民国时期关税自主成功的意义与影响

王子彦，谌湘蓉

关税自主是国家主权独立的一个象征。在鸦片战争以前中国作为一个独立的国家，关税一直是自主来定的。自鸦片战争清政府与英国签订《南京条约》后，中国逐渐丧失了关税自主权。《南京条约》规定：英国商人“应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例”，[1]33从此就确定了协定关税的规则。《天津条约》、《北京条约》等一系列条约的签订使中国的关税主权进一步丧失，直至最终由诸列强把持。关税主权的丧失给中国带来巨大的影响和灾难，为重新获得关税自主权，中国政府和人民进行了坚持不懈地努力，一战后的巴黎和会、华盛顿会议上北京政府都进行了收回关税主权的努力，1925年的北京特别关税会议是为专门讨论中国关税问题而召开的，但是这些行动并未取得实质性的效果。南京国民政府就关税自主问题开展了广泛而卓有成效的外交活动，最终实现了中国的关税自主。中国关税自主权的收回是由多方面因素造成的，关税自主的实现也产生了巨大影响。

一、关税自主的实现

1927年4月18日南京国民政府成立伊始，它就将废除不平等条约及列强在中国的特权表明了坚定立场。蒋介石一上台就宣布：“惟有秉承总理全部遗教，继续努力……尤须于最短时间召开国民会议，废除不平等条约，实现三民主义，使中华民国成为独立自由的国家，中华民族成为平等自由之民族，同享民有民治民享之幸福。”[2]1928年2月21日南京国民政府外交部长发表对外宣言称：“现经公认为不平等之中外条约，国民政府于促其早日废除起见，当并力准备，且盼于最短期内，得与各友邦开始商订新约，以平等及相互尊重领土主权为基础。”[3]1928年 7月 7日南京国民政府外交部发表南京国民政府关于重订条约的宣言，宣言指出：“国民政府为适应现代情势，增进国际友谊及幸福起见，对于一切不平等条约之废除，及双方平等互尊主权新约之重订，久已视为当务之急……现在统一完成，国民政府对于上述意旨应即力求贯彻。”并且提出了重订条约三原则：“一、中华民国与各国条约之已届期满者当然废除，另订新约。二、其尚未期满着，国民政府应即以相当之手续解除而重订之。三、其旧约业已期满而新约尚未制定者，应由国民政府另定适当临时办法，处理一切。”[4]随后7月9日国民政府颁布了《中华民国与各外国旧约已费新约未定前使用之临时办法》。国民政府的外交政策表明了废除不平等条约的坚定决心，为与列强的交涉奠定了政策基础。国民政府将列强在华的特权分为五大类：关税特权、领事裁判权、租界及外国驻军权、内河航行权及沿海航行权、租借地。并打算把收复这些特权分五个阶段进行。以对外政策为基础，考虑多方面因素，国民政府首先从收回关税主权入手，进行了积极而有效的对外交涉，最终实现了关税自主。

美国在中国实现关税自主权方面态度最为积极，也是第一个与中国订立新的关税条约的国家。1927年1月27日美国国务卿凯洛格发表对华宣言称：“自从华盛顿会议后，美国曾经准备，而且现在仍在准备着，与中国任何政府或任何能代表中国或代中国发言的代表谈判，不仅谈判华盛顿条约的二五附加税执行，而且谈判关税控制之完全放弃，即恢复中国的完全关税自主。”[5]南京政府成立后，鉴于国民政府的收回关税主权的坚定立场及美国多方面的利益考虑，美国又多次重申其立场，双方也进行了积极的交涉。1928年6月起驻美公使伍朝枢与美国国务卿凯洛格在美国开始会商，财政部长宋子文也与美国驻华公使马慕瑞在北平接洽。7月24日凯洛格就修约问题照会南京国民政府称：“预备以驻华公使为代表，与国民政府依法委派之代表，对于中美间条约关于关税之规定，即时商议，以其缔结新约。”[6]宋子文与马慕瑞的谈判进展得非常顺利，7月25日中美正式签订了《整理中美两国国税关系之条约》。条约规定：“历来中美两国所订立有效之条约内，所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤销作废，而应适用国家关税自主之原则。”[6]美国第一个走出了与中国订立新关税条约的一步，国民政府的关税自主外交取得了初步成果。接着1928年7月30日，南京国民政府同时给条约已到期的比、西、丹、意、葡提出修改条约的照会，各国皆同意了中国要求，并与中国签订了《友好通商条约》，承认中国的关税自主权。英、法、荷、瑞、挪5国也相继在1928年11月和12月与南京国民政府签订了《关税条约》。这些条约的签订使中国关税自主权的收复向前迈了一大步。

关税自主权收回过程中的最大障碍是日本。虽然中国已与美国等国签订新的关税条约，各国也都承认中国的关税自主权，但是这些条约美中不足的一点就是它们都规定有“对于一切关税问题及事项，此缔约国在彼缔约国领土内享受之待遇，不得次于任何他国享受之待遇”，“对于彼缔约国人民或物质进口出口，不得向其征收较高或异于本国人民或任何他国人民所完纳之关税、内地税、或其他任何款项。”[1]这就是说只要一国享有关税特权，其他国家也享有同样的权利。而日本正是阻碍中国实现关税自主的顽固国家，只要日本不与国民政府签订新的关税条约，关税自主就无法彻底实现。在北京政府时期日本就一直对中国实现关税自主设置障碍，南京国民政府执政后同样如此。中日之间的“济南惨案”、“南京惨案”、“汉口租借事件”等重重悬案使中日之间的关税新约的交涉难上加难。1928年7月19日南京国民政府照会日本政府，要求商订新约，但日本政府断然拒绝。西方国家与中国签订关税条约使得日本处于非常尴尬的境地，在此情况下日本不得不改变立场，转而同意与中国政府谈判。经过一年多的艰难谈判，1930年5月6日中日之间终于订立了新的《关税协定》。在作为附件的换文中，中国政府承诺对不同类别的日获三年获一年不增税，并废除厘金。[7]这样日本及其他国家根据最惠国待遇规定仍然暂时享有中日关税条约中的特权，直到1933年5月中国政府才完全获得了关税自主权。至此中国真正实现了关税自主，被外国主导八十多年的关税主权终于收回。

二、关税自主成功的原因

关税主权的收回是南京国民政府执政前期外交活动的重要成果。关税自主之所以能够在南京国民政府执政时期实现，当然是与其积极的外交努力分不开的，但是这只是一方面的原因。关税自主地实现是多方因素相互作用的结果，既有国内因素，也有国际因素，这一切因素的综合使得国民政府的收回关税主权的外交最终取得了成功。

首先，国内因素是关税自主成功的主要原因。第一，在南京国民政府之前的中国政府为收复关税主权进行了坚持不懈地努力，为国民政府进行关税自主外交作了一些准备。1919年巴黎和会上，中国代表团参加会议的方案中就有关于收回关税主权的要求：“废除外国人在华一些特权，如领事裁判权，协定关税等。”[8]但列强以该问题不在会议议程范围之内拒绝讨论。1921年的华盛顿会议上中国代表也进行了关于收回关税主权的活动，11月23日，顾维钧在第五次全体会议上提出中国应收回关税自主权利的议案。虽然该项议案有很强的妥协性，但列强代表仍拒绝考虑中国关税自主的要求，最后列强达成妥协，会议通过了《关于中国关税税则之条约》，仅同意中国政府增加一点税收，而关税自主则再度被搁置。但《条约》规定待本条约生效三个月后召开特别关税会议，讨论废除厘金和征收附加税的问题。1925年10月26日关税特别会议在北京居仁堂开幕，中国代表王正廷提出“关于关税自主的提案”，明确提出了中国实行关税自主的办法：“一、要求各国正式声明尊重中国的主权自主，并承认解除现行条约对关税的一切束缚；二、中国政府允将裁废厘金与国定关税同时实行，但至迟不过民国十八年一月一日；三、在未实行国定税率以前，中国海关除照现行规定值百抽五外，普通品加增值百抽五之临时附加税，甲种奢侈品加增值百抽三十之临时附加税，乙种奢侈品加增值百抽二十之临时附加税。”[11]可以看出中国政府比华盛顿会议有更高的要求，但由于列强没有让中国实现关税自主的诚意，会议最后没有任何成果，不了了之。虽然这些外交活动是失败的，但是中国政府毕竟就关税自主权的问题与列强进行的坚持不懈地交涉，这无疑会为以后南京国民政府与列强讨论关税问题奠定一些基础。

第二，国民政府北伐的胜利，东北易帜的实现使中国有了一个统一的能够代表全中国的政权，从而为与列强进行关税自主权的交涉奠定了政权基础。20世纪20年代的中国政坛混乱复杂，北京政府与广东国民政府并立，大小军阀林立，党派之争激烈，此时的中国政权四分五裂。虽然北京政府为国际社会所承认，但它并不具有控制全国的能力，其制定的政策当然就无法在全国得以执行，它不是能够真正代表中国的政府。如上所述在关税自主的外交活动中，北京政府由于软弱无力，并没有取得任何成效。要实现关税自主，必须有一个真正能代表中国的政府出现。另一方面，列强为了保护其在华的利益，达成有利的关税条约也希望有一个能代表中国的政府出现。美国于 1927年发表的对华宣言称：“自从华盛顿会议后，美国曾经准备，而且现在仍在准备着，与中国任何政府或任何能代表中国或代中国发言的代表谈判”。[9]因此北伐战争于1928年胜利，国民政府基本完成全国统一，它成为能够代表中国政府，这就为与列强进行关税交涉准备好了政治条件。

第三，中国各阶级各阶层在关税自主权的收回过程中也发挥了重要作用。自五四爱国运动以后工人阶级走上了历史舞台，在反对帝国主义、废除不平等条约的过程中多次组织罢工，以实际行动反对帝国主义势力对中国的压榨。作为工人阶级的先锋队，中国共产党积极支持收回关税主权。1922年6月5日中共中央发表第一次对于时局的主张，就提出“改正协定关税制”等11项原则。1923年11月发表通告，支持广东国民政府收回海关用人管理权，并通电全国主张收回全国海关，以恢复国家应有之主权。由于涉及切身利益，民族资产阶级在关税自主过程中也发挥了积极作用。民族资产阶级是当时中国新生产力的代表，为民族工商业的兴起作出了巨大贡献。但是由于帝国主义占领中国的市场，剥夺中国的资源，享有各种特权，使得中国的民族工商业一直处于被压迫的境地，关税主权的丧失使得本来就落后的民族工商业无从发展，因此他们积极主张关税自主。1927年上海商业联合会上书国民政府：“本会为商业联合机关，愿与各业工人共同对外奋斗，以图收回关税自主之权，实施保护政策，以促国内实业之发展”。[13]1927年8月10日，上海总商会函致入会各业团体，要求帮助政府收回关税自主权。青年学生是民族觉醒的代表，他们也组织活动以声援政府收回关税主权的活动。1925年11月为声援特别关税会议，北京各校学生及市民云集天安门，通过关税自主案，主张“绝对无条件收回关税自主权，如列国不能容纳此种主张，中国政府应立即宣布解散关税会议，中国政府如依前条解散关税会议，应同时向列国声明预计短期内宣布解除一切关税条约，实行关税自主。”[10]由此可见关税主权的收回是中国各阶级各阶层共同奋斗的结果，是中国的民意的反应。

其次，国际因素也是中国关税自主成功的一个重要原因。第一，美、英、日等国在中国利益的争夺促进了中国关税自主外交的成功。由于国力的急剧膨胀，美国的积极推行对外扩张的战略，巴黎和会上美国外交的失败促使其把扩张的目标转向远东和太平洋地区，并把独占中国作为一项重要目标。日本在远东和太平洋地区利益重大，它利用第一次世界大战的机会，大肆扩张其在中国的势力，并且在巴黎和会上保住了在中国的利益。英国是最早打开中国国门的国家，其在华的利益也很大。因此美国要在中国扩张其势力，必须与英日进行较量。华盛顿会议就是美国为抵制日本独家占有中国，拆散英日同盟，挽回在巴黎和会上的损失而召开的一次新的国际会议。[11]华盛顿会议上美国取得了重大胜利，《四国条约》中止了英日同盟，《关于限制海军军备的条约》使得美国获得了与英国这个海上霸主同样的海军力量，为美国在原东太平洋势力的扩张创造力绝好的条件。为了进一步扩其在中国的势力，美国试图通过支持中国收回一些列强在华特权的方法打压英日等国家在华的利益，支持中国政府收回关税主权就是一个很好的机会。日本自中国代表团在巴黎和会提出收回关税主权的的历次外交活动中都与中国唱反调，坚决反对中国实现关税自主。英国鉴于在华利益重大也对中国恢复关税自主持消极态度。在这种情况下，美国却采取主动，第一个与中国签订新关税条约，承认中国关税自主，这样就给英日以沉重打击。通过支持中国实现关税自主，美国不仅赢得中国政府信任，也削弱了英日在中国的影响力。列强的利益冲突从一个侧面促进了中国关税自主的实现。

第二，两极对抗雏形的显现在中国关税自主过程中也起到一定作用。20世纪20年代苏联是一个新型的社会主义国家，给西方的资本主义国家带来了很大的威胁，他们担心共产主义的影响渗透到本国或世界其他地方，推翻本国资产阶级的统治，因此对苏联实行封锁政策。这时两极对抗的雏形已经显现，在争夺中国的问题上就是一个很明显的例子。共产主义在中国的渗透使西方国家感到担心，千方百计与中国政府靠拢以阻止共产主义势力在中国的发展。蒋介石发动的四一二反革命政变就得到日美等国的支持。南京国民政府成立之后，为了赢得帝国主义国家的支持，蒋介石采取了反苏反共的政策。在全国大肆捕杀共产党人，摧残工会、农会，共产党被迫转入地下。与此同时采取行动恶化与苏联的关系，1927年12月11日共产党在广州发动起义，蒋介石等人借口此次起义与苏联有关，在屠杀共产党人和起义群众时，也枪杀了数名苏联驻广州领事馆工作人员，14日，南京国民政府宣布与苏绝交，并决定逮捕所有在广州之苏联公民。[12]国民政府的政策正好与帝国主义的利益不谋而合。在中国与苏联关系日益僵化的情况下，正是帝国主义赢得中国的最佳时机，为了使国民政府与其靠拢，列强就在中国关税主权收回的问题上被迫让步，以取得国民政府对其政治上的信任与依赖。可以说中国关税自主是西方帝国主义国家与苏联在远东利益对立的一个结果。

三、关税自主的影响

关税主权是中国收回的第一项列强在中国的特权，这项权力虽然只是列强在华特权的一小部分，但它对于当时仍属一个半殖民地半封建社会的中国来说，其意义和影响是非常大的，甚至超过了这项权力本身的意义。虽然关税自主过程中也有一些让步和妥协，产生了一些负面的影响，但笔者认为其进步意义是巨大的，因此在此仅从政治和经济两方面探讨关税自主的积极意义。

首先，从政治方面来看，中国收回关税主权的影响表现三个方面。其一，关税主权是中国完全收回的第一项主权，大大鼓舞了中国人民的志气，使中国看到了重新成为独立的国家和洗刷民族耻辱的希望。《南京条约》《天津条约》《北京条约》《马关条约》《辛丑条约》等一系列不平等条约使中国一步步丧失了关税自主权、司法独立权、领土完整等主权，这些权利的丧失使中国尝尽了任人宰割之苦，为收回这些权利，重新成为独立的国家，中国人民进行了艰苦卓绝的斗争，关税主权的收回使中国人民看到了胜利的希望，是中国重新成为独立国家的重要一步。其二，关税主权的收回有助于南京国民政府巩固其政权。解除不平等条约是深受不平等条约束缚的中国人民的热切期望，南京国民政府收回关税主权这一行动的成功使中国人民看到了希望，对于国民政府的信心增强；从国际上看，关税主权收回的过程是国民政府代表中国与诸列强交涉完成的，这说明西方各国已经承认中国政府的合法地位，通过关税收回关税自主权，南京国民政府获得了国际社会的承认，这样进一步巩固了其在中国的统治地位。其三，关税主权的收回有助于南京国民政府解决财政困难，为其不断增长的军费开支提供了强有力的保证。关税自主权收回以后，关税收入有了很大的增加，改订关税之前的 1928年南京政府的关税收入为1.34亿多元，1929年则激增至2.45亿多元，1930、1931年又分别增至2.92亿元和3.88亿元。[13]由于连年战争，国民政府军费开支巨大，关税收入的增加很大程度上缓解了军费危机。

其次，从经济方面来看，中国收回关税主权为中国民族工商业发展提供了一张保护伞，有利于中国民族工商业发展，进而促进了中国经济发展。第一，关税自主的实施为中国工商业发展开辟了广阔的国内外市场，增强了中国商品的竞争力，减轻了国外商品的冲击力。关税自主后，国民政府大幅度提高了进口税率，由过去均一的值百抽五的的协定关税改为等差的值百抽五到值百抽八十的国定关税，大幅度图提高了外国商品在中国市场上的价格，这就有力地打击了国外商品在中国市场的倾销，使得中国的商品在本国市场上的竞争力得到很大提高。在提高进口关税的同时，还降低了出口关税，使得出口商品的成本有所下降，这就又增强了其在国际市场上的竞争力，对中国商品进驻国际市场起到了巨大的促进作用。第二，关税自主的实施改变了中国对外贸易状况，在很大程度上促进了中国工商业的发展。如上所述，政府提高进口关税，降低出口关税减少了国外商品的输出，促进了国内商品的出口，有力的促进了本国工商业的发展。另外，提高关税集中于中国能生产的商品，这就特别保护了中国脆弱的工商业，而对于那些中国不能生产的商品，特别是一些机械设备则降低关税鼓励进口，这样就有利于新产业的发展和生产效率的提高，更近一步促进了中国经济的发展。据统计，由于关税的提高，从1926年到1933年那些国内能生产的商品的进口总量从81.2％下降到67％，而国内不能生产完全依靠进口的商品的进口总量则由18.2％上升到33％，[14]很明显的表明了关税自主对于保护国内工商业的成效。

关税主权的收回中国人民不懈奋斗的结果，经过清政府以后的历届政府和中国人民的努力，在南京国民政府的努力下终于重新获得了关税自主权。关税自主的实现是众多因素综合作用的结果，既有政治因素也有经济因素，既有国内原因也有国际原因。关税自主权的收回也是中国洗刷中国近代以来耻辱的开始，它标志着中华民族的觉醒，它给中国带来了希望，在政治和经济方面都具有积极的历史意义。从收回关税主权开始，中国经历了抗日战争和解放战争直到中华人民共和国成立，中国一步步的最终取消了列前在华诸多特权，重新成为一个主权独立的国家。

[1] 王铁崖.中外旧约章汇编[M].北京：三联书店, 1962.

[2] 郭廷以.中华民国史记要[M].台北：台湾资料研究中心, 1985.

[3] 洪钧培.中华民国外交史（第一集）[M].上海：上海华通书局, 1930：241-242.

[4] 中美关系资料汇编[M].世界之时出版, 1957：472-475.

[5] 南京国民政府外交部.外交公报.第1卷第4号.转引中华民国外交资料选编（1919-1931）[M].北京：北京大学出版社, 1985：474-475.

[6] 王建朗.中国废除不平等条约的历程[M].南昌：江西人民出版社, 2004：251.

[7] 熊志勇, 苏浩.中国近现代外交史[M].北京：世界知识出版社, 2005：273.

[8] 北京政府外交部.外交公报第53期.转引中华民国外交资料选编（1919-1931）[M].北京：北京大学出版社, 1985：250.

[9] 中美关系资料汇编[M].北京：世界之时出版, 1957：472-475.

[10] 金普森.虞洽卿.南京国民政府关税自主的背景分析[J].齐鲁学刊, 1997：166.

[11] 袁明.国际关系史[M].北京：北京大学出版社, 2005：113.

[12] 赵佳楹.中国现代外交史[M].北京：世界知识出版社, 2005：369.

[13] 魏宏远.中国现代史[M].北京：高等教育出版社, 2002：173.

[14] 张生.1927-1937年南京国民政府关税政策与实践评述[J].江苏社会科学, 1998：2.