农村学校布局调整的方向选择——兼谈农村学校“撤存”之争

王海英

(教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林长春130024)

农村学校布局调整的方向选择
——兼谈农村学校“撤存”之争

王海英

(教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林长春130024)

自2001年国家颁布《关于基础教育改革与发展的决定》以来,农村中小学布局调整工作已经在全国范围内有计划、有步骤地展开。但在布局调整不断深入的过程中,针对有些农村学校是“撤并”还是“存留”的问题,学术界出现了立场鲜明的不同观点。认真梳理这些观点背后的假设与价值取向,有利于我们对农村学校布局调整工作进行清楚认识,对明确我国农村学校布局调整工作的未来发展方向提供参考。

农村学校布局调整;撤并;存留;争论

自2001年国家颁布《关于基础教育改革与发展的决定》以来,有计划、有步骤的农村学校布局调整工作陆续在全国范围内大规模地展开。在布局调整过程中,各地政府基本按照撤并、减缩的原则,将农村一些小规模、条件差的学校废除、合并,以期达到提高规模效益、促进教育均衡发展的效果。但随着布局调整工作的深入,由撤并学校而引发的一系列问题与负面效应也相继显露出来,使得农村学校布局调整的合理性开始受到质疑,出现了关于农村学校是“撤并”还是“存留”的争论。认真梳理这些争论背后的假设与价值取向,有助于我们对农村学校布局调整工作进行更清楚的认识,为明确农村学校布局调整工作的未来发展方向提供有益参考。

一、“撤并学校”:缘由与依据

20世纪90年代中后期,随着我国农村学龄人口不断减少与城镇化水平的加快,原来按照行政村落布局办学的方式,在新形势下表现出生源不足、办学条件差、教学质量低下等弊端。在国家积极推进农村教育发展的宏观政策背景下,农村学校布局调整很自然地进入人们的视野。“发展规模效益”、“提高教育质量”、“促进教育均衡发展”是进行学校布局调整的目的与初衷,也是“撤并方”即学校撤并倡导者的主要立场与获得合法性的来源。

(一)“撤并方”的基本观点

1.发展规模效益

“规模效益”是指适度的规模所产生的最佳经济效益,在经济学理论中它是指由于生产规模扩大而导致的长期平均成本下降的现象。“撤并方”认为,教育需要很多资源,如果学校规模小,已投入的教育资源不能充分利用,那么扩大学校规模就可以提高资源利用效率、降低生均成本、产生规模经济效果。

“发展规模效益”的提出,首先是与农村教育经费状况联系在一起的。我国农村教育经费主要来源于国家拨款和农村教育费附加。“农村税费改革”与“以县为主”教育管理体制的推行,缩减了县级政府的财政收入,加大了县级财政的压力,使得一些原本就是“吃饭财政”的地区,教育经费明显不足、捉襟见肘。而我国原来“村有小学、乡设初中,县办高中”的学校布局规划,在农村学龄人口锐减的情况下,受到的首要冲击就是学校和班级规模的萎缩。“许多学校和教学点甚至无学生可教,出现‘空校’现象。多数学校的平均规模比20世纪80年代缩小三分之一以上,原来学校规模在300-500人之间的村小,现大多数降至百人以内,有些小学教学点,总计不过10-20个学生。”[1]这种状况,使得“教育系统的规模效益难以产生、教育资源严重浪费、教育行政部门管理效能低下,严重制约了农村教育的发展。”[2]由此,对农村学校布局进行调整,撤并一些生源少、条件差、质量低的农村学校,降低教育成本、发展规模效益,无疑成为解决县级政府教育经费有限、提高资源利用效率的最为有效与最受欢迎的手段。

2.提高教育质量

自新中国成立以来,我国农村学校的布局基本上是采取依照人口的分布状况,按行政村进行简单建校或设点的办法。为了解决山区、偏远地区和人口稀少地区儿童的入学问题,各地还建立了大量的教学点即所谓的单、双人校。这些规模过小的学校,办学条件薄弱,师资水平较低,课程无法开全,教师的教研活动也不能正常开展,学校的教育教学质量低下。而随着城镇化水平的推进与人们生活水平的提高,农村对优质教育的需求也在逐渐增加。如何合理配置教育资源、优化资源分配结构、提高农村学校的教育质量,成为各级政府必须考虑的问题。而对农村学校布局进行调整,改善分散的学校分布状况,可以将有限的资源集中使用,用来改善办学条件、更新教学设备、提高教师素质,通过有效的资源整合,集中财力、物力、人力,促进农村学校教育质量的提高。

3.促进教育均衡发展

城乡教育发展的不均衡一直是影响我国教育发展的重要问题,城乡义务教育的二元发展格局,也始终是人们质疑教育公平性与公共性的焦点所在。农村学校无论是从办学条件、经费投入、师资水平还是教育质量等方面,都无法同城市相比。党的十七大报告指出:“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。”促进教育公平、推进义务教育均衡发展,成为各级政府在新时期面临的重要任务。而农村地区长期分散的办学格局,使政府无法有效地进行资源均衡配置,无法进行标准化学校建设。因此,撤并一些农村薄弱学校,进行适当集中办学,就成为政府推进义务教育均衡发展、促进教育公平的应有之义。

(二)“撤并方”的价值立场

1.经济理性取向

经济理性,作为现代化社会行动的主要特征之一,自19世纪末20世纪初叶中国开始现代化进程后就成为影响社会发展的主导社会意识,成为人们行动的基本价值选择。吉登斯指出:“现代性之躁动和多变的特征被解释为投资——利润——投资循环的后果,这种循环与总体利率的降低趋势相结合,产生了一种为其体系扩张所需的恒常性配置。”[3]法国大革命的研究者、著名社会哲学家埃德蒙·伯克也曾指出:“1789年法国大革命标志着欧洲骑士时代的结束,取而代之的是经济学家和人类计算者的时代。”[4]普遍的经济计算成为社会发展到现代阶段所不同于以往时代的重要标志之一。中国正处于由传统社会向现代社会过渡的转型时期,对现代经济技术理性的追求更是充分体现在社会发展的各个方面,而经济理性的精髓就是在资源约束条件下通过资源的配置选择,寻求实现经济效用最大化。农村学校撤并就是基于这样一种经济理性而进行的资源重新配置。农村学龄人口下降、班级规模过小、生均成本大幅增加的现实,使各级政府与教育行政部门将撤并那些小规模学校作为实现资源利用效益的最佳策略。尽管他们也提到质量与公平,但其对质量与公平的追求是以经济的节约与效率的最大化为基础的。在这种以经济理性为主的现代化意识形态下,人们对科学和技术进步、对满足人们的需求、对理性地设计社会秩序具有强烈的自信,希望通过撤并小规模薄弱学校进而改进农村教育的状况。

2.城市中心论立场

在社会现代化的发展进程中,除了注重经济计算、强调经济理性之外,城市化也是社会发展价值选择的一个基本路向。农村学校撤并的支持者就潜隐地包含着农村教育向城市化统一的假设。工业化、城市化、市场化是现代社会发展的象征,而农业化、乡土化、社群化则被视为落后、迟滞的,在现代化浪潮中需要被改造与重新设计。于是,城市化的教育模式被完全移植到农村,要实行现代意义的具有合理规模的班级教学,要统一学习现代城市化取向的课程,要培养工业化建设所需要的人才。在片面追求城乡一体化的过程中,农村教育的特殊性与独特性被完全抹平。农村学校被塑造成了为城市选拔人才的基地,由此而衍生的农村学校自然不需要散落在乡间,自然也就不需要具有乡村文化气息的小规模教学。

二、“存留学校”:质疑与辩争

虽然“撤并方”强调“效益”、“质量”与“均衡”的价值,但在学校布局调整不断深入推进的过程中,还是受到了“存留方”对其合法性的质疑与辩争。“存留方”,即在农村学校布局调整过程中,反对大规模撤并、强调对农村小规模学校进行保留的学者与一些利益相关者。

(一)“存留方”对“撤并学校”的质疑

1.撤并学校一定会产生规模效益吗?

“废除方”最重要的一个假设就是,从经济论出发,撤并学校可以节约生均成本、减少教育经费开支、产生规模效益。然而“存留方”却认为,这种观点并没有得到实证研究的充分证明。相反,根据美国近百年的合并学校经验得出,“合并学校(学区)未能降低教育成本。由于农村人口稀少,在许多情况下,小规模学校(学区)教育成本确实较高,但是,合并未能降低教育成本,而是将成本转移到交通以及更庞大的教育机构上,还增加了隐性成本,并校没有能够节约纳税人的钱。”[5]21美国学者科南·科林(Kiernan Killeen)和约翰·辛普(John Sipple)对美国学校布局调整的研究发现,乘校车上学的学生比例由1930年的不到10%提高到目前的近60%,交通费用螺旋上升。日益提高的交通费用迫使学校不得不减少基建、办公等方面的开支。而并校之后,由于学校远、规模大,学生辍学率提高,入学率下降。这大大提高了教育的隐性成本,从而抵消了任何节约,使教育经济效率大打折扣[5]21。虽然我国目前并没有这方面的相关实证研究,但只就学校布局调整后产生的班车问题、寄宿学校的学生管理问题、家长陪读问题、辍学率反弹问题等,都说明撤并学校并不是我们想象的那样一定节约成本、提高效益。

2.大规模学校一定能提高教育质量吗?

“废除方”认为,将一些规模较小、条件较差、师资水平不高的农村学校合并,有利于学校进行系统管理、提高教育质量。而“保留方”却认为,这同样是变相的经济主导论,为政府逃脱责任寻找借口。因为已有大量的研究证明,小规模学校对学生的成长与发展具有同样独特的优势,尤其是对于农村偏远地区的贫困儿童来说更是如此。我国已有学者进行了布局调整对学生的成绩影响的实证研究,其研究结果表明:“合并学校与未合并学校学生成绩的差异并不显著,如果成绩可以作为衡量教育质量的指标之一的话,这说明我们没有证据证明农村学校合并政策一定能够提高农村的教育质量。”[6]因此,提高教育质量并不在于规模大小,“优质的学校存在于任何一种规模类型”,关键看政府怎样去想,怎样去做。

3.布局调整真的促进教育公平吗?

“废除方”以集中教育资源、推进教育均衡发展的策略,来试图减弱或消除农村学校在办学条件、师资队伍与教育质量等方面与城市学校间的差别,以达到教育质量公平的目的。然而,遗憾的是,在追求教育质量公平的同时,必须同时考虑获得教育质量公平机会的其他影响因素。比如,同样的学校,有的孩子只需几分钟的路程到达,有的孩子却要翻山越岭、花上几个小时的时间;有的孩子不需要额外的生活成本就可以到学校读书,有的孩子却要从家里抽出专门的生活费用;有的孩子可以放学回家与父母温馨团聚,有的孩子却要小小年纪独自在外学会生活自理。尤其是当这些因素影响孩子的上学意愿与机会时,这种教育质量的公平追求就与其初衷背道而驰了。“只有当相对优质的教育资源的供给对于每一个孩子来说都成为有效供给时,我们才能说它实现了教育的质量公平,否则,优质的教育资源对他们来讲就没有任何意义。”“以效率与公平兼顾为目标的农村中小学布局调整并没有使得农村教育更加公平,相反还使得原有脆弱的农村教育公平受到伤害。”[7]

(二)“存留方”的基本观点与立场

1.农村学校撤并对学生的身心健康成长产生不利影响

当学校搬到离家较远的地方时,将增加中小学生在路上的时间与风险。尤其是对于那些地处偏远山区或交通条件不便利的学生更是如此。“在安全意识和自我保护能力欠缺的情况下,中小学生安全事故频发。仅2006至2007学年,D县就发生9起中小学生上下学路上的重大交通安全事故。”[8]28而由于在路上的时间较长,学生的睡眠时间严重不足。“许多中小学生为了上学不迟到,不得不每天少睡两个小时,天擦黑赶路上学,晚上再摸黑回家。睡眠时间不足已经影响到孩子的健康成长,长此以往必将产生更加严重的后果。”[9]而由于路远,中午不能回家,“80%以上的学生只能每天从家里带午饭,或从学校附近小摊点买些廉价食品对付一顿(这样的学生占到被调查初中生的60%左右),部分住宿生甚至要带足一周的干粮。长此以往,很多学生患有营养不良或肠胃病,正常发育受到很大影响。”[8]28而对于那些寄宿的学生,由于年龄小,生活自理能力差,不仅缺少父母的日常关爱与家庭教育,还要迎接适应陌生环境与人际关系的挑战,这使他们更容易产生自卑、害怕、胆怯、孤独等心理问题,甚至成为“问题学生”。研究者对河北省某县布局调整后的学生学习状况抽样调查结果表明,“问题学生在班级内人数越来越多,学业成绩直线下降,初中接近70%、小学46%”,“接近班级学生三分之一的学生有厌学、逃学、打架、早恋、网瘾现象”[8]29。

2.学校撤并损害了最弱势群体的利益

学校布局调整将改革的成本转嫁给了偏远村落的农民。学校撤并使偏远地方的学生到离家远的学校读书,需要交通费、伙食费,住宿的学生还有住宿费以及购置被褥、餐具的费用,这些花销加起来每学年要800多元。这对一般的农民家长来说,相当于一家人全年日常生活所有花销的1-2倍[10]19。除此之外,孩子因为到较远的学校上学而不能帮助家里做农活,对农民的家庭劳动收入也构成损失。而所有这些增加的教育费用,正是布局调整被转嫁了的改革成本。同时,上学路途遥远可能存在的交通危险、适应新环境可能产生的心理不适应等问题,都需要那些学校被撤并的孩子来承担。政府以“效益”、“质量”、“均衡”为口号而大肆进行的学校布局调整,其实质却是对弱势群体教育利益的再一次剥夺。农民在学校撤并与否的决策与实施中,几乎没有任何发言权。地方政府只对上级负责,完全不顾农民在整个政策实施过程中的利益与地位,顾自追求着代表功绩的“速度”、“数量”与“效率”。从这个意义上讲,农村学校布局调整是一个国家与社会互动的利益调整过程,而在调整的过程中,损害最大的是那些偏远地区的最弱势群体。

3.学校撤并将导致乡村文化的空缺与衰落

学校对乡村文化的作用,在中国古代就有论述。子产将乡村学校看做是能“闻忠善以损怨”、“闻作威以防怨”的场所,孟子将“庠序之教”看成是与“制民之产”同等重要的治国安邦的良策。对于农村贫困地区来说,村庄里的学校,哪怕只是一个小小的教学点,也是现代文明的代表,是以文教化的前沿阵地。在四川凉山彝族自治州,“一些地方自从村寨小学消失以后,部分农民家长一年半载才能见到一个真正意义的文化人,至于村寨普法教育、民主活动和农业科技推广等,基本上处于瘫痪状态。”[10]18学校布局调整使社区文化失去了有效的载体,加之学生远离家庭在学校住宿,使农村社会的精神生活更为匮乏、空虚。“在贵州遵义、重庆酉阳等地,部分农民家长因为子女远离家庭住校学习,较早地过上了‘空巢’家庭的生活,再加上农村文化生活极其单调贫乏,他们就把大量精力投入到了封建迷信、‘黄、赌、毒’和非法宗教活动当中。”[10]18村庄里没有了孩子们的琅琅读书声,没有了孩子们在门前嬉戏玩耍的身影,更没有了那个代表着文化与教育的象征性空间,对乡村社会的文化而言,无论从哪个角度来说,都是一种莫大的损失。

4.学校撤并将加速乡村社会的解组

中国自19世纪晚期的新学运动始,一直到20世纪末21世纪初的“双基”工程,都代表了现代教育往下渗透到包括村落在内的所有社会成员当中的教化趋势。然而,如果说义务教育的普及和推行过程在总体上是依靠国家力量将现代教育组织置于富含传统的乡村社会中,那么,目前义务教育普及后在全国较大范围内发生的中小学布局调整则是从空间上将学校从最基层的农村中摆脱出来,集中在乡镇和更大的区域中心的过程[11]111-129。有学者认为,这种与百来年来中国教育现代化的过程以往下渗透普及或者“文字下乡”相反的“文字上移”的乡村教育新趋向,对于村落社会的影响必然是巨大的。百年来教育现代化进程所造成的村落学校在短时间内突然急剧消失,就相当于将已经长成在身体里面的器官或骨架突然拿走,对于身体的运行必然是很大的打击。“如果我们认定功能主义对于结构和文化的强调还是有一定的真理性,代表乡村社会一部分的村落学校的消失,必然导致或加速乡村社会的解组。”[11]137同时,“文字上移”的趋向表明乡村教育坚决地摒弃乡村经验,一味地向城市化、抽象化、普遍化进发,中国社会因此越发走向一种单面社会,这也势必会给中国的未来社会带来一定风险。

三、农村学校布局调整的方向选择

“撤并方”坚持经济理性取向,强调对农村小规模学校进行撤并以实现规模效益,同时力求通过资源的均衡化配置,提高教育质量,促进教育公平;而“存留方”则遵循人本化的价值立场,从教育学、政治学、文化学、社会学等多面向论证了撤并农村小规模学校将可能带来的各种不良后果。那么,农村学校到底是应该“撤并”还是“存留”?农村学校布局调整应该朝向何处去?

本文认为,在当前我国农村学龄人口大幅度下降、城镇化进程逐渐加快的社会背景下,适当调整有些地区不合理的农村学校分布状况,以更好地利用教育资源、提高农村教育质量,是具有一定战略意义的。但问题的关键在于,学校布局调整不能完全以经济论为主导,更不能将“自以为是”的善良意图强加给人们,要考虑其对农村孩子、对家长、对乡村社会可能产生的多方面影响。因此,进行当前的农村学校布局调整工作,至少应该坚持以下几个原则:

1.不能以规模效益为指针,对布局调整工作“急推冒进”

实践是复杂的,是多面向的。对于实践问题的解决,不能采取单一取向的简单化处理办法。尽管教育资源的利用效率、投入与产出的效益是我们教育发展与决策过程中需要考虑的重要因素,但它绝不能成为唯一因素。尤其是我国目前的经济实力已经明显增强,有能力为教育的长远发展与人民的福祉提供保护与支持。各级地方政府更不能唯“数量”与“效率”是从,只注重短期的经济利益,不顾人民群众的反对,急功近利、贸然地大规模推进学校的布局调整与撤并。从近几年国家公布的学校调整数据来看,布局调整速度之快、取消学校数目之多,已经成为一个让人瞠目的危险。各地学校布局调整后产生的一系列负面效应,严重地影响了农村教育的健康发展。因此,进行农村学校布局调整,地方政府必须认真考虑当地的实际情况,参考更为全面、综合的布局调整标准,做好各种相关准备工作,稳步、渐进、合理地开展农村学校布局调整。

2.在保障教育公益性方面,要始终强调政府的主导责任

教育效果具有溢出的社会公益性,这已经是被大家公认的道理。同时,教育也是促进社会流动、发展社会公平、维护社会稳定的有效手段。政府之所以加大力度保障教育的健康发展、促使民众接受更高质量的义务教育,也是基于教育对社会的这种正向作用。因此,在保障农村学生受教育权方面,政府应该承担起更多的责任,“布局调整是通过政府作为来提高教育质量。”[12]。学校布局调整的目的,是为了更好地保护农村学生的受教育权,而不是相反。“谁是最直接的、最终的受益者?应该是我们的学生、我们的适龄儿童,包括贫困的家庭。”[13]政府在进行农村学校布局调整时,其价值取向应该始终指向学生的成长与发展,尤其是那些贫困家庭的学生。布局调整要多多考虑与关照农村弱势教育群体的利益,在以不损害他们基本权益的基础上进行学校撤并与调整。同时,在同等条件下,政府要加强对弱势群体的补偿措施,采取多种策略促进教育的公平发展。

3.学校布局调整要与乡村社会的发展与城镇化进程联系起来

教育与乡村社会、学校与社区生活,无论在怎样的情况下,其紧密的联系都是不能被分割开来的。刘铁芳教授对乡村教育有一个精辟的概括,他说:“乡村地域文化中原本就潜藏着丰富的教育资源。传统的乡村教育体系正包含着以书本知识为核心的外来文化与以民间故事为基本内容的民俗地域文化有机结合,外来文化的横向渗透与民俗地域文化的纵向传承相结合,学校正规教育与自然野趣之习染相结合,专门训练与口耳相授相结合,知识的启蒙与乡村情感的孕育相结合”[14]。乡村教育的发展不能脱离开乡村社会,不能脱离开乡村文化,否则乡村教育将无根,而乡村社会将无魂。因此,学校布局调整必须与促进乡村社会发展联系起来。在进行农村学校布局调整规划时,如果被撤并学校的村落在一段时间内很难达到较高的城镇化水平,或者是在交通不发达的偏远山区,这样的学校就应该考虑保留。一方面,撤并学校可能使这些地区的孩子增加更多的成长风险与机会成本,不利于保障教育公平;另一方面,学校作为村庄的文化传承与文明散播机构,一旦撤并将对村庄的持续健康发展产生不利影响。而对于那些处于城镇化转型中的村落,学校布局的设计则应将其城镇化的发展水平与对教育的影响考虑进来。在当前国家大力推进新农村建设与城镇化的社会背景下,学校布局调整要做到促进乡村社会的发展,同时将其与乡村的城镇化进程联系起来,将具有前瞻意义与战略意义。

[1]周芬芬.效率与公平:农村中小学布局调整的目标冲突与协调[D].武汉:华中师范大学教育学院博士学位论文,2008:27.

[2]许小平,杨挺.公平与效率视野下农村中小学布局调整之审思[J].教育测量与评价:理论版,2009(8):18.

[3]吉登斯.现代性的后果[M].南京:译林出版社,2000:10.

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[5]谭春芳,徐湘荷.大就好吗——美国小规模中小学校(学区)合并问题研究[J].外国中小学教育,2009(2).

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[14]刘铁芳.守望教育[M].上海:华东师范大学出版社,2004:30.

[责任编辑:何宏俭]

Where Will the Layout Adjustment of Rural Schools Go?——The Dispute on Combining or Keeping Rural Schools

WANG Hai-ying
(Research Institute of Rural Education,Northeast Normal University,Changchun 130024,China)

The layout adjustment of rural schools has been implemented in all the country step by step since“The Decision on the Reform and Development of Basic Education”was published in 2001.However,with the implementation of the program there appeared different opinions on keeping or combining the rural schools among the researchers.To clear the hypothesis and values behind the opinions carefully will help us have an explicit understanding on the layout adjustment and make the future orientation of the layout adjustment work of rural schools.

the Layout Adjustment of Rural Schools;Combining;Keeping;Dispute

G52

A

1001-6201(2010)05-0156-06

2010-06-20

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(07JZD0031);教育部人文社会科学青年基金项目(09YJC880014)

王海英(1980-),女,吉林榆树人,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所讲师。