中国电子政务建设的问题及对策探讨——基于第三方机构视角的分析

侯康超

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

中国电子政务建设的问题及对策探讨
——基于第三方机构视角的分析

侯康超

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

中国电子政务面临诸多困难,具有专业性、权威性和独立性等特征的第三方机构提出加强中国电子政务基本理论的探索与研究的对策建议,以指导电子政务实践的健康发展。

电子政务;第三方机构;问题;对策

一、问题的提出:中国电子政务面临的困难

我国电子政务的发展应该说是很快的,总体上处于中等或者偏上的情况,已经取得了很多进展。但是我们还得看到,还有一些中央部门的业务和部分省市级业务,大部分地市和县市业务,数字化、网络化的水平还很低,离全业务、全流程、全覆盖还有很长的距离。我们面临的挑战主要还体现在,已经做的工作和需求之间存在比较大的差距。从需求角度看,建设服务型政府,行政管理体制改革,建设社会主义民主政治,对电子政务的建设提出了更高的需求[1]。

工业和信息化部副部长杨学山同志指出:“要引导电子政务健康发展,首先应该明确‘我们在哪里,要往哪里走’。”在谈到电子政务面临的困难时,杨学山坦言,在过去这些年,电子政务的盲目实践有不少,符合中国国情、符合各领域各层次电子政务发展规律的道路还没有形成。电子政务面临许多困难,比如相关人员认识不到位,对电子政务在国家公共管理中如何发挥作用的机理认识不清,等等[2]。

面对中国电子政务遭遇的诸多困难,我们以第三方机构的视角展开分析,锁定困难,专题研讨,力求提出中肯的对策建议。

二、第三方机构应具备的主要特征

2006年 8月 8日,科技部、总装备部、财政部三部委联合发布了《国家高新技术研究发展计划 (863计划)管理办法》修订版,第一次引进了第三方评估,建立了定期第三方评估制度,独立第三方机构在 863计划中首次登台[3]。在此之前,“863计划”项目的评估基本上由各领域专家组成评估小组完成,由于在这个过程中并没有专业的独立第三方评估机构参与,因此对于许多并不懂这门技术的人来说,专家组成员的评估就是权威。但是,也因为缺乏第三方的专业评估,地方政府以及项目课题组负责人都有机会对项目的评估产生影响。在新修订的管理办法中,相关管理部门表示将委托专业的评估机构,定期对“863计划”的项目执行情况与绩效进行第三方独立评估,而评估的结果,将作为对研究内容和经费进行调整以及改进和完善计划管理的重要依据。这意味着,以后“863计划”的项目执行情况和进度,都将在独立第三方的全程监督下,并且管理部门能够按照评估的结果来调整资金的发放[4]。863计划,又称中国高技术研究发展计划,是我国一项高技术发展计划,对国家的长远发展具有重要战略意义,在我国科技事业发展中占有极其重要的位置。

据报道[5],2007年杭州市政府专门邀请高校学术机构组建课题组,作为政府和群众之外的“第三方”,对政府举办首届世界休闲博览会的工作进行整体评估,从专业角度提出批评意见,用以指导以后的工作。有专家指出,这反映出这个沿海经济发达城市的政治文明已经提升到了一个新的境界。有评论认为[6],在公众的印象中,对政府工作进行绩效评价,大多是由政府机关主持并组织实施,标准也由政府拟定,评价结果与对政府机关的奖励及公务员的升迁挂钩。由于这些评价都是单方面的,在评价方法上以定性为主,评价结果带有主观性偏差,评估非标准化和非程序化操作,导致评价质量不高。这种“体内循环”的考核机制,是片面的“政绩工程”、“形象工程”频现的重要诱因。在这样一种“大气候”下,借鉴国外经验,邀“第三方”来评估政府绩效的呼声日高。还有评论认为[7],此次杭州市政府打破常规,邀“第三方”来评估政府绩效,尤其是请学术机构对政府工作进行专业评估,这说明政府工作越来越具有专业化、科学化的水准,这既是政府确保决策科学合理的一个有效手段,同时也是政府取信于民的一次大胆尝试和实践。邀“第三方”评估政府绩效的益处是显而易见的:首先是此举能有效提升评估的可信度,确保评估的公正、客观、真实;其次是能有效推动政府部门强化行政能力和效能建设,把目光从“上级”转向“公众”,把重程序和形式的工作方法转到重效率、效果和效益上来;三是能提高评估的质量,使数据收集更加全面,分析更加彻底。希望让这样一种评估政府各项决策和绩效的有效形式能长期固定下来,形成一种制度化的模式。第三方机构对首届世界休闲博览会进行专业的整体评估、总结和指导,彰显了第三方机构的客观性、公正性、科学性和良好的社会公信力,赢得了积极的社会反响和社会各界的普遍认同。

另据报道[8],为评定改革效果,2008年深圳市邀请独立研究机构,启动针对改革制度效果的评估。首个评估对象为劳务工医疗保险制度,评估报告向社会公开,政府委托第三方针对具体改革制度进行调查评价,在全国尚属首次。根据2006年出台并施行的《深圳经济特区改革创新促进条例》规定,改革创新方案在实施过程中及实施完成后,有关单位应组织效果评估;涉及公众利益的重大改革创新,市体制改革工作机构或上级单位应当委托无利害关系的第三方进行效果评估;评估报告应当向社会公开。第三方机构在事关国计民生的重要领域频频登台,屡创佳绩,取得实质性突破的奥秘何在?正如俞可平同志在第四届中国地方政府创新奖评选及颁奖大会上指出的:“对政府部门的绩效进行科学的评估,依据评估结果对政府部门及相关成员进行适当奖惩,是促使政府不断提供更好的公开服务、更好地为人民服务的重要激励机制。由相对独立的权威学术机构,依据一套科学的评估标准和严格的评估程序,对政府行为进行研究、评估和奖励,是世界上许多国家的普遍做法。这种做法不仅有利于评估活动的科学性、客观性和公正性,有助于消除评估过程中容易产生的腐败和不公正;更重要的是能够促进政府不断完善自身的制度和行为,增强公民对政府的认同和信任,推动学术界对政府行政改革进行学术研究和对策研究。”[9]

在电子政务领域,第三方机构大显身手的历史性机遇即将来临。2009年 4月 22日,工业和信息化部正式印发《政府网站发展评估核心指标体系(试行)》的通知,指出:“2009年起,工业和信息化部不再委托评估机构开展全国性政府网站综合评估工作,按照‘谁评估、谁公布、谁解释’的原则,鼓励有经验、有实力、有信用的评估机构开展政府网站发展评估,向社会公开发布评估结果,并负责对发布结果的解释。”[10]

那么,就目前来说,作为肩负推动中国电子政务健康发展历史使命的第三方机构,应具备哪些主要特征呢?

(一)专业性

专业性是第三方机构的重要特征和有机组成部分。第三方机构在长期的发展、实践过程中,形成了雄厚的学术积累和理论积淀,同时也积累了丰富的实践经验,拥有一大批专门从事某些行业领域的专家、研究人员和技术人员。他们普遍受过这些行业领域的专业教育,熟悉本领域的先进理念,多数拥有国际化全球化的视野,具备扎实的专业素养,具备浩瀚精深的专业知识与丰富发达的行业实践经验。第三方机构对专业知识和理论进行选择、组织、传递和评价,并在这个过程中进行知识和理论的创新与增值。第三方机构对本专业本领域的根本任务和目标、基本原则、重点对象、主体内容、实施方法等方面具有深刻的把握能力。从某种角度上说,第三方机构从诞生之日起就把专业性作为自身不懈追求的目标之一,努力打造专业的品牌形象,努力树立社会公信,努力使自身成为社会公众了解知晓本专业本领域最新情况、参与本专业本领域发展的有效平台。专业性的事务由专业机构来承担成为当前的一种发展趋势,广阔的外部环境为第三方机构的发展提供了无限空间,第三方机构也源源不断地为本专业本领域提供优秀的成果和资源,其自身的优势在质量和效益上都得到越来越明显的体现。第三方机构拥有专业视野与眼光,对本专业本领域进行深入研究和理论总结,并在此基础上展开目标导向与指导,推进专业领域的发展。第三方机构拥有系统的、完整的、面向各种现实情景的实践智慧,全面满足多层次、多样化的社会需求。

(二)权威性

权威性是第三方机构的另一重要特征。具有权威性特质的第三方机构肩负大量的基础性研究支撑工作和项目,主持或参与本专业本领域市场规则和相关标准的制定。第三方机构的部门设置、人员配备和专业素质在社会上得到广泛的认同。其组织机构完整,有专门的常设机构和工作人员,成员组成精、专、广。机构由重量级的专家指导委员会监督、指导下全面、严谨、规范地开展工作,多学科综合,反复推敲,不断持续更新、修正和体现最新成果。机构主要研究人员在本专业本领域拥有较高的学术地位,他们的科研经验丰富,洞察能力、判断能力和追踪国内外最新学术进展的能力值得称道。此外,在第三方机构中,既有从事理论研究工作的,又有从事本领域第一线实际工作的;既有研究人员、专家、学者、教授,又有各级领导的参加;机构既参与宏观的决策支持、政策制订与指导,又涉及组织微观的组织培训、评估考核、年报统计、研讨与咨询;一方面紧紧围绕国家大政方针进行分析解读,另一方面也对民生问题保持高度关切;机构的研究成果创新性高,适用范围广,内容重要,既能反映历史的真实性,又能体现导向的正确性。基于第三方机构的专业优势,他们发布的动态、信息、预测和分析结果更具信服力,更加客观、公正和具有权威性。第三方机构在学术领域发挥着指导作用,一个是其成果的可信度高,另一个是他们提供的成果符合社会公众的价值观,判断准确度高,对重大学术问题的处理上保持稳定的正确性。在我国社会诚信体系尚不健全的现实情况下,第三方机构的权威性显得尤为重要。

(三)独立性

独立性是第三方机构的最显著特征之一。第三方机构是非商业性组织,不以盈利为目的,独立于地方政府和政府各级部门,独立于企业和个人,与政府和企业没有隶属关系,在人事关系、工作关系和经济关系上独立,不受任何非技术性因素的影响。机构以获得社会效益为主要宗旨,维护第三方机构的独立性,其依靠多元化的经费来源维持自身的生存与发展,包括财政拨款、科研经费、社会捐赠,以及研究项目的收入、培训收入和咨询收入等。第三方机构的工作在经济上和管理上是独立于政府和企业进行的,以独立第三方的身份发布的信息最容易获得社会公众的信任。在国际金融危机背景下,社会公众认为卖方提供的信息可信度不高,因为卖家总是说自己的东西好,所以买家是不可能完全听信卖家的自我宣传的。而第三方机构独立于卖方,也独立于买方,站在客观、公正的立场上作出判断。社会公众的信任是第三方机构生存的基石,具有独立性的第三方机构有着广阔的生存空间,独立第三方机构获得了社会上强烈的刚性需求的支撑。在科学研究中,第三方机构不受行政领导的干预,结论不依行政领导的意志为转移,自主判断,自主抉择,不受其他外来因素的制约,保持研究的独立性和科学性;不受利益的驱动,坚持中立立场,不去充当某些利益集团的吹鼓手和解说员;坚持独立的、严谨的研究作风,对丰富的材料进行主动的选择与探究,摒弃主观性和随意性,排除不合理因素,不盲从,独立思考,敢于提出疑问,上下求索,不为外在的环境和事物所左右。在评估过程中,第三方机构与评估对象不存在领导和被领导关系,也没有任何人事与经济上的关联,与评估对象之间亦无直接的经济利益关系,保证了其中立的地位。根据评估内容,第三方机构建立起一套客观、科学的评估体系,对评估对象进行独立的评估和奖励。由于不受外在因素影响和干预,因此能客观公正、不偏不倚地实施评估,出具评估报告,从而保证了评估的严肃性和有效性。独立性是第三方机构的生命线,如果失去独立性,机构就会失去社会各界公众的支持,失去自身存在的价值。在组织上、人员上、管理上、工作上和经济上的独立,全面展现了第三方机构的独立性。

除专业性、权威性、独立性这三个主要特征之外,客观性、公正性、科学性也是第三方机构应具备的特征。

三、对策分析

中国电子政务面临的许多挑战和困难,站在第三方机构的立场上,以第三方机构的视角来看,我们给出的最重要的对策建议是:加强“中国电子政务基本理论的探索与研究”,即加强电子政务理论研究和理论建设,充分发挥电子政务理论的指导作用。

电子政务理论研究和理论建设是推动电子政务发展的根本建设,电子政务理论要符合信息化社会发展规律,符合全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化的建设规律,把握规律性,富有科学性、先进性和创造性,能够指导中国电子政务建设全面推进、全面进步和健康发展。理论建设是实践的先导,创造电子政务理论研究和理论建设的新局面,坚持用理论指导实践,用实践丰富理论,实现理论和实践的有机结合,着力推进电子政务建设的蓬勃发展。从某种角度上看,电子政务是一个理论建设落后于实践的领域,在实践过程中往往容易迷失方向,陷入盲目,因此“中国电子政务基本理论的探索与研究”对于电子政务建设实践具有重大的指导意义。

在我们看来[11],电子政务是指国家运用和整合现代信息技术和电子技术,处理政治事务,提高政治能力,促进政治发展的实践活动。电子政务的主体是国家,国家实施电子政务有明确的手段、方法和方式,首先就是运用和整合现代信息技术和电子技术。现代信息技术和电子技术是由集成电路技术、通信网络技术、计算机技术、信息安全技术、数字技术和微电子技术等核心技术领域组成;随着科学技术的飞速发展,现代信息技术和电子技术的内涵和外延还在不断的扩大。

电子政务的目标是由多层次、多维度、多样性、分阶段的目标群构建起来的目标体系。电子政务的目标体系是由技术目标体系和政治目标体系构成。通过运用和整合现代信息技术和电子技术,构建电子政务的技术目标体系,包括内网平台,专网平台,外网平台,政府网站,数据库和电子业务系统,等等。电子政务的政治目标体系包括处理具体政治事务,提高政治能力,促进政治发展三个基本的组成部分。

与电子政务的主体相对应,公民和企业是电子政务的客体,在电子政务实践中,作为主体的国家和作为客体的公民以及企业是相互作用的互动关系。在电子政务中,“电子”与“政务”是手段和目的的关系,运用和整合信息技术和电子技术是手段,而处理具体政务、提高政治能力、实现政治发展是目的。电子政务是形式和内容的统一体。在电子政务中,政治主体运用和整合信息技术和电子技术,从而形成技术支撑平台和体系。这种技术支撑平台和体系,是电子政务存在和表现的方式,即电子政务的形式。电子政务的形式,包括内网平台、专网平台、外网平台、政府网站、数据库和各种电子业务系统等。电子政务的内容是通过技术支撑平台和体系的形式表现出来的。处理具体政务,提高政治能力和促进政治发展是电子政务存在的基础,是电子政务的内容。

我们的理解是[12],电子政务具有政治行为的特征。电子政务是按照科学技术的严密逻辑规则进行的科学性政治行为,是以为绝大多数人谋利益为出发点的服务性政治行为,是根据国家法律法规赋予的责任、权利和义务采取的法治性政治行为,是结合国家机构职能和业务流程设计的规范性政治行为,是有利于增强政治沟通,加强社会监督,扩大政治参与的民主性政治行为。

我们认为,以某一时间段内的一个电子政务项目或一系列电子政务项目的组合的启动为基点,将电子政务的开展分为三期:即电子政务项目规划与设计期、电子政务项目实施与建设期以及电子政务项目运营与应用期。这样的分期为更好地描述和研究电子政务项目各个阶段的目标和内容打下了良好的理论基础。

(一)电子政务项目规划与设计期

规划与设计期是将电子政务构想转化为电子政务预期目标、勾画电子政务蓝图的重要阶段,是发挥电子政务理论指导、运用在实际工作中积累起来的电子政务宝贵经验的时期。在电子政务项目的整个生命周期中,规划与设计决定着项目的总成本、总规模,决定着项目的实施内容,同时也决定着建成后的运营与应用。在电子政务规划与设计期,要分析项目应该满足政务活动中的哪些需求,要分析项目应该具有怎样的规模,什么样的容量,要清晰地总结出项目要做的是什么,项目的预期目标有哪些。在电子政务规划与设计期,项目的成本比较少,主要是调研费用、设计费用、咨询费用等,但是这部分成本是至关重要的,前期的规划与设计关系到整个项目的走向与成败。到了实施与建设期,建设费用、工程费用的支出将会占据总成本很大的比例。等到运营与应用期,运行费用、维护费用的支出开始持续发生。各阶段的费用支出在规划与设计期就已经确定下来了。所以说,电子政务规划与设计期对项目的发生发展起到决定性影响,电子政务的规划设计既是一项充满创造性的工作,又是做好电子政务项目的关键。

(二)电子政务项目实施与建设期

电子政务项目实施与建设期是指电子政务项目从开工建设到项目施工结束,通过验收,并正式交付使用所经历的这段时期。它包括施工建设期、测试期和试运行期等。实施与建设期是为运营与应用期打基础的重要时期,这一时期的进程将直接影响运营与应用期的效果。在实施与建设期中,通过组织施工、监督监理等协调建设中的各个环节,达到总体规划设计方案和电子政务预期目标的要求。在这一阶段,应严格按照规划设计方案和项目质量要求组织施工,积极协调建设中的内部关系和外部关系并展开有效沟通,紧紧抓住建设质量这个中心环节,把好计算机、网络设备等硬件的质量关,搞好设施线路安装质量、测试运行质量等,在确保质量的基础上按时完成规划设计方案。

(三)电子政务项目运营与应用期

电子政务项目运营与应用期是指当电子政务项目具备了独立使用的功能与价值,并经过验收合格,正式开始运营,投入实际政务应用的这一段时间。运营与应用期的基本的常规的工作是维护系统的正常运转。更为重要的是,在运营与应用期中,要核对和评估电子政务项目的实际效果是否与预见的相同,是否达到了预期目标,并且要全面收集运营与应用中的反馈信息,为将来的新的电子政务项目的规划设计提供可靠的依据。对于电子政务项目本身,应建立有效的监控和反馈机制,以便充分、及时地掌握项目运营与应用情况。电子政务项目是在一定的内、外条件下进行规划、建设和应用的,因此,项目应用主体需密切注意国家相关政策的变化,社会各界公众的需求变化,深入了解变化产生的根源,分析其对项目的整体影响,充分准备好调整和应对的措施和策略。同时,需要密切关注国内外有关计算机技术、网络技术、电子技术等领域的发展,了解电子政务发展的最新动态,积极学习和运用新技术、新方法和新手段,着眼于大力提高政府处理政务的能力、着眼于大力提高政府社会管理和公共服务的能力,着力于为电子政务项目的升级和新电子政务项目的科学规划打下更加坚实的基础。

在电子政务领域,尤其是在第三方机构中加强“中国电子政务基本理论的探索与研究”,以指导电子政务实践的发展,解决电子政务建设中遇到的诸多困惑,是非常重要而又迫切的。通过电子政务理论上的突破和创新,用电子政务理论构建出明确的电子政务战略地图,把电子政务理论研究和理论建设与指导性培训、第三方评估和电子政务规划设计紧密结合起来,将电子政务理论和电子政务实践紧密结合起来,对于中国电子政务的健康发展具有不可估量的重大作用。

[1]新华访谈.农村信息化建设和电子政务建设 [EB/ OL]. http://www.xinhuanet.com/xhft/20090223/wz.htm, 2009-02-23/2009-02-25.

[2]许泳,杨学山:《电子政务面临八大困难》,《计算机世界》,2008-4-28(038)。

[3]骆曦:《三部委修订 863计划管理办法 第三方机构登台》,《中国计算机报》,2006-8-21(A01)。

[4]雷中辉:《“863计划”大修:独立第三方机构首次登台》,《21世纪经济报道》,2006-8-14(021)。

[5]方益波:《杭州邀学术机构为“第三方”对政府工作进行评估》[EB/OL].http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/2007-05/11/content_10004739.htm,2007-05-11/ 2009-01-28.

[6]高福生:《“第三方”评估政府值得期待》,《烟台日报》,2007-5-21(010)。

[7]董克伟:《“第三方”评估政府绩效是一大进步》,《中国改革报》,2007-5-15(003)。

[8]胡谋:《深圳引入第三方机构评估改革效果》,《中国改革报》,2008-1-17(001)。

[9]俞可平在第四届评选及颁奖大会开幕辞 (中国地方政府创新奖)[EB/OL].http://gov.people.com.cn/GB/ 6802646.html,2008-01-21/2008-03-28.

[10]工业和信息化部印发《政府网站发展评估核心指标体系(试行)》的通知[EB/OL].http://www.miit.gov.cn/ n11293472/n11293832/n11293907/n11368223/12291592. html,2009-04-22/2009-04-28.

[11]侯康超:《中国电子政务建设的政治学透视》,苏州:苏州大学政治与公共管理学院,2005年版。

[12]侯康超:《论电子政务的政治行为特征》,《山东大学学报》(哲学社会科学版),2007,(2):145-148。

侯康超(1970-),男,北京大学政府管理学院博士后,北京大学公共管理研究中心研究员。

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1003-8353(2010)01-0163-04