新时期农民专业合作社发展面临的问题及对策

车文军

(广西工学院,广西 柳州 545006)

农民专业合作社作为一种新型农村合作经济组织,是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营或同类农业生产服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织,它既是实现家庭分散经营与市场经济成功对接的有效途径,也是我国破解“三农”问题的较佳选择。目前,全国运行比较规范、活动正常开展的各类合作社已经超过15万个,所涉及的行业和领域日益宽广,但同发达国家相比,在服务功能、组织规范、经济实力、社会地位等方面仍然存在诸多问题,如不尽快解决,农民专业合作社的优越性及其作用就难以发挥,健康发展更难以实现。

一、新时期农民专业合作社发展面临的主要问题

(一)规范合作社发展的法律法规单一

合作社立法是支持合作社发展的基础,只有政府通过相关法律承认合作社的合法性,合作社才有存在和发展的空间。2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作法》颁布实行,作为一部关系广大农民切身利益的法律,它增强了分散的农民家庭的市场经营能力,在一定程度上保护了农民利益。但在综合立法的同时,相关配套法律法规的建设仍显落后,没有形成合作社法群。比如缺乏针对不同种类、不同运行模式的合作社的专项法规,民法、商法、税法中有关合作社内容的条款不全或缺失,合作社的销售、贷款和审计监督仍然缺少法律约束等,而这些是保障农民专业合作社权益的根本。

(二)扶持合作社发展的财税、信贷政策力度薄弱

由弱势群体农民在弱势产业农业基础上组建专业合作社,存在天然的不足,并且它本身也具有公共产品的性质(如促进市场充分竞争、改善农产品质量的度量等),使得合作社的发展必须要得到政府和政策的大力扶持。我国合作社始于20世纪80年代初,从一出生就享受了很多优惠政策,但发展至今资金约束依然是制约合作社进一步发展的主要因素。合作社的资金渠道由农民股金、合作组织积累、政府扶持和信贷等部分形成,其中股金和积累不可能实现最大化,原因在于合作社对成员的限制以及盈利返还、比例分配等分配制度的约束。合作社每年都从国家财政得到资金支持,但国家财力有限,有关的专项财政支出比例不高,绝对数也较小,再加上中间部门和利益团体的盘剥,真正落到农民头上的很少,相反农民专业合作社组织还要承担较多的税收负担;通过信贷筹资,农民每年能得到的无息、低息等贷款,但贷款规模受到很多因素制约,根本满足不了合作社的发展需求。

(三)影响合作社发展的农业风险防范滞后

农民专业合作社在发展过程中面临的风险主要有三种,即自然风险、市场风险、合同风险。自然风险的不可抗拒性,导致我国广大的农村地区每年的灾害从不间断,损失难以计数;合作社只要参与市场竞争,就不可避免要遭受市场风险的威胁,这是市场机制的内在性体现;合作社的合同风险,主要是在面临大定单、大合同时会出现,合作社一般财力有限,能不能按时、按量、按质完成是衡量合同风险有无的标准。目前我国的农业保险仍然是政府指导下的商业行为,至今还没有开展鲜活农产品保险品种,一般的商业保险公司在涉足农业领域时总是显得小心翼翼,导致合作社在面临以上三种风险时力不从心,无法借助外界力量规避风险,阻碍了合作社的发展。

(四)加速合作社发展的分配机制不完善

农民专业合作社既有管理职能,也有服务职能,但其最终目的是让农民取得最大收益,所以分配机制问题是根本性的问题,这个问题不解决,合作社就如同一盘散沙,起不到应有的作用。虽然合作社内部依法可以实施从当年盈余中提取公积金,并量化给每个成员,计入个人账户;把可分配盈余的60%按照成员与本社的交易量(额)比例返还给社员,其余的40%按照出资额和公积金份额的比例分配给社员等分配方式,并且每年的分配方案要经社员大会讨论决定。但具体的分配管理不当会导致激励无力甚至寻租的危险。

二、促进农民专业合作社进一步发展的对策

(一)完善立法支持

首先,鉴于主体法没有明确农村金融合作社的法律地位,应该加强研究农村金融合作社问题,争取在我国金融体制改革的进程中,适时补充和完善农村金融合作法规,毕竟农民的资金互助是农民合作的重要环节。其次,在《农民专业合作社登记管理条例》已实施的基础上,加快制定落实《合作社财务会计制度》、《合作社销售法》、《补偿法》等专项法律法规,同时修改和增补《合同法》、《税法》中有关合作社的必要条例,以便有法可依。最后,农民专业合作社遵循“民办、民管、民受益”的原则,不同于一般经营性企业,加上本身人才的约束,导致绝大多数合作社的财务出现或大或小的问题,应该尽快增加对农民专业合作社的审计内容,以使农民专业合作社财务进一步规范。

(二)加强财税、信贷支持

在财税方面,第一,增大政府对合作社的财政支出,调整支出结构,扩大财政的支持对象,提高支持力度。中央和地方财政每年逐步增量安排专项资金,支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务,对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。第二,加强对财政资金的监督。为避免中间部门挪用、截留项目资金等现象的出现,必须对财政资金的安排使用实施预算监督、会计审计监督、司法监督和社会中介机构以及新闻监督,杜绝违规甚至违法操作专项资金。第三,国家应对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动进行相应的税收减免、低税、税收返还等优惠政策。如美国对合作社的纯收入采取单一税原则征税;意大利的合作社免缴登记注册税;日本对合作社组织收入征收较低法人税。可以借鉴这些成功做法,制定我国的税收优惠政策措施。我国部分地区已制定了促进农民专业合作经济组织发展的优惠政策,对农民专业合作经济组织在农业生产的产前、产中、产后提供技术服务和劳务所取得的收入,暂免征收企业所得税;对农民销售自产农产品及其经分级、整理、初级加工、包装、加贴品牌商标等不改变产品形状的农产品,免征增值税;对从事农机作业、排灌、病虫害防治、疫病防治、家畜家禽等动物配种、农牧保险以及相关技术培训业务的收入免征营业税等。在信贷方面,要扩大信贷支持。合作法规定国家政策性金融机构应当采取多种形式,为农民专业合作社提供多渠道的资金支持,也就是农村信用社作为农民贷款的主力军要在原有的无息、低息等优惠贷款方式以外,创新金融服务项目,比如政府、供销社等的担保贷款、农民自身的连保贷款等。此外,要鼓励商业性金融机构采取多种形式,为农民专业合作社提供金融服务,比如拓展农村邮政储蓄银行网点的职能为合作社服务。

(三)加强风险防范

我国的农业保险既然是政府指导下的商业行为,而目前在农村又不具备采用城市化解风险的方法的条件,在这种情形下就应该将农业保险纳入政策支持范畴。针对自然风险,防范风险的方式是建立农业保险基金,基金的来源可以分为政府补贴、社会资助和合作社积累三大块,其中政府补贴是重点,同时政府有责任帮助合作社尽可能地获得社会资助;针对市场风险,可以一方面考虑在政府扶持下建立地方性农业保险组织体系或农业互助保险组织,增大保险力度并结合商业保险,最大程度地化解市场风险。另一方面政府应引导合作社在发展前期注意与龙头企业联合以壮大自身或建立合作社行业协会,利用合力增强市场竞争力;针对合同风险,一方面要加强对农民专业合作社组织领导人的培训工作,提高其管理素质,增强其风险识别能力,减少操作性风险。此外要帮助合作社完善合同商议制度并辅以监督,避免合同风险的出现。

(四)规范分配机制

农民专业合作社的分配问题,首当其冲是要解决业务能手与普通社员之间的分配,在让大部分人的利益有所提高的情况下,应考虑业务能手的利益,让其真正感受到能者多得,起到示范效应。当然业务能手与社员之间的分配比例,可以由经营监督人员按具体情况确定,但一定要公开、公正、公平,防止合作社内部寻租。只有这样才能调动业务能手的积极性,又兼顾大部分的利益。其次,社员之间的分配要严格按照合作社法的规定或社员大会方案执行,可以考虑开通农民监督举报渠道,对运用管理权力非法强行干涉合作社分配的行为给予监督,情形严重的应送交司法机关法办。总之,合作社的分配可以有多种方式,但必须掌握一个原则,就是绝大多数的盈余应该分配给大多数的成员,而不是少数人。

[1]陈志荣.试论农民合作社亟须规范的若干制度[J].上海农村经济,2007(9).

[2]曹水群.论新形势下农民合作社的作用和发展[J].陕西行政学院学报,2007(3).