关系跨地区转移接续手续的繁琐,便放弃了流动到其他岗位的机会,严重影响了劳动力的最优配置。因此,建议建立全国统一的劳动保障电子网络,用个人身份证登记,实现劳动力的异地社会保险同一化。同时,企业员工的各项社会保险应该朝终生保障制度规划发展,才能切实提高劳动者的参保意愿。也可以建立社会保险银行,通过社会保险银行实现社会保险的全国联保,取消繁琐的劳动关系转接手续,由社会保险银行统一承担起企业职工的社会保险费、住房公积金的收缴及各种社会保障的办理工作。为了保障各种社会保险费的足额及时收缴,社会保险费的收缴部门可以委托税务部门统一征收。

(四)劳动部门和工会应加大对《劳动合同法》的宣传力度,加深社会各界对其的认识和了解。应通过多种形式深入宣传《劳动合同法》的重大意义、立法原则和关于劳动关系双方权利义务的各项规定,消除用人单位对《劳动合同法》的错误理解,并对企业或劳动者提出的疑难问题进行解释。据调查发现,有 27.9%的企业统一组织学习过《劳动合同法》,而剩下的 72.1%的企业并没组织过。调查还发现,即使企业统一组织过学习,仍有部分员工不甚知之。

具体来说,应当从三个方面进行培训:一是劳动保障部门要牵头组织培训,重点培训企业高管人员,使他们能够熟知并积极贯彻实施《劳动合同法》;重点培训企业骨干,使他们成为实施《劳动合同法》的宣传者、推动者。二是各级工会要加大培训力度,组织企业工会学习《劳动合同法》,依法履行工会的职责。三是劳动保障部门要引导企业组织培训员工,使员工学法懂法,依法保护自己的合法权益。

(五)企业应合法地采取降低成本的相关措施。目前,我国正处于工业化和城镇化高速发展的阶段,劳动者队伍日益庞大,就业形势非常严峻,在劳动者大量过剩的情况下,实施劳动者合法权益保护就成了一个大题、难题,企业在保护劳动者合法权益中起着关键性作用,企业只有既贯彻落实《劳动合同法》等相关的法律法规及政策的有关精神,改变用工制度,又结合自身情况,灵活高效地落实好有关法律、政策,劳动者才能真正从《劳动合同法》的颁布实施中得到益处。

(六)用人单位应规范裁员。为规范用人单位裁减人员行为,指导用人单位依法行使裁减人员的权利,避免企业在裁减人员时,损害职工合法权益,建议劳动保障部门、总工会等部门联合行动,共同做好规范指导工作。青岛市劳动保障局、总工会、企业联合会/企业家协会联合出台了《关于进一步规范用人单位裁减人员有关问题的意见》,对企业在什么条件下可以裁减人员、应该履行哪些程序、具体如何向劳动保障行政部门报告都作了详细的规定,这样就为用人单位实施《劳动合同法》做了良好的铺垫。中国政府网也公布的《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》要求:企业需要裁减人员 20人以上,或者裁减不足 20人但占企业职工总数 10%以上的,需提前 30天向工会或者全体职工说明情况,听取工会或者职工意见后,向当地人力资源社会保障行政部门报告裁减人员方案。此通知的要求取消了《劳动合同法》中相关规定中的 4种情形,只要裁员达到上述数量就要说明情况并报告给劳动部门。国家已将企业裁员事宜彻底提上了议事日程。在如今全球金融危机的困难局势之下,用人单位经营者要从改革、稳定、发展的大局出发,了解自身所承担的社会责任以及社会和职工的承受能力,慎重裁减人员,树立与职工共渡难关的思想,依靠技术革新、改善管理方法等手段,挺过艰难时刻。

(七)积极推进工资集体协商制度。工资集体协商是一个双向机制,可以通过协商为职工加薪;又可以通过协商减薪,以帮助企业渡过危机,有效维护职工与企业的长远利益。《劳动合同法》第五章中针对目前企业工资分配存在的突出问题有明确规定:企业职工一方与用人单位通过平等协商,可以就劳动报酬等事项订立集体合同或工资调整专项集体合同。上述规定为全面建立企业工资集体协商制度,形成适应社会主义市场经济发展要求的合理的企业工资决定机制提供了法律依据。广州的一项调查显示,100%的劳动者期望涨工资,但知道如何与老板“谈薪”的人,只有 7.2%。多达 54.2%的职工,对工资集体协商制度一点都不了解。新华网的消息也显示:因为担心老板报复,广州市 53.6%的职工在出现工资问题时,不敢与老板进行协商。100份企业部分的调查问卷显示,不签订工资集体协商协议的企业占样本空间的 44.3%,签订了工资集体协商协议而不报同级劳动保障部门审查同意后实施的占 49.5%。由此可见,工资集体协商制度并未落到实处。所以,在工会力量极其薄弱的情况下,必须由劳动保障等相关部门在法律与政策的高度上,强制企业推进工资集体协商制度的贯彻实施。建议建立三个机制:一是工资协商机制。用人单位与职工就工资发放数量、时间以及不同职位工资水平等共同协商;二是工资调整机制。企业根据自身生产运营特点,结合奖惩制度,对工资的调整出台可操作性强的详细规定;三是工资监督机制。用人单位须将工资发放、调整的具体情况进行公示,以便进行监督,实现工资发放、调整的透明化和合理化。

(八)进一步规范企业工时制。《劳动合同法》对劳动工时进行了明确的规定,用人单位需与职工进行平等协商。但实际中大部分用人单位不认真履行职责。据调查,国有企业职工每天工作超过 8小时的占 15.9%,而其余的各种经济类型企业职工每天工作超过 8小时的均占到几乎 50%;国有企业、集体企业、三资企业、股份制企业、私营企业、个体经济组织、民办非企业单位职工每周工作时间超过 5天的分别有46.4%,52.3%,39.6%,69.5%,86.8%,85.4%,73%。因此,劳动保障部门应重点面向私营企业、个体经济组织、股份制企业等单位,加强对其的政策实施力度的监察。

[1]常凯:《劳动合同立法理论难点解析》,北京:中国劳动社会保障出版社,2008年版。

[2]石先广:《劳动合同法下的企业规章制度制定与风险防范》,北京:中国劳动社会保障出版社,2008年版。

[3]吴增基等:《现代社会调查方法》,上海:上海人民出版社,2003年版。

[4]刘吉:《中国危机的真正原因之一是〈劳动合同法〉》,《经济观察报》,2009年 01月 24日。

[5]黄振东:《〈劳动合同法〉实施后的新问题》,《法律适用》,2008年第 4期,总第 265期。

[6]《工资集体协商全面覆盖》,《法制日报》,2009年 02月06日。

[7]青岛劳动和社会保障局网站。

[8]新华网。

[9]中国政府网。

[10]山东省劳动和社会保障网。

尉孟星,女,山东大学管理学院。

D922.52

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1003-8353(2010)04-0181-04

[责任编辑:毕可军 ]