完善黑龙江省农村公共服务供给机制的对策建议

李朝英 王海卫

(哈尔滨商业大学,黑龙江 哈尔滨 150028)

一、农村公共服务供给机制概念界定

(一)农村公共服务界定

公共服务属于公共产品的范畴。按照公共产品的概念,公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务,是以一定的信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种公共产品。农村公共服务是为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务,是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。农村公共服务对于促进农业发展,加快新农村建设,以及提高农民生活质量具有重要意义。

(二)农村公共服务供给机制构成

农村公共服务供给机制是一个系统的整体,它的正常运转依赖于每个子系统的良好运行。农村公共服务供给机制主要由以下几个子系统构成:

1.筹资机制。筹资机制是农村公共服务供给资金来源的重要保障。我国是一个农业大国,农村人口超过7亿,因此农村公共服务的供给需要庞大的资金支持,而要保障资金供给的充足,必须建立和完善筹资机制。筹资机制的核心是解决两个问题:第一,资金供给的充足;第二,资金供给的稳定与长效。

2.需求表达机制。需求表达机制是公共服务供给者与使用者信息交流的通道。政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求,是衡量公共服务有效性的主要原则。而要保证农村公共服务供给与需求的吻合,必须建立畅通的需求表达机制,通过双向的信息沟通,形成体现广大农民对公共服务需求意愿的表达机制。

3.监督与激励机制。农村公共服务的资金是以上下级政府之间的转移支付为主要形式的,这就给农村公共服务单位很大的管理自主权,建立资金使用的监督机制对于保证农村公共服务资金使用的高效性具有重要意义。在监督的同时,为做好农村公共服务,必须赋予农村公共服务单位足够的动力,即建立激励机制。激励机制不仅包括物质上的激励还包括精神上的激励。通过激励机制可以使农村公共服务工作者与农民形成统一的价值观。从而保证农村公共服务供给的高效与活力。

二、黑龙江省农村公共服务供给机制存在的不足

(一)筹资机制不健全,公共服务供给总量不足

当前黑龙江省农村公共服务筹资机制还不健全,农村公共服务的资金绝大多数来自政府的转移支付。但由于黑龙江省是农业大省,供给范围广,加之自身财力较弱,资金自主调节弹性较低,黑龙江省对农村公共服务供给的总量还无法满足农村对公共服务需求的要求。2008年,黑龙江省财政收入1295.4亿元,财务支出1717.7亿元,但农业支出比例仅占约8%,农村公共服务供给资金严重不足。另一方面2002年黑龙江省农村率先取消了乡统筹、村提留及教育集资,2004年又进一步取消了农业税,税费改革使得地方财政受到重大冲击,仅够维持机构运转,对于农村公共服务的供给处于停滞状态。由于目前黑龙江省的农村公共服务供给的筹资机制还不完善,供给资金还依赖于政府转移支付,因此导致农村公共服务供给资金严重不足。

(二)需求表达机制不通畅,公共服务供给分配不均

当前黑龙江省农村存在着农民急需的公共服务供给严重不足与某些较少需求的公共服务供给过剩并存的局面。公共服务供给分配不均的根本原因就是农村公共服务需求表达机制的不畅。我国实行的是“自上而下”的决策供给机制,这种自上而下的行政命令式的供给,在供给总量、供给结构和供给程序方面带有很强的行政指令性、主观性、同一性。在这种“自上而下”的决策机制下,地方各级政府部门根据各自“政绩”和“利益”的需要做出决策,往往很容易造成农村公共服务供给与实际需求的脱节,甚至部分农村公共服务的提供损害到农民的利益。无视需求的供给必然是无效而低质的供给方式。另一方面,随着农村经济的发展,农民自主意识的增强,对公共服务的需求表现出多层次性、多样性以及成本的可接受性。但自上而下的供给方式剥夺了农民的话语权,农民只能被动地使用上级安排的公共服务,而对自己迫切需要的公共服务缺乏一个自下而上的需求表达途径。公共服务供需传导机制的不畅,必然造成供给的不平衡。

(三)监督与激励机制薄弱,公共服务供给效率低下

黑龙江省对农村公共服务供给资金使用的监督与激励机制还比较薄弱,导致公共服务供给效率低下。由于缺乏监督与激励机制,地方政府过于重视GDP等指标,而对农民关心的公共服务供给缺乏积极性,农村公共服务供给资金挪用、占用、侵吞现象严重,导致公共服务供给资金使用效率低下。加之监督机制的薄弱,农村公共服务资金的实施中,寻租、浪费行为也很普遍。

三、完善黑龙江省农村公共服务供给机制的建议

(一)建立与完善农村公共服务资金筹措保障机制

拓展农村公共服务供给资金来源渠道,实现农村公共服务供给资金来源的多元化。在政府预算之外,积极扩展资金来源,通过建立政府、市场、社会、农户四位一体的筹资机制,完善公共服务筹资机制。第一、加大政府的财政转移力度,并依托黑龙江省农业大省的地位和优势,积极争取中央财政的支农资金,从总量上提高对农村公共服务的供给。第二、积极引入市场机制,拓宽筹资渠道。黑龙江省应放松对公共服务供给的严格控制,创造良好的政策环境和发展空间,广泛吸引民间资金和社会资本以各种形式参与农村公共服务的生产和供给,满足农村居民对公共服务的多样化需求。第三、积极吸引慈善捐款、社会捐助等社会资金,弥补黑龙江省在教育、医疗、文化方面的资金供给的缺口。第四、发挥好农民组织的积极作用,通过自筹自助加政府补贴的形式解决农村急需的公共服务需求。在扩展筹资渠道的同时,完善农村公共服务筹资的法律保障机制。用法律的形式确定与监督,以实现资金筹措的长效性和稳定性。

(二)建立与完善农村公共服务需求表达机制

在完善原有的行政指导基础上,黑龙江省应尽快构建“自下而上“的需求反馈渠道。需求反馈渠道的构建可以从两个方面入手,一方面发挥人大的作用,通过基层人大代表将基层农民的需求情况通过各级人大逐级上传。2010年“两会”修改了选举法,其中最引人关注的就是“城乡按相同人口比例选举人大代表”以及“保存适量基层代表”,这一修改无疑是完善农村公共服务需求表达机制的重大进步。黑龙江省应充分利用这一机遇,尽快制定适合黑龙江省省情的实施细则,完善农村公共服务需求表达机制。另一方面随着农村经济的发展,电脑会逐渐的在农村普及,在这一背景下,建立农村公共服务需求网站,让农民通过网站直接反映需求,通过系统的自动统计,确定不同地区不同方向的需求强度,统筹安排农村公共服务的供给。这样可以最大程度缩短传导时间,降低传导机制构建的成本,提高公共服务供给的质量,满足多样化的农村需求。但也应注意网络需求的反馈应最大程度保证民意。

(三)建立与完善农村公共服务供给约束与激励机制

1.建立与完善农村公共服务供给约束机制。第一,完善农村公共服务供给约束机制的法律保障。通过立法对公共服务资金使用制定制度约束,通过法律对资金的使用进行保障。第二,尽快建立上级政府对下级政府的问责制度,从而有效规制转移支付中的资金漏损、挪用等行为。第三,建立检察机关、农民组织、上级代表为一体的监督机构,对农村公共服务供给进行监督和审核。

2.完善农村公共服务激励机制。首先,改变单一的以当地经济绩效和招商引资作为考核和升迁指标的评定标准,将农村公共服务成果添加到评定的参考指标中,引导基层政府的重心和精力转移到农村公共服务供给上。其次,提高基层公共服务主体的待遇水平和奖励标准,将评定的权力下放到基层农村,让农民成为服务评定标准的主体,从而拉近农民与公共服务提供者的关系,创造和谐的服务关系。

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