农民工市民化转化中的政府责任研究——以重庆市为例

钟 宜

(重庆行政学院，重庆 400041)

一、重庆农民市民化特殊机理与路径选择

现代化是工业化、城市化和市民化递进发展过程，不同国家由于制度、经济发展水平和采取政策措施不同，会形成不同的道路和实际效果。中国是一个人口大国，农业经济特别是农业经济人口占很大比例，而西部地区经济社会更落后，农民市民化任务更艰巨，进程更复杂。

(一)重庆特殊市情使农民市民化面临巨大挑战

重庆地处内陆西部地区，经济、社会、文化发展相对滞后，市场、技术、信息基础薄弱，自然条件差，人口压力大，与中外农民市民化问题比更具特殊性。首先，重庆是大城市、大农村和大库区并存。农村面积占全市幅员97%以上，2006年末农村户籍人口2 353万人，占全市总人口73.5%，城镇经济实力还不够强大，工业化发展不充分，就业容量大的服务业发展相对滞后，城镇体系尚不完善。其次，地区发展不平衡。“一圈”与“两翼”之间发展差距大，人均GDP之比为2.4∶1，城市居民人均可支配收入与农民人均纯收入比达4∶1，高于全国的3.3∶1。由于历史和现实的原因，经济社会发展面临着诸多体制约束，人的综合素质和观念行为还不适应工业化和城市化发展需要。

(二)以农民流动转移为突破口是重庆推进农民市民化的现实选择

首先，农民工是中国现代化进程中的特有现象，是农民市民化的重要方式和渠道。重庆既是农民工输出大市，也是农民工就业大市，总体上看重庆农民工有两个特点：一是规模庞大。截至2006年底，全市农村劳动力总量1 473万人中已向城镇和二三产业转移825万人，占农村劳动力的56%，已转移比重位居全国第一，在全市城镇职工中农民工已占职工总数60%以上。二是分布广泛。除在市外务工外，全市40个区县均有各类型农民工，其中主城区和其他区县城吸纳农民工316.3万人左右，乡镇吸纳农民工118.7万人左右。在产业分布上从事第二产业的约占42%，从事第三产业的约占54%。其中以在建筑业、机械制造业、餐饮业和商贸服务业领域的农民工最多，占其总量的83%。其次，农民工已成为扩大就业、增加农民收入的主渠道。重庆农村土地资源少和农业劳动力多，农民外出务工拓宽了就业渠道，成为增加收入的重要来源。农民工群体中的一些人在城市务工增长了非农产业经营本领，走上了回乡创业道路。据估计，目前每100个外出农民工就有4人返乡创业，他们带回了资金、技术、市场经营观念和现代管理方式，促进了农村特别是西部落后地区的经济发展。

(三)目前农民外出务工和权益保障问题，影响并制约着农民的流动转移

以重庆为例，目前农民工存在的主要问题有：一是城乡游离性强，不够稳定。调查显示，目前重庆农民工超过5年以上的占21%，工作2～5年的占30%，工作1～2年的占32%，l年以下的占17%。二是职业及收入等方面差异性大。从就业看用工单位农民工约240万人，占76%；自主经营者、个体工商户约50万人，占16%；其他灵活就业人员约26.3万人，占8%。从收入看，2006年，从事商贸、家政等服务业的从业人员月均收入为400～800元，而管理人员、专业技术人员、技术工人月均收入在1 000～1 200元左右。绝大多数农民工收入明显低于城镇职工平均收入水平。三是农民工整体素质不高。在我市农民工中具有高中及以上文化的约占19%，初中文化的约占56%，小学及以下文化的约占25%，其中仅有25%左右的农民工在外出务工前接受过短期技能培训。四是权益常常得不到有效保障。全市仅有34．7%的农民工与雇主签订了用工合同，并且在已签合同中大部分仅强调用工单位权利和农民工义务，许多合同内容不规范。在社会保障方面，全市农民工社会保障覆盖面窄，多数没有工伤保险，由于劳动用工制度不健全和缺乏规范管理，加之保险费缴纳不能跨省市、地区、城乡流转，使已有的政策难以落实。在公共服务方面，农民工在子女就学、看病就医、文化服务及权益保护等方面面临许多困难，制约着农民工的生存与发展。五是生活条件艰苦，在城镇就业谋生不易。与城市居民比，农民工就业领域主要集中在一些脏、累、苦、险工种上，工作环境较差，大多以体力劳动为主，居住条件普遍简陋。六是制度明显缺失，使农民工问题难以从根本上得到解决。在现实经济社会生活中，我国许多法律法规对农民工没有明确的权益保护条款，在一些重要的具体制度和政策上，与其他社会群体比最为缺失。由于政府职能转变不到位，一些相关部门缺乏城乡统筹管理的职能依据，影响着农民工服务管理体制形成有效。

(四)地方政府在农民工市民化转化中的重要作用

农民市民化实质是政策和制度的变迁过程，政府扮演着重要的角色和发挥着重要作用。首先，经过改革开放30年发展，重庆已初步具备了“以城带乡、以工补农”条件，可以和能够加大对农民市民化的投入及工作力度。其次，重庆积累了一些统筹城乡发展的经验。包括初步建立起统筹城乡的公共财政框架；积极缩小城乡基本公共服务差距；加快交通通信等基础设施向农村延伸，基本形成覆盖城乡的框架体系；初步构建起行政层次少、管理较规范、运行成本低的直辖市行政管理体制；大力发展劳务经济，等等。第三，在战略思想上形成了比较完整的统筹城乡发展思路和推进农民市民化发展方案。概括起来就是“打造一个平台，突破一个关键，推动双向对进，完成三项任务”。即打造好“一圈两翼”战略平台，构建区域发展新格局；突破农民工制度建设关键问题，逐步构建起城乡相互衔接的制度体系；推动农村人口“进城就业”、城镇资源要素“进村扶农”双向对进，体现“两哺”方针，推进“两化”进程，在加快发展中缩小城乡差距；通过改革试验，完成“共建共享新重庆”发展任务、“构建科学发展机制”改革任务和“为全国统筹城乡发展提供范例”的试验示范任务。

二、重庆农民工市民化转化中的政府责任分析

农民工的流动转移总体上可分为三大阶段，这就是转移前、转移中和转移后。与之相应存在和反映出来的问题有三大类：一是农民非农化进程中的内生机制问题。目前我国农民的非农化过程主要还是建立在市场化基础之上，农民外出打工是自身劳动力条件与城市用工单位对接、协商的结果，进城农民工素质较低是一个普遍性问题。二是农民非农化与市场化、工业化、城市化不同步问题。新中国建立以来，我国农民非农化与工业化、城市化非同步可分为前期和后期，前期表现为工业化超前于城市化，后期指改革开放以来，一个时期内大量农民离开农村涌入城市，造成用工需求短缺，城镇化和工业化不足，这在西部表现尤为突出。三是在农民市民化进程中因制度及政策原因带来的各种问题。农民市民化既指职业和生活来源、生活地域的改变，又指生活方式、生存状态状态的变化。由于户籍制度和各种社会政策滞后，造成农民工群体在城市的社会隔阂和劳动力转移成本过高。因此研究政府责任问题，应立足以上三个阶段和贯穿其中的各种问题展开。

(一)在流动转移前环节，政府应强化和履行好职业培训、就业引导、跟踪维权和权益保障等责任

据调查，目前影响农村富余劳动力转移诸因素中，排在前面的是就业能力、就业机会、农民就业转移的权利及相关制度。政府应着力履行以下责任：

1.实施农民工职业技能提升工程。目前农民工技能素质存在的主要问题是政府投入不足，培训多数时间短、质量差，不能满足企业对技术工人需要。为此要求：一是要在政府主导下，运用市场机制引导和规范各类市场主体参与服务和培训。农民工数量大，单凭政府力量不可能完全满足培训和服务需求，要强化企业责任，发挥市场作用，调动农民工自身积极性。目前能够开展农民工培训的机构很多，县乡闲置的教学资源也不少，政府要统筹规划，加强组织，协调各方力量形成合力。二是大力发展多层次、多形式职业技能培训。要积极探索新的培训方式和提高培训针对性、实效性。对农村新生劳动力进行系统职业技能培训，实行和落实免费就读中职学校政策；对农村务工创业者进行务工创业常识、专业操作技能等短期培训，鼓励已进城农民工参加职业技能继续教育培训。政府和行业主管部门要督促企业按照国家有关法律规定提取和使用职业培训经费，有计划地进行职业培训。三是各级财政要加大投入，建立“多方分担、分级负责”培训筹资机制。中央和地方财政要把农民工培训列入预算，加大支持力度，对承担公益性培训的民营培训机构实行减免税。对符合条件的公办、民办技校和其他培训机构允许发放助学贷款。对普及性培训实行全免费，对一般性劳务培训建立完善雇主付费机制，对继续教育和深造型培训构建企业、个人为主体的费用分担机制，对稀缺行业中高端人力资源培训给予适度财政补贴。设想利用远程教育与农村现有教育资源结合方式，或采用二次培训或转培训方式解决受经费不足和师资设备。四是以农村初中毕业生为主要对象，大力发展农村职业教育。地方政府应把发展农村职业教育同发展农村义务教育放在同等重要位置，可在有条件地区推行“9+1”义务教育，对未升学的初中毕业生根据就业意向自愿选择专业，免费参加半年至1年的短期职业教育。大力发展以培养中高级技术工人为主要目标的中高等职业院校和技工学校，通过设立奖学金、发放助学贷款等方式，鼓励农村初中毕业生接受正规和高水平的职业技术教育。五是加强对农民工的引导教育，全面提高农民工综合素质。

2.实施就业引导工程。扩大和疏通就业信息渠道是实现就业的重要条件，目前农民外出就业主要是依靠亲戚朋友介绍、同乡引荐或自谋出路，由于市场中介行为不规范，一些不法分子以职业介绍为名从事诈骗活动。政府要强化公益服务与规范市场服务结合，大力开拓和发展适合农民工需要的就业服务。一是由劳动力流出地政府主导、各类服务组织参与，围绕外出就业农民的需求发展有组织的劳务输出。健全县乡公共就业服务体系和信息渠道，免费为准备外出就业的农民发放相关资料，提供政策咨询和就业信息，发挥公共信息渠道作用。鼓励社会各类服务组织和培训机构与企业建立固定联系，定向输送劳动力，搞好输出后服务。二是劳动力流入地公共就业服务机构要普遍向外地农民工开放，免费为其提供就业信息和职业介绍等服务。要降低门槛，简化手续，收集适合农民工岗位信息。鼓励有条件的大中城市建立专门的公共就业服务场所，集中为农民工提供免费就业服务。三是劳动力流入较多的城市要建设政府监督管理的零工交易场所，免费为农民工提供供求直接见面平台。要加强劳动力市场管理，有关部门要联手规范职业中介行为，严格收费标准，打击违法犯罪活动。四是政府要完善农民工转移就业吸纳政策，保障享有平等就业权利和同等劳动待遇。包括鼓励扶持吸纳农民工能力强的建筑安装、劳务分包、交通运输、纺织服装、商贸饮食、生活服务等行业和企业发展，引导城市企业招收吸纳农民工；消除就业身份歧视，不得再以城乡户籍设置行政机关、企事业单位用工招录门槛；全面推行劳动合同制度，建立农民工工资支付保障制度；扶持和规范劳务中介公司发展，鼓励打造劳务品牌，政府劳务采购订单优先向品牌劳务公司倾斜；完善市、区县(自治县)两级管理，三级网络覆盖的促进就业工作协调机制。

3.鼓励农民工转户进城。农村富余劳动力的就业转移涉及权利和制度环境，当前农民市场就业障碍已基本排除，但劳动权益、社会权利、自由迁移权利缺失状况没有根本改变，需进行一系列制度创新。一是以居定户、分类管理、着眼流动，实行激励城镇化户籍管理政策。农民工在转移户口的两年内，继续享受原农村居民惠农政策，对本市籍农村居民全面放开小城镇落户条件，具有合法固定居所即可入户，土地承包经营权或放弃或保留由承包人自愿选择。有条件地放开区县城和主城区落户条件，入户后应依法退出农村承包地。对可保留但自愿放弃土地承包经营权的，予以减免创业税费等奖励政策。二是鼓励农村新生劳动力、大中专学生、退伍士兵将户口转到城镇。通过资助就读中职学校等政策，鼓励农村新生劳动力自愿将户口转到城镇。本地籍农村学生在市内就读大中专学校的可自愿选择是否转户。引导退伍士兵自愿将户口迁移到城镇，享受落户地城镇复转军人安置政策和资助就读职业学校政策。三是对市外人口迁移落户，仍按有利于资本集聚和技术引进原则实行必要的门槛限制。对投资人员、科技人员实行便利准入，对其他人员视情况制定准入条件。四是探索将特殊群体成建制转为城镇户口。对1985年以来我市征而未转、人均土地低于0.5亩的农村居民，人均耕地低于0.3亩的“城中村”居民，可考虑全部成建制就地转为城镇居民。

4.高度重视维护农民工的土地承包权益和妥善处理土地承包纠纷问题。首先，要坚持农村现有土地政策，维护农民工的土地承包权益。按照《农村土地承包法》规定，任何组织和个人不得剥夺和限制农村集体经济组织成员承包土地权利。承包期内应当按照承包方意愿，保留土地承包权或允许依法进行土地承包经营权流转。其次，在解决土地承包纠纷问题时，必须认真贯彻《农村土地承包法》和中央关于稳定和完善农村土地承包关系政策。外出农民回乡务农，只要在土地二轮承包中获得承包权，就应将承包地还给原承包户继续耕作。乡村组织已经将承包地发包他人耕种的，如果是短期合同，应将承包收益支付给原承包户，合同到期后将土地还给原承包户耕种。如果是长期合同，可修订合同将土地还给原承包户，或通过协商给原承包户以适当补偿。对外出务工农民中少数没有参加二轮承包、现在要求返乡承包土地的，要区别情况，通过协商妥善处理。第三，引导和规范农民工自愿、依法、有偿转让承包地使用权。乡村组织要积极推进土地承包权流转，但不能代替农民决策，必须明确土地流转要坚持平等协商、自愿、有偿原则。

5.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工外出后孩子留在农村，缺乏完整的家庭教育，地方政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足农民工子女寄宿学习的需要。中央财政应加大对中西部省区寄宿学校建设的支持。

(二)在流动转移中环节，政府要增强和履行好劳动用工、企业监管、养老医疗保障、住房、社会权益保障等责任

目前农民工问题最多的是进入城市就业后面临的工资问题、劳动关系问题、社会权益保障等问题，政府要切实负起应尽责任：

1.加强农民工工资和用工管理。进城农民工劳动权益受损害情况较为普遍，工资、工时、工伤等劳动权益问题突出，加强农民工用工管理是保障其各项劳动权益的基础工作，为此要抓好四项制度建设。一是建立工资支付保证金制度，杜绝拖欠农民工工资现象。要继续以建设领域为重点，认真治理中小型劳动密集型加工企业拖欠农民工工资问题。既要抓清欠、加大执法力度，又要在建立预防和解决拖欠工资长效机制上下工夫，加快推进工资支付保证金制度、工资支付监控制度和劳动保障守法诚信制度建设。要将工资支付情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一。二是严格执行并不断完善最低工资制度，推动农民工工资合理增长。首先各地要依法适时调整最低工资标准。要加强对各地制定最低工资标准的指导和监督，落实两年至少调整一次的规定，加快制定小时最低工资标准。其次要加强执行最低工资标准执法力度。最低工资应包括基本工资、奖金、津贴、补贴和个人应缴纳的社会保险费，但不包括加班加点工资、特殊劳动条件下的工资、特殊岗位津贴等。再次要进一步加强对企业工资分配的宏观调控，指导企业建立正常的工资增长机制，促使农民工工资合理增长。三是全面推行劳动合同制度，切实加强劳动用工管理。农民工用工管理中出现的问题，多数都与用人单位不与农民工签订劳动合同或签订违反法律规定合同有关。必须严格贯彻执行《劳动法》和国家有关规定，推动各类企业同农民工按照平等自愿、协商一致、依法订立原则签订劳动合同。相关部门要制定适用于农民工的劳动合同示范文本，告知工资发放、社会保险、劳动安全、工作时间和休假制度等规定，要规定违反法律效力合同的主要责任在用人单位。重点抓好农民工比较集中的建筑、餐饮、加工等行业的劳动合同管理工作，劳动保障部门要实行劳动合同信息化管理，对就业登记备案、劳动合同管理、社会保障缴费进行统一的动态管理。所有用人单位都要建立劳动合同管理台账，并将其与劳动报酬支付、劳动用品发放、社会保障缴费等有机结合起来。各地要把劳动合同签订情况专项监察经常化，及时纠正存在的问题。四是积极推行企业工资集体协商制度，巩固和完善劳动关系三方协调机制。目前全国地市一级基本建立了由政府、工会、企业代表组成的劳动关系三方协调机制，西部地区在这方面相对滞后，应采取积极措施推进。各级劳动部门、工会组织、行业协会，要以工资分配、工时和劳动定额等劳动标准为主要内容，推动全面开展集体协商、签订集体合同，督促各类企业特别是非公有制企业签订专项集体协商协议。在巩固和完善省、市两级劳动关系三方协调机制建设基础上，进一步向县、区和乡镇、街道延伸，各级三方协调机制要从本地区实际出发，抓住重点难点问题开展经常性工作。

2.建立和完善农民工社会保障体系。目前农民工社会保障权利严重缺失，在西部地区，农村中青年劳动力大部分已成为农民工，这已成为影响他们离乡进城的主要问题之一。为此建议采取以下政策措施：一是所有单位都要执行《工伤保险条例》，把农民工纳入工伤保险。这在法律上、制度上、操作上都没有障碍，关键是加大工作力度和执法力度。二是继续坚持“低门槛、便参保、广覆盖、易流动”原则，做好农民工养老保险扩面工作。引导企业和农民工按一定缴费比例建立养老保险关系，实现农民工养老保险关系市内自由转接，衔接省际养老保险关系划转。三是完善农民工工伤保险和大病医疗保险制度。在建筑、矿山等行业推行强制性工伤保险制度。按照“低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主”原则推行农民工大病医疗保险。探索建立农民工生育保险制度。四是加强对农民工的社会救助。及时将失业、遭遇灾祸或重疾致使生活陷入困境的农民工纳入救助救济范围。农民工转为城镇户籍后符合城镇低保条件的可享受城镇低保，返乡后符合农村低保条件的享受农村低保，逐步提高城乡低保水平。五是按“新账不欠、旧账分年归还”原则，逐步解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题。努力扩大城镇基本养老保险参保面，分五年逐步做实个人账户。建立和完善“一个平台 两套标准、城乡统筹、均衡服务”新型合作医疗保险制度。将非公有制企业从业人员纳入城镇职工医疗保险体系。

3.开展多层次农民工安居扶持。居住问题是农民工在城市生活遇到的最基本问题之一，解决农民工的住房问题是地方政府的重要责任。其思路是：一要纳入规划。把解决农民工住房问题纳入城市住房保障目标责任，在城市规划和建设中综合考虑。二是发挥市场机制作用。政府不能大包大揽，要注意调动社会各方力量解决。三要从实际出发。根据农民工需求和经济社会发展条件逐步解决，当前最迫切的是为农民工提供具备基本人居条件的住所。建议采取如下政策措施：首先，积极改善农民工在务工地居住条件。制定农民工居住最低标准，以减免费用为引导，鼓励有条件的企业建设职工宿舍；加大城市旧厂房、仓库等改造力度，或依托工业园区统一兴建农民工集体宿舍、务工公寓，扩大廉租公寓、经济公寓覆盖面；通过政府补贴租金，为在城镇企业长期稳定就业的农民工提供廉租房。其次，鼓励在城镇长期务工并已定居的农民工退出宅基地。对退出宅基地的区分在不同级次城镇安置，实行划定集中居住区自建房、以成本价购置安置房、优惠购买商品房、租住廉租房等不同政策，有条件的区县可参照征地补偿标准对自愿退出农村宅基地及附着物实行赎买。第三是要把改善城乡结合部和“城中村”基础设施纳入城市建设范围。在符合规划条件下允许集体经济组织利用集体土地建设适合农民工的集体宿舍和家庭式住房。引导住宅开发企业在合理规划基础上建设面向农民工住房，地方政府应参照城镇经济适用房有关政策，在土地供应、税收等方面给予优惠。对农民工聚居区加强配套基础设施建设，及时提供相应公共服务。四是完善农民工居住保障政策。逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入城市经济适用房政策范围。支持企业将农民工纳入住房公积金制度范畴，公积金可在本市范围内自由转接，除用于购房外，允许农民工支取公积金用于租房。

4.改善农民工群体的公共服务。政府要把农民工子女教育、医疗卫生、妇幼保健等纳入公共设施发展规划、建设和服务之中。一是重新设定农民工户口迁入城市条件，探索建立居住证制度和城乡统一的户口登记制度。二是解决好农民工子女受教育问题。首先，流入地政府要转变观念，明确责任。其次，充分利用各种教育资源，提高流入地接收农民工子女入学能力。改进学校预算管理，实行按实际在校生人数拨付经费办法，鼓励公办学校挖掘潜力、增强接收能力。农民工流入较多的地方要根据实际人口规模规划教育发展，上级财政应对农民工流入较多城市的学校建设给予适当支持。进一步完善支持民办学校发展政策，对社会力量兴办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全前提下，适当放宽注册资金、场地等条件。对经批准承担义务教育任务的民办学校，当地政府应按学生人数拨付义务教育经费，并对教师工资给予补贴。再次，改革学籍管理方式，方便农民工子女入学转学。建立健全农民工子女在居住地所在学区入学的管理和保障措施，适应农民工流动性强特点，建立灵活的学籍管理制度和接纳学生入学的办法。加快建立电子学籍管理系统，实现中小学校学生课业、学籍等基本信息共享，为农民工子女教育管理和入学转学提供便利。三是改善对农民工的公共卫生、计划生育管理和服务。首先，进一步明确和健全“以流入地管理为主、流入地和流出地协调配合”的管理体制。流入地政府要全面承担农民工公共卫生和计划生育管理服务责任，通过调整财政预算、调整和充实相应的服务机构等措施予以保证。流出地政府要在提供《婚育证》等有关信息方面与流入地政府搞好协调配合。其次，进一步改善服务，完善社区管理服务职能。国家规定的传染病防治、儿童计划免疫、计划生育、生殖健康、妇幼保健等方面的免费服务项目和药具，流入地政府要一视同仁向农民工提供；应由用人单位承担的要由用人单位承担，并制定相应的保障制度；应由个人承担的要对农民工给予适当减免。按照流入地管理为主原则，育龄妇女的孕检应由流入地管理和服务，与当地妇女一视同仁。要把农民工的公共卫生和计划生育管理服务纳入社区管理和服务体系，实行与当地居民相同的、无差别对待。对用人单位承担农民工公共卫生和计划生育责任所发生的费用，政府应给予适当补偿；对不承担责任或没有尽到责任的，应当规定奖惩措施。形成政府、社区、用人单位责任明确、协调配合的管理和服务机制。四是根据农民工生产生活需求，完善文化及生活服务。在农民工集中居住及务工区域，配套建设社区文体设施和服务性设施，为流动性较强的农民工群体提供配套的公共服务。

5.维护和保障农民工的合法权益。维护农民工权益的基本思路是：坚持依法维权，发挥工会作用，提高农民工素质，强化政府责任。一是完善农民工维权法律法规，加大执法力度。各级人大、政府要尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策。各级人大和政府有关部门要加大执法检查力度，加强劳动保障监察和执法工作。劳动保障部门要不断健全农民工维权投诉机制，加强农民工维权的调解和处罚工作。二是充分发挥工会作用。要积极组织农民工加入工会，有关部门要在开展审批新建企业章程、登记注册、年度检查、劳动保障监察、税收等工作时，督促企业依法组建工会，重点做好非公有制企业工会组建和维权工作。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，广泛开展包括农民工在内的职工维权活动。发挥共青团、妇联等群团组织在农民工维权中作用。三是加大对农民工的法律援助力度。把农民工作为法律援助的重点，各级政府要进一步加大对法律援助工作的投入，可考虑建立农民工法律援助专项资金。四是完善劳动争议处理机制和有关司法程序。通过改革现行劳动争议处理制度，改变农民工打官司难。对涉及农民工权益的劳动纠纷，企业劳动争议调解组织、各级劳动争议仲裁机构、法院要优先处理，对确有困难的农民工可适当减、缓、免仲裁费、诉讼费。考虑到中国转型期劳动关系复杂多样，劳动争议案例繁多、农民工维权问题突出、司法“门槛”过高且承载能力有限等因素，建议总结推广广东等地建立劳动争议仲裁院的做法，由“一裁两审”改变为“一裁一审”或“两裁终审”、“或裁或审”；同时立法简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，为农民工维权提供方便、快捷的司法支持。五是加强对农民工维权的舆论监督。新闻媒体要关注农民工问题，反映农民工心声，要敢于及时披露、报道典型案(事)件，为全社会关注农民工群体和维护农民工权益创造良好的舆论氛围。

(三)在流动转移后环节，政府应加强社会建设与社会事业发展、农民工生活方式和行为方式改变、观念及文化心理融合等责任

目前农民工正在发生三大转变：一是由亦工亦农向全职非农转变；二是由城乡流动向融入城市转变；三是由谋求生存向追求平等转变。新一代农民工进城务工不仅是为了挣钱，他们更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。对此政府应积极回应。

1.推进以民生为重点的社会建设与社会事业发展。农民工问题关乎社会的公平公正，属民生领域中的重要问题，要通过社会事业发展解决。要把对社会事业投入纳入发展的成本计算中，根据经济发展等比例增加投入。要加快推进社会体制改革，完善社会管理方式，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要从现阶段社会发展实际出发，有组织、有目的、有计划地推进社会事业发展。当前要着重抓好两方面建设：一是实体建设，诸如社区建设、社会组织建设、社会事业建设、社会环境建设等等。二是制度建设，包括社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会利益关系协调机制建设、社会保障体制建设、社会安全体制建设、社会管理体制建设。要围绕改善民生积极解决好关系人民群众切身利益的问题。

2.加强对劳资矛盾的解决和劳资关系协调。近年来劳动者的劳动关系中出现了一些新的矛盾和问题，其中尤以劳资关系中的冲突、矛盾为最。现代劳资关系已不是劳动者个人与受雇企业之间的单纯关系，而成为社会关系中的组成部分，要受国家法律、法规的规约和调整。农民工很多都在私营和外资企业中就业，与之有着密切的关系。首先要通过法制建设加强对劳动者权利的保护。在社会主义国家，劳动者的权利主要从国家法权中体现出来,要通过法制建设逐步扩大劳动者享有权利的范围。要继续立法保护和调和劳资关系，强化相关法律的可操作性。目前《劳动合同法》虽已出台，但对企业规避法律和不执行法律规定等问题还缺乏严厉的惩戒手段；工资支付立法层次还比较低，对拖欠工资违法行为处罚力度不够等等，在一定程度上影响了该法的贯彻实施。为兼顾各方利益，在立法过程中可以考虑中国企业协会作为雇主一方代表，与劳动和社会保障部、中华全国总工会一起参与劳动法、集体合同法和劳动争议处理法等劳动法规的起草和调研工作。其次，政府要充分履行监管职责，健全和完善劳动领域内的监督与管理机制。要运用法律、行政、经济手段，进一步健全劳动保障联动机制、弱势群体权益保障机制、重大案件通报机制、突发事件应急处理机制、劳动保障诚信机制等制度建设，实行部门联动、标本兼治。要健全和完善仲裁体制，提高劳动争议仲裁能力。第三，积极促进工会角色转换，完善工会独立法人地位。工会是职工利益的代表，必须找准服从服务于党和国家工作大局的切入点，从健全和完善维权机制入手，加强协调劳动关系。要加大源头参与力度，积极创新工会源头参与和源头立法的长效机制，努力从制度上、源头上把职工群众的利益和工会的主张体现到政府政策制定和总体部署中去。建立适应新形势需要的工会维权工作机构，根据维权工作需要，约请相关人员组成专家顾问组，帮助设计维权工作实施方案。积极推进三方协调机制的完善，推进三方协调机制向市(地)、县(市、区)、乡镇、街道和社区一级延伸和发展。第四，强化企业的“社会道德责任”。国际上已经形成比较成熟的“社会道德责任认证标准”(即Social Accountability8000，简称SA8000)，这个SA8000取自于国际劳工组织公约、联合国共同人权宣言和联合国儿童权利公约。目前我国很多企业要达到SA8000标准还相当难，但是SA8000的本质是维护工人权利，企业社会道德责任应该作为健全社会主义市场经济体制的内容加大推进力度。

3.推进基层及社会民主建设，扩大和保障农民工享有更广泛的政治权利。要维护和保障农民工选举与被选举政治权利。随着城镇化进程加快，我国政治人口开始发生重大变化，在这种背景下应尽快实现城乡人口按相等比例确定代表名额的选举制度。对于已经生活在城市的农民工，应按照有关条件来确定应有的选举权利。加强和推进城市社区民主管理及自治建设，疏通农民工参与社会管理、维护和表达自身愿望的渠道。城市社区自治组织应视农民工为城市平等的一员，一方面要维护和保障他们的各项权利，另一方面在社区管理和自治活动中要把他们吸纳进去，倾听他们意见、发挥他们作用、兼顾他们的利益。要重视企业组织内部各项民主管理制度建设，健全和完善职工代表大会制度、厂务公开制度、职工董事监事制度和职工民主管理制度。我国新修订的公司法规定，监事会应包括股东代表和适当比例的职工代表，职工代表的比例不得低于1/3，这是我国以法律形式确认职工在企业治理中的“话语权”。要通过适当方式和手段，加强职工在制定工资、福利、权利保障政策方面的参与力度，完善现阶段企业治理模式。

4.以思想观念和生活、行为方式转变为着眼点，加大引导力度，促进“农村与城市”、“农民与市民”的社会文化交流，使农民工尽快融入和转换为“新型市民”。户籍转变、地域转移、职业转换只是农民市民化进程的“外部特性”，更重要的是如何在角色群体内涵上实现真正转型。当前一方面要解决城乡文化隔离问题，为农民工融入城市提供良好的文化环境条件。另一方面由于城乡的巨大差别，农民和农民工在一定时期内确实存在对城市文化的不适应，客观上有一个帮扶问题。包括通过多种形式对进城农民工进行现代观念、文明准则和城市意识教育；采取切实措施帮助他们形成健康文明的生活方式；加强城市社区建设，充实社区工作内容，发挥社区整合功能；加强新市民与老市民间的联系交往，培育互信互助、相互融合的邻里关系、人际关系、社群关系，构建社区企事业单位之间、农民工和市民之间良好的人际关系和舆论环境。

三、改革和完善政府管理体制与工作机制

履行好政府职责需建立相适应的行政管理体制和工作机制：

(一)加快推进统筹城乡发展的行政管理体制改革

直辖以来，重庆在政府管理体制方面进行了多项改革，产生了积极影响，但从统筹城乡发展和适应农民市民化要求看仍存在许多需要解决的问题：首先，要以政府职能转变为重点，建立适应统筹城乡发展和农民市民化要求的新体制。政府职能转变要由“全能政府”向“有限政府”转变，进一步退出微观经济领域，搞好宏观规划、政策制定和监督管理。推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场和中介组织分开，发挥市场在配置资源中的基础作用，将一些技术性、服务性、经办性职能交由事业单位和社会组织承担。着力扭转政府职能配置“重城市轻农村”倾向，加快破除职能部门城乡分割的行政管理体制。当前要重点强化对农民工的管理服务、城乡规划建设、就业社保、公共卫生、城乡交通、生态环保、土地流转管理等职能，实现政府管理和服务的全覆盖。其次，科学合理定位三级政府职能。根据层级政府在整个行政管理中所处的不同地位和功能，进一步明确省(市)、县、乡三级政府的职能定位，发挥好市级政府宏观规划和调节、区(县)政府统揽地区经济社会发展、乡镇政府承担好具体的社会管理和公共服务工作的职能。第三，创新政府管理方式，促进治理模式转型。包括大力推进政务公开，加强行政服务窗口建设；进一步完善“问责制”，明确各级政府及其部门责任和公务员岗位责任，构建完善的行政责任追究体系；建立健全政府绩效评价制度，针对行业和各区县不同特点，研究制定科学、合理的绩效考核指标体系和考核制度，探索将组织人事、纪检监察、机构编制、财政、审计、环保等部门的干部监督、效能监察、职能履行检查、财经审计监督、环保实绩考核相结合，实行综合性绩效考核，突出服务对象在考核评价中的主体地位，建立专业机构、相关部门、新闻媒体与服务对象各方共同参与的考核评价机制。

(二)围绕农民市民化要求，加强制度和政策体系创新

重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，要探索从根本上破除造成城乡分治的科学发展新路，以农民工问题为突破口，积极进行制度和政策体系创新。一是探索建立低门槛、梯次转移的农民工户籍管理制度；二是探索建立平等就业、权益有保障的农民工劳动就业制度；三是建立城乡结合、科学化、系统化的农民工劳动培训制度；四是建立低门槛、广覆盖、多层次、可接转的农民工社会保障制度；五是建立政府引导、社会参与、形式多样的农民工进城安居制度；六是健全农民工子女就学、文化卫生等城市公共服务制度；七是建立符合国家法律、符合农民工意愿、多形式的农村土地流转制度。

(三)积极发挥区县桥梁纽带作用，实施区县发展战略

在西部地区，特别是像重庆这样的大城市带大农村的直辖市，地区发展极不平衡，必须发挥区县的积极作用。首先，要鼓励区县根据本地实际，探索选择最适合区域发展道路，从具备条件的领域突破。其次，以理顺条块关系为切入点，激发和调动区县、乡政府积极性。一是完善条块结合、以块为主的管理体制，理顺市与区县关系。二是规范垂直管理部门与地方政府关系。一方面协调好中央垂直管理的国税、海关、检验检疫、煤矿安全、通信、气象、地震等部门与地方政府的关系，妥善解决职责交叉、机构重叠问题。另一方面理顺市级垂直管理部门与区县政府关系，增强市级设在区县的分支机构与当地政府工作的协调性，强化区县政府统筹城乡发展能力。三是处理好统筹城乡横向管理与业务工作上下对口间关系。尊重区县政府根据本地实际配置行政资源的自主权，同时消除区县部门与乡镇之间条块分割现象，整合和运用好乡镇事业资源。再次，继续下放权力。对法律法规或中央文件明确规定由地市级行使的权力，原则上全部赋予区县，对法律法规或中央文件未明确由省市级还是区县行使的权力，遵循效能原则下放区县行使。强化部门下放权力的法制保障，将重庆市级部门下放并以部门文件明确的职权，以政府令形式加以固定，非经法定程序不得变更。第四，以实施“一圈两翼”区域发展战略为依托，加快新型工业化和城镇化进程，在产业集聚发展和城镇有序扩张中营造生产、生活空间，促进城乡资本对流，创造就业岗位。

(四)创新工作思路与方法，构筑农民工市民化通道

要把政府职责细化分解为具体工作，并纳入各部门日常工作流程形成一系列工作机制。一是加强领导，落实责任。要建立分级负责的组织领导机构，统一指挥、协调推进这方面工作。建立横向工作协调机制，明确各部门在解决农民工问题中的职能作用，形成各司其职、各负其责、相互配合的工作机制。加强中长期规划和年度工作的规划与衔接，分解落实各项目标任务。二是切实转变城市政府的管理理念，创新农民工管理机制。要由过去主要面向和管理户籍人口，转变到同时面向和管理常住人口及流动人口，包括进城农民工，建立面向所有劳动者和居民的服务型政府。改变现有管理方式，在农民工管理和服务综合协调机制方面进行新探索，一方面要按照便利和促进农民市民化目标，建立以流入地为主、以流出地为补充的农民工管理和服务新机制，另一方面在流入地城市，建立农民工管理和服务的综合协调新机制。三是建立各方互联、共享的农民工信息统计调查系统。在管理信息方面，以流入地为主，整合劳动、农业、统计、公安、人口计生等部门相关信息网络，构建以城市社区为信息输入端、流出地和流入地共享、多部门互联的农民工管理信息系统，使各级政府对农民工的管理和服务工作建立在统一、客观、全面的数据基础上。在农民工统计调查信息方面，要引入新的统计调查制度和方法，做好农村劳动力就业普查和每年一次的专项调查，掌握农民工的总体数量和主要特征，预测发展变化趋势，为各级政府的决策和管理服务工作提供基础信息。四是强化立法保障。农民工的市民化转化是中国由传统社会步入现代社会的必经历史过程，法制化是其重要载体和形式，现实中因法制产生的问题只能通过健全和完善相关法律解决，已经取得的有益经验和成果，必须及时上升到法制层面加以巩固和保障，使农民工市民化稳步向前推进。

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