中国传媒产业政府规制改革研究①

尹 明

(吉林大学 商学院，吉林 长春 130021)

伴随着科学技术的迅猛发展，世界经济进入相互联系、融合的时代，传媒产业也面临着全球经济一体化的挑战。20世纪末以来，由于市场化和信息技术的进步，世界传媒发展有“三化”的趋势，即全球化、数字化和多样化。

全球化是学术界的共识，它包括三方面:一是传播对象全球化;二是媒介组织全球化;三是媒介影响力超越国界，具有全球性。数字化是指利用数字传播技术来传递信息，是世界传媒发展的又一个大趋势。网络数字技术在不断发展，传统媒体也在加快数字化步伐，转向数字化生存。多样化基本上是由三个层面构成的，包括供应的多样化、购买 (获得途径)的多样化和消费的多样化。供应多样化的主要特点是以多媒体手段进行新闻传播活动，同时也体现在媒体之外的传播资源的供给。［1］消费的多样化，包括受众的选择性接触、选择性释义等。

除此“三化”外，在中国应该加上产业化。从中国来看，产业化或者说企业化正方兴未艾。中国传媒产业在改革、开放的大环境中，对内继续开展体制改革，积极推动企业化转型;对外拓展投资空间，开放力度越来越大，市场化改革进程在明显加快。传媒产业发展环境逐步优化，平面媒体政策相对放宽，广电媒体市场准入门槛渐渐降低，市场拓新先机开始显现，科技含量不断提高。同时，传统传媒产业进一步壮大，新兴传媒产业迅速成长。传媒业正呈现出强劲的产业化发展趋势，传媒产业雏形已经形成，其快速发展带动了相关行业的发展。在中国，传媒产业作为一个独立产业的重要性也已凸显。信息技术革新引发的产业升级正在对整个传媒产业的经营业务和运作模式产生深刻影响。

随着诸多大型跨国传媒集团正加快进军中国传媒市场的步伐，中国传媒市场已不再是一块平静之地，竞争压力不断增大。随着中国签署《公民权利和政治权利国际公约》、批准《经济、社会及文化权利国际公约》以及加入世界贸易组织，如何适应国际规则，如何规避可能的负面影响，如何解读跨国传媒集团传播战略，如何领导传统媒体实现变革以适应和改善新形势下的传播，如何有效监管以数字化媒介为手段进行的信息传播，己经成为中国传媒产业的规制者急需研究和必须处理好的问题。因此，必须借鉴国外的规制经验，分析中国传媒产业规制存在的问题，建立适合中国国情的传媒产业规制体系。

一、中国传媒产业政府规制的现状

随着《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》等一系列纲要的颁布，政府对传媒产业的规制力度明显加大，表现为对目标远景的积极规划和对现实产业微观的执着规制。表明政府正在努力创造一个培育公平与效率兼顾的创新环境，为传媒业创新指明了末来的方向和可能的空间，大大降低了传媒产业对未来展望的不确定性。在传媒的主要分业中政府规制表现如下:

1.新闻出版业

2006年，文化体制改革进入全面推进和深化阶段。2006年7月《新闻出版总署关于深化出版发行体制改革工作实施方案》颁布，提出了改革的总体思路和具体任务，出版单位转企改制正有条不紊地进行。积极探索融投资改革，上市融资取得一定进展。已有7家出版、发行、报业单位上市，融资总额100多亿元，增强了资本实力。《全国报业出版业“十一五”发展纲要》确定北京、上海、广州等城市为报业发展资源集聚中心，重点扶持10家左右具备条件的报业集团向综合性传媒集团发展;推动服务于国民经济支柱产业的行业类报纸以及满足重要细分市场受众需求的专业类报纸跨地区发展，跨媒体经营，形成一批专业型传媒企业集团。

另外为规范报刊发行秩序，首次对11个城市出版发行的都市类报纸统一进行发行量认证，并予以公布。这表明市场的力量和价值终于得到了公平体现。纲要中还首次提出了“黄金一代”报业人才的培育。说明了报刊业面临数字化转型，急需专业人才指点迷津;也表明报刊业面临前所未有的创新困境。

2.广播影视业

自2003年末始，国家广电总局放松了产业政策，陆续发布了《关于促进广播影视产业发展的意见》、《广播电视节目制作经营管理规定》等有关广播影视业中外合作、中外合资规定的五个总局令。《意见》降低了社会制作机构进入电视节目市场的门槛，扩大了融资渠道。一切迹象表明，政府主管部门正试图以“小步快走”的制度创新，来激活广播电视内容产业的升级。

另外，审计署发布的2006年1号公告提出，全面取消广电总局集中中央电视台收入留作自用的做法，并对中央电视台实行“事业单位，企业化管理”的新体制。这一举措既提高了行政力量的公信力，又给了央视更多的市场权力，有利于培育公平与效率兼顾的市场创新环境。

3.动漫产业

政府十分重视动漫产业的发展，先后出台了一系列的扶持政策。根据以往的经验，国产动画的收视率和广告效益，都要比境外动画低30%—40%。若没有必要的规制仅靠市场逻辑，电视台肯定更愿意放境外动画。因而广电总局规定:国产动画片和境外动画片的全天播出时间为7:3，同时，在少儿节目的黄金时段，不得播出境外动画片。获得相对安全的生产和扩大再生产的环境是动画业创新与发展的第一步。在利好政策的刺激下，中国动漫产业逐渐繁荣。但动漫游戏产业还存在着资金不足、行业标准缺失、人才缺少、管理落后、渠道不畅及政策壁垒等问题，最缺乏的还是品牌意识、创业激情和有经营头脑的经营者，最重要的事情是全民对知识产权的意识和国家相关政策法规的完善。

主动绘制“环境地图”。检察机关作为“正义之眼”，要善于做党委政府的眼睛，及时发现并通报重大环境污染问题，这既是公益诉讼履职的要求，也能帮助相关行政部门及时整改，避免重大环境责任事故的发生。通过组织检察干警日常走访、开展定期不定期巡查等方式，加强对辖区内山水林田湖草底数、污染源、危险源情况的了解，绘制“环境地图”，主动向地方党委提供服务经济社会发展的检察方案。

4.互联网业

针对迅速发展的互联网，政府提出了“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障”的16字方针，陆续颁布了《中国互联网协会反垃圾邮件规范》、 《互联网文化管理暂行规定》、《健康游戏忠告》、《电子签名法》、《关于进一步加强互联网管理工作的意见》等规范。2006年7月1日， 《信息网络传播权保护条例》正式施行，规定了互联网上知识产权保护的基本原则和具体要求。正是这一条例的颁布，结束了报网之间的民间纷争，以原创为代表的报刊业的利益受到保护，为双方的互动合作、健康发展奠定了良好的基础，互联网行业和传统媒体之间成为“战略同盟”与“合作伙伴”。

二、中国传媒产业政府规制的弊端

从政策规制来讲，中国传媒规制正在趋于规范化，但由于中国经济正处在由计划经济向社会主义市场经济的转型期，政府规制又带有很大的随机性和主观性，又带来不少负面作用。政府规制的弊端主要有:

1.缺少有国家法高度的专门法

在中国传媒领域，效力最高的法律文件通常是国务院制定的行政法规，如《报纸管理暂行规定》、 《出版管理条例》、 《广播电视管理条例》，缺少《新闻法》、《出版法》这样上升到国家法高度的分类法，更多的规制依据是相关部门制定的各种政策法规、条例，甚至是行政命令、行政措施、意见等，造成各种临时性的文件和内部通知满天飞。但是它们毕竟不够“分量”，而且不稳定，经常要修修补补，难以保证规制的权威和完善。另外，中国有关传媒的司法解释也有不少，却内容含糊，不具体、不明确，可操作性差，甚至大多依靠党和国家领导人的讲话及其相关文件，往往容易让人钻空子。在传媒进入市场以后，市场其他参与人具有不依附于国家行政机关的独立地位，故而政府无法依据特别权力关系以行政命令的手段对其加以规制。

2.缺乏法定、独立的规制机构

目前中国政府对传媒产业的规制，依据行政隶属关系，主要以行政手段直接干预和约束传媒的行为，很大程度上带有计划经济管理体制延续的性质。要对整个产业实行传统意义上的广泛规制，必然与市场经济的逻辑发生强烈冲突。中国传媒产业长期以来条块分割、多头规制，政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，和企业有直接的利益关系。政企、政事、管办不分，使市场机制难以发挥有效配置资源的作用。规制机构要执行有力，必须具有独立性和权威性，规制机构的权力来源于法律的授予;规制机构的职能与政府的其他职能相分离，尽量减少政治或行政的因素影响，以免干扰规制机构依法公正地行使自己的权力，从而最大限度地实现公共利益。

3.内容规制松紧失度

内容规制是规制机构按照保证文化安全、导向安全和产业安全原则，批准传媒机构的业务范围和开办新的业务品种。如对图书、音像、广播电视等重大选题的出版都实行选题报批制，未经批准不得擅自出版。此外还有政府实施传媒管理的补救制度，主要指惩办制度。如中国图书报刊、音像电子出版业严格实行事后审读制，一旦发现违禁内容，将销毁全部产品，并对出版单位实施严厉的惩罚，甚至取消出版资格。但政府对出版物、节目等的规制松紧失度，对一些内容的审查过于严格，增加了规制成本，降低了时效性，而对广告的规制形同虚设，不良广告行为泛滥，导致节目出口量小和公信力下降。惩办制度过于宽松，导致违法成本小于违法收益，违法仍有利可图。

4.二元体制结构造成传媒产业主观上缺乏活力

中国已经组建的几十家传媒产业集团大多还都按照“事业体制，企业化运营”的二元体制结构在运行。由于体制上的障碍，产业结构单一，造成市场主体不明确，产权不明晰，投融资不顺畅，少有跨行业的投资和经营，缺乏多元化的赢利渠道，单纯依靠自身的滚动发展，因而增长缓慢，抗风险能力弱。当前，不管是广电还是报业，作为资产拥有者的国家和作为经营者的传媒单位法人，两者的权利和义务关系不明确，因此，相应地带来了传媒集团与各子媒体、公司之间的产权关系的不明确，从而影响媒体发展。

5.寻租活动造成社会资源浪费

完备法律体系和制度保障的缺失，容易导致政府规制机构的权力滥用，这也造成了政府规制制度具有很大的弹性和随意性。通常政策越模糊，掌握政策的部门和个人的权力就越大，所以有时政府官员故意将政策制定得含糊不清。这个过程就是所谓的设租和寻租的过程，也就是孽生腐败的制度环境。规制俘虏理论证明许多管理者和被规制者最终变成了规制的既得利益者，于是他们就会寻找到各种各样的借口，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的规制来。在中国传媒产业这样的渐进转型经济部门，一些政府部门通过行政垄断的方式来阻止市场竞争，维护本部门、本地区所属传媒机构的利益，实际上也是通过规则制定来设租和寻租。从社会总福利的角度看，社会效益损失严重。［2］

6.对规制者的外部监督机制不健全

任何监督机制要取得良好的成效，不仅需要完善的内部监督，更需要严密、完善的外部监督机制。但是目前中国并没有针对规制者的完善的外部监督机制，这就为规制者滥用自由裁量权，如行政不作为、有法不依、执法不严，或随心所欲干涉市场，甚至人为造租、寻租创造了条件。规制的范围越广，规制的项目越细，政府规制部门的规模就越庞大，制定各种规章条例的费用、审查费用、监督费用、信息费用以及制裁费用等各种行政支出和规制费用也会不断地上升。

7.知识产权的保护力度不够

传媒业涉及大量知识产权问题。在传媒业界，加强知识产权的研究和保护已是势在必行。当前传媒业知识产权纠纷的突出特点表现为:传媒内容和表现形式被剽窃、非法使用、改头换面的现象非常严重;传媒机构间的不正当竞争行为日渐凸现;原创性的知识产权权利人的市场份额正被逐渐挤占、侵蚀，原创的积极性受到挫伤。主要原因为:一是传媒业缺少代表广大作者利益的知识产权联盟组织;二是传媒业的领导层知识产权意识还比较淡漠;三是传媒业从业人员普遍缺乏系统、完整的知识产权教育训练;四是中国知识产权法律法规体系与市场经济体制的需求存在不适应的地方，保护知识产权的法律法规运行机制还不够健全，配套的政策还没有完全落实。

三、中国传媒产业政府规制改革的主要内容

1.传媒产业组织政策的规制改革

产业结构和组织的优化可从以下几方面着手:

(1)市场准入规制规范化、公开化

WTO的所有规则都是以贸易自由化为导向的，中国加入WTO后，将有力地促进传媒产业的竞争。因此，政府应放松传媒产业的进入规制，取消传媒企业的行政级别，鼓励公平竞争，形成有效竞争格局。

(2)有效规制传媒民资和外资准入

在确保文化安全、意识形态安全，以及国有经济在传媒业的主体地位的前提下，放松资本准入，“削平”产业准入障碍和投资门槛，依次开放媒体经营性业务、非新闻性内容业务、非时政新闻内容业务。规制的调整具体有:市场准入(机构、业务、人员);资本准入 (所有权、资本运作方式);市场覆盖 (地域、市场占有率);内容标准 (意识形态、文化传统和民族习俗)等。逐步建立以市场配置为主导的传媒发展机制，改变中国传媒产业的投资过分依赖政府，投资主体单一的现状，激发民间资本与外资的活力，为业外资本进入媒介产业提供良好的机遇，推动媒介产业的资产结构由一元化向多元化转变，由行政力量配置资源转变为由市场配置资源，使中国传媒产业逐步形成以市场为主导，产权明晰、产业完整、产业结构合理、国有为主、多种经济成份共同发展的产业格局。［4］

(3)逐步完善市场退出机制

长期以来，中国传媒实行的是审批登记制，新闻行政管理部门依法执行审批权，传媒缺乏受市场规律支配的准入与退出机制，并表现出了与传媒竞争机制的不适应性。2003年的报刊治理整顿，虽然取得了阶段性成果，使得一大批报刊停办而退出市场，但并未真正形成受市场规律支配的传媒的准入、退出机制，未能有效发挥对资源的优化配置作用。

2.建立现代产权制度和现代企业制度

对传媒产业来说，解放生产力的关键在于从制度上确立产业主体的市场地位，从体制上完成传媒产业生产和流通方式向市场经济模式的转型。其中，体制层面的法律规范需要解决的核心问题是“两个制度”的问题，即建立现代产权制度和现代企业制度，这是推进传媒产业化发展的基本条件。现代产权制度就是要建立归属清晰、产权明确、保护严格及流转顺畅的经济制度。对可经营性资源、资产应依法评估，明确产权的归属，实现资产的所有权和经营权分离，维护出资人的权益，确保企业作为市场主体和法人实体的相应权利。现代企业制度是指在产权制度的基础之上，打破行业、地域的界限，对优质资源进行优化配置。优化配置并不意味着单纯的实行企业的强强联合，如组建庞大的传媒产业集团，而是产业体制和机制的建立，其中利益分配的机制，权力控制的适度，人、财、物优化配置的价值标准，企业并购的条件及投资融资渠道等应该在系统的法律规范内容当中体现出来。

3.强化资本运作的经营手段

资本运作有着两大功能:一是通过各种合法融资渠道，以尽可能低的成本，获取发展所需要的资金，以保证传媒生产经营活动的正常开展;二是通过合理使用各种金融工具，依最优风险收益比率，盘活资金存量或将闲散资金投向市场或产业，增加收益。

随着传媒业的发展，规模化发展已是大势所趋，要想在市场上立足，在竞争中不被打败，必须要向外扩张，扩张就需要大量的资本金。资本是重要的生产要素，它应该而且必须参与到生产经营活动中去，传媒就必须加快资本运作的步伐与速度，依托资本市场广泛开辟融资渠道，通过资本市场优化资源配置。

4.调整产业布局的政府规制

各地传媒系统产业创新的内在冲动，成为传媒产业布局去行政化的天然努力，这种努力不仅改变了一省一区之内按照行政级别划分传播资源的旧格局，同时也改变了省际、区际之间平均化的传媒产业力量对比。各区域调度和整合社会资源为经济建设服务的能力不同，导致各地域媒体发展速度、规模与质量产生重大差异。传媒创新制度在中国的不同地区的发展并非齐头并进，而是分区域先后渐进。因此必须打破传媒领域自成体系、单兵独进的格局，按照合作发展、共创末来的原则，扩大合作领域，创新合作方式，在共同开发传媒资源、丰富生产内容、促进传媒要素流动、规范市场秩序和拓展市场营销等方面取得进展，拓展区域传媒产业和谐发展新格局。通过政策引导，联动发展，积极推动产业项目合作，用市场之手加大传媒业的关联度，积极促进东、中、西部传媒优势互补、共赢局面的形成。

5.提升传媒整合产业价值链能力

传媒产业链应当是传媒业发展到高级阶段的产物，它把内容生产、技术开发、营销手段等诸多环节紧密联系在一起，形成一个上游开发、中游拓展、下游延伸的产业集群。传媒产业价值链的形成可使传媒集团明确自身在产业价值链中的位置，寻求以整合或者一体化的方式降低成本的途径，消除不增值作业，增加企业经营的差异性，取得竞争优势。而中国对传媒业的管理是根据不同载体来进行分割的，这严重影响了内容资源的整合和产业链的延伸。

就机制构建而言，传媒产业链的构建离不开政府，尤其是离不开政府的产业规制助推。传媒产业作为中国的一个特殊产业，在一定程度上决定了必须要正确处理政府与传媒产业链构建之间的关系。问题的核心在于构建的重点应该交由市场来完成，在政府规制的正确引导下，遵循市场规律，探索一条市场推动型的产业链构建之路。［5］

6.加强知识产权的保护力度

传媒经济是知识经济、脑力经济，离开了创新，就没有生存空间。中国传媒产业在发展中缺少这种创新意识，致使产业缺少活力，传媒业知识产权纠纷不断，原创的积极性受到挫伤，最终无法解放和释放生产力，影响了产业的发展。从整体上来讲，传媒业属于版权产业，不仅要培养创新能力，而且要保护创新的成果，那么知识产权的价值就不言而喻了。

要加大传媒业知识产权保护，对于中国政府来说，应该适应网络发展和高科技应用的需要，加强版权条例等相关法律法规的立法，健全运行机制和配套政策;要让侵权方承担更多的举证责任，将民事侵权行为刑事化，加大惩罚力度，这对版权侵权有很大的威慑作用;建立集体版权组织，通过企业自律和行业协会解决知识产权问题;建立版权交易中心，国际版权交易可以在这个平台上面实现。

［1］阮志孝.传媒发展大趋势对我国舆论引导的挑战［J］. 今传媒(学术版)，2007，(6).

［2］戴元初.中国传媒产业规制的结构与重构［J］.青年记者，2006，(2).

［3］陈妮.我国传媒产业的发展与管制探究［D］.西南财经大学硕士论文，2006.

［4］杨丽娅.WTO框架下中国传媒产业生存与发展的法律环境［J］. 齐鲁学刊，2005，(6).

［5］魏静.中国传媒产业链整合［J］.经济视角，2007，(8).

［6］于立.规制经济学学科定位中的几个问题［J］.东岳论丛，2005，(1).

［7］钟庭军，刘长全.论规制、经济性规制和社会性规制的逻辑关系与范围［J］.经济评论，2006，(2).

［8］禹建强.传媒市场化的陷讲［M］.北京:中国传媒大学出版社，2005.

［9］李良荣.从单元走向多元——中国传媒业结构调整与结构转型［J］. 新闻大学，2006，(2).