近年来中国防范和打击海盗问题及对策

史春林

(大连海事大学 人文与社会科学学院，辽宁 大连 116026)

近年来中国防范和打击海盗问题及对策

史春林

(大连海事大学 人文与社会科学学院，辽宁 大连 116026)

20世纪90年代特别是2000年以来，海盗对中国远洋航线安全造成严重威胁。中国对此问题十分关注，并采取了一系列措施防范和打击海盗，取得了一定成就。当前中国防范和打击海盗还存在一定的问题，今后应进一步采取切实可行的措施，提高防范和打击海盗的效果。

海盗；防范；打击；远洋航线安全

西非海岸、索马里半岛附近水域、红海和亚丁湾附近、孟加拉湾沿岸和整个东南亚水域是当今全球公认五大海盗多发区，而对大多数中国远洋船来说，这几处危险海域都是必经之地，尤其近年来马六甲和索马里海盗兴风作浪对中国远洋航线安全形成了极大威胁。在这种情况下，中国开始关注海盗问题，并采取一系列措施防范和打击海盗。但中国防范和打击海盗还处于刚刚起步阶段，今后需要采取进一步措施来提高防范和打击海盗的能力。

一、近年来海盗对中国的威胁与危害

从20世纪90年代开始海盗对中国远洋航线安全威胁开始显现，到1999年我国遭海盗袭击的船只每年大概有3～4起。但到2008年，据外交部发言人刘建超介绍，中国仅过往亚丁湾船舶就有20%受到过海盗袭击。即使在中国海军护航的情况下，中国船只仍不时受到索马里海盗袭击，尤其是2009年10月19日青岛远洋运输公司所属的“德新海”号货船被索马里海盗劫持，海盗对中国造成的威胁与危害已到了触目惊心的程度。

第一，海盗袭击和劫持造成中方人员伤亡和财产重大损失。如1998年11月中国香港船务公司所属的“长胜”号船途经台湾海峡水域时被海盗劫持，23名广州远洋运输公司外派船员全被杀害，该船被海盗抢走后，最后以35万美元卖掉。2003年3月福州永丰远洋渔业有限公司所属的“福远渔225”号船在斯里兰卡水域遭海盗船炮击，17名船员全被杀害或失踪，船只被击沉。

第二，海盗袭击和劫持给船员身心健康造成极大伤害，严重影响企业正常生产经营。如2007年4月台湾渔船“庆丰华168”号(船上有8名大陆船员)在索马里哈拉代雷港被扣押期间，船员身心受到严重摧残。有一次某大陆厨师想拿鱼饵向附近遭劫的韩国渔船换食用油，结果海盗把全体船员捆绑起来进行殴打。除这种直接的身心折磨外，海盗袭击和劫持还会导致船员产生额外精神负担，不愿出海或产生出海畏惧心理。如2008年9月南京某公司的“金源门”号船在亚丁湾海域遭索马里海盗袭击，虽然海盗最后被击退，但这次海盗袭击给船员带来很大心理阴影，等船到达目的港后，船员不敢再驾驶“金源门”号返回，而离船上岸坐飞机回到国内，公司只好另派其他船员接回“金源门”号。该公司认为船员以这种方式停止工作严重影响了船舶的正常运营，损害了公司的经济利益，为此对这些船员给予处分，还要求他们承担遣返船员发生的所有费用，而船员则不服并提出劳动仲裁，从而影响了公司的生产活动。

第三，海盗威胁增加了中国远洋运输的航运成本。一是不得不加强海上航行的安保工作及投入。二是耽误航程。一旦船只被海盗劫持，从人质被劫持到最终谈判成功、释放人质需要数月时间。三是保险费增加。如近年来由于索马里海盗活动频繁，中国货船行驶该航线的保险费上涨了15倍。四是航运路线的变更。保险费增加迫使船东改行较长但风险较低航线，但这也会增加航运成本及时间。如中国船只为了避开马六甲海峡海盗而绕道印尼其他水域，将多出1000 n mile的航程。而为了避开索马里海盗而绕道南非好望角，则要多走3000 n mile。以上这些对于当前处在金融危机中的海运公司来说无疑是雪上加霜。

第四，海盗活动使海上运输环境恶化，对中国海上贸易和安全构成严重威胁。如中国每年进口石油的60%都要通过印度洋—马六甲海峡—南海这条航线，对此广东某官员曾担心地说：“如果油轮成为海盗的目标，珠三角的管道燃气用户，随时可能面临断气的情况”。[1]228特别是从非洲运输原材料和向非洲输送物品的船舶都要经过海盗出没的亚丁湾海域。对此有媒体分析，中国很多商品运输要经过这些危险水域，如果绕行既费时又要消耗燃料，这对“薄利多销”的又因金融危机出口下降的“中国制造”无疑是沉重的打击。[2]如果海盗与恐怖主义、走私贩毒、武器扩散、人口贩卖等勾结到一起，将对中国发展构成前所未有的挑战。

二、近年来中国防范和打击海盗的努力

面对海盗威胁，近年来中国开始关注海盗问题，并采取一系列措施防范和打击海盗。

第一，加强危险海域巡逻，开展防海盗演练。近年来中国海军、海警、海事等部门加强了对有关危险海域的巡逻，并积极开展防海盗演练。如2002年6月东海舰队首次举行防海盗演练，同年我海军舰队在环球航行途中，在印度洋水域开展了打击海盗演习。2008年11月南海舰队进行了一次突袭海盗的反恐演练。11月15日海军大连舰艇学院等各海军院校的学员在从泰国曼谷至越南岘港航行途中也专门进行了反海盗演习。这些防海盗演练一方面增强了我军防范和打击海盗的能力，另一方面也对海盗活动起到了一定的震慑作用。

第二，派海军编队到索马里、亚丁湾海域护航。面对日益猖獗的索马里海盗，2008年12月16日中国外交部副部长何亚非在安理会索马里海盗问题部长会议上表示：中国正积极考虑近期派军舰赴索马里海域参加护航活动。20日外交部发言人刘建超宣布：根据联合国安理会有关决议并参照有关国家做法，中国政府决定派海军舰艇赴亚丁湾、索马里海域实施护航。23日国防部召开新闻发布会，正式宣布中国海军派舰艇远赴亚丁湾护航。26日由南海舰队“武汉”号、“海口”号导弹驱逐舰和“微山湖”号综合补给舰组成的首批中国海军编队从海南三亚起航，赴亚丁湾、索马里海域执行护航任务。这是中国首次在海外利用海军保卫中国船只以及海外贸易利益。同时交通运输部发布《关于中国船舶在亚丁湾和索马里海域申请护航有关事项的公告》(2008年第43号)，宣布“中国海军护航是保护中国船员生命与中国航运公司资产的国家行为，不是公司行为，不会向受到护航的船只或船东收取任何费用”。[3]175到目前中国已派出4批海军编队护航，赢得被护船舶和世界各国的高度赞誉。

第三，及时发出预警，提醒船只防范海盗袭击。如2009年3月随首批中国海军编队执行护航任务的深圳海事局副处长陶维功提醒：“进入3月份后，亚丁湾航道迎来新一轮海运高峰期。过往船只应尽量申请军舰护航。”[4]4月20日中远“新荣耀”号在亚丁湾遭海盗袭击后，中国海军第二批护航编队指挥员么志楼少将提醒我国过往亚丁湾、索马里海域的商船一定要主动申请军舰的保护，同时要根据商船的实际情况，采取适当的措施加强自我防卫。第二批护航编队随舰负责与商船协调的交通运输部工作人员范俊也呼吁：“商船船东要根据索马里海盗袭击活动日益猖獗的新情况，合理权衡船期利益与船舶船员安全问题。”[5]2009年10月19日青远“德新海”号船在索马里海域遭海盗劫持后外交部发出特别提醒，告知中国船只和人员勿靠近相关海域。11月12日中远“富强”号船在亚丁湾海域遭海盗袭击后，交通运输部部长李盛霖要求全国海运船舶高度警惕，严防海盗登船。

第四，加强船员防海盗培训，提高船员应对海盗的能力。从主管部门来看，2008年12月2日交通运输部、外交部、商务部等联合举行了远洋船舶防范海盗专题会议，2009年4月9日交通运输部发布了《关于加强船舶防范海盗工作有关事项的公告》。从航运企业来看，近年来也高度重视船舶防海盗问题，如2009年初河北远洋集团董事局主席高彦明和副总裁葛恩华等多次部署防海盗工作。一些航运公司还加强了船员防海盗的培训，使船员具备了一定的反劫持能力。如2008年12月中国交通建设集团总公司所属的“振华4号”船成功逼退已登船海盗，是2008年国际上遭遇海盗袭击、经过激烈战斗成功战胜海盗的唯一一例。对此，国际海事局海盗活动报告中心负责人诺埃尔·钟惊叹说：“海盗成功登船却没能劫持船只，这种情况是非常少见的。”新加坡《联合早报》在《中国特色击退海盗》一文中评论说：海盗的无奈，其实彰显了中国船员的勇气和智慧。[3]163-164

第五，迅速破案，依法坚决打击海盗犯罪活动。如1998年11月“长胜”号船被海盗劫持后，广东省公安厅非常重视，1999年元旦成立了“99·01”专案指挥部，到8月将罪犯全部抓获。2000年1月28日汕尾市中级人民法院分别判处38名罪犯死刑、无期徒刑和有期徒刑。1999年6月8日泰国一艘油船在马来西亚海域遭印尼海盗劫持后，于6月17日驶抵广东汕头海域，正当该船向内地走私船驳油销赃时，被广东边防海警抓获，“及时粉碎了国际犯罪集团妄图利用我国作为海盗犯罪的销赃地和逃避打击的藏匿地的梦想；打出了中国公安机关在打击国际海上犯罪，维护海上安全的国际声威”。[6]在上述这些重大案件的侦破中，共逮捕数十名中国、印尼、缅甸、菲律宾等犯罪嫌疑人，并以抢劫和杀人罪处以重刑，特别是其中14人被处决后，南中国海的海盗活动急剧减少。对此，国际海事局负责人波廷盖尔·穆昆丹赞扬中国“向这些犯罪团伙发出了明确的信号，警告他们不应把船驶入中国海域”。[1]231

第六，通过各种渠道，全力营救被海盗袭击或劫持的船舶和船员。如2007年5月韩国2艘渔船(船上有10名中国船员)在索马里海域被海盗劫持后，5月17日外交部发言人姜瑜表示：“中国政府十分关心有关被劫船和船员的安全……通过各种可能渠道全力开展营救工作。”[7]2008年11月13日天津远洋渔业公司的“天裕8号”渔船在肯尼亚沿海被索马里海盗劫持后，外交部当晚发表声明，并会同有关部门和驻外机构全力营救被劫的船员和船只。2009年2月8日“天裕8号”和全体船员获救，11日该船在我海军护航编队“海口”舰伴随护卫下抵达安全水域。2009年10月19日青远“德新海”号船在索马里海域被海盗劫持后，中国海上搜救中心立即启动应急预案，20日交通运输部召开了由有关单位参加的紧急会议，确定了“积极、谨慎、安全、有效”的营救方针。20日外交部发言人马朝旭表示：中国政府“将采取一切手段尽全力解救被劫持海员”。[8]22日国防部外事办主任钱利华表示，中国不排除通过军事行动营救被劫中国船员的可能性。23日“德新海”号船被劫持到索马里海盗老巢后，营救和谈判工作主要由国务院应急办和军方牵头，通过索马里政府接触海盗部落的当地首领，以适当施压或以交情让这起劫持事件尽快落幕。

第七，积极开展防范和打击海盗的国际合作。一是支持联合国防范和打击海盗的有关决定。如2008年12月16日外交部副部长何亚非在安理会通过有关打击索马里海盗的第1851号决议后发言说，中国支持有关国家根据国际法和安理会决议派军舰打击索马里海盗的努力。[9]46二是参加和主持有关国际会议。如2002年7月中国组团参加了在日本举行的“政府和非政府打击海盗及武装劫持船舶国际会议”。2009年11月6日在北京主持召开了防范和打击索马里海盗国际会议，协调国际力量共同打击索马里海盗。三是中国加入并认真履行有关防范和打击海盗的国际公约。中国先后加入了《制止危及海上航行安全非法行为公约》《国际船舶和港口设施保安规则》等国际公约。为了履行这些公约，我国近年来还制定了《港口设施保安规则》《船舶保安规则》等规章制度。四是与有关国家和地区合作防范和打击海盗。如为了防范和打击东南亚海盗，中国积极响应日本倡导的《亚洲对付海盗及持械抢劫船只区域合作协定》。根据该协定，2006年在新加坡设立了多国海上打击海盗和恐怖主义情报分享中心，中国在该中心负责收集、整理及分析有关海事安全信息工作。为了防范和打击索马里海盗，“中国人一直通过外交与也门政府和海岸警卫队合作，同时中国驻内罗毕大使积极介入”。[2]特别是中国海军在护航过程中还积极与有关国家海军进行合作。如2009年9月18日中国海军第三批护航编队与俄罗斯海军护航编队在亚丁湾西部海域进行了“和平蓝盾—2009”联合演习，演练了直升机与舰船协同查证可疑船等内容。这次联合演习对“增进双方在维护国际公共海域安全稳定方面的交流与合作，提高中国海军在远海与外军联合执行多样化军事任务的能力具有非常现实的意义”。[10]2009年11月19日应美国151特混编队的邀请，中国海军第三批护航编队指挥员王志国少将一行5人登上美国“乔辛”号导弹巡洋舰进行访问，双方就国际反海盗交流合作等议题深入交换了意见。

三、今后中国防范和打击海盗应采取的对策

近年来中国在防范和打击海盗方面取得了一定成就，但由于受各种因素影响，还面临着一些难题。而且随着中国海外利益链的不断扩大和延伸，中国面对的海盗威胁还会频频出现，因此应在各方面做好准备，将风险减少到最低限度。

第一，提高对防范和打击海盗重要性的认识，增加相关安保投入的力度。目前一些航运公司在思想上对海盗危害性警惕不够，存在侥幸心理，或为了节省航运成本，未在船上装防海盗设施，一些捕鱼船甚至还没有保险，导致一旦遭海盗袭击损失惨重。如中远的“新荣耀”号原申请加入中国海军拟于2009年4月21日组织的第44批护航行动，但考虑到船期紧张，于19日放弃了伴随护航申请，结果20日在亚丁湾海域遭海盗袭击。虽然最后船员奋力击退了海盗的进攻，但给高度紧张的船员带来了很大的心理伤害，损害了公司凝聚力。因此相关主管部门应定期对远洋船只进行安全设施检查，实行强制性安全防范和责任追究制，督促各有关航运公司为远洋船舶安装防海盗装置和为船员配置自卫设备，并加强船员防海盗训练。一位老船长曾强调：“总之，对付海盗，一切还是要靠自己。”[9]73因此在上船前应对船员进行广泛教育，纠正麻痹大意心理，熟悉防海盗的各种措施。上船后要对防海盗战术进行经常演练，增强实战能力。进入危险水域后应加强巡逻和警戒，及时发现和制止海盗登船。

第二，完善防范和打击海盗的法制建设。目前防范和打击海盗在法律上的空白是海盗整治的一大硬伤。从国际上看，涉及防范和打击海盗的有关法律大多是在海盗尚未形成气候之前出台的，存在着时代局限性。如《联合国海洋法公约》对海盗的定义过于狭窄，该公约第101条认为海盗行为是指在公海或沿海国家司法管辖以外的任何区域发生的出于私人目的、由私人船舶或私人飞机针对私人船舶或私人飞机的非暴力或扣留活动。[11]这一规定一方面在诸如“发生在一国领海之内的劫掠活动是否属于海盗行径”、“海盗在公海上作案后逃入该国领海，而该国暂无合法政府存在或合法政府崩溃的情况下，是否可以进入其领海缉拿海盗”等问题上陷入盲区，导致索马里海盗钻了法律空子，在公海袭击或劫持船舶后马上就往索马里领海跑，然后在那儿坐等赎金。另一方面这一规定实际上只肯定了个人可以构成海盗罪，而否定了组织或国家构成海盗罪的可能。而现在很多海盗活动都由海盗集团控制，甚至一些国家的执法人员也参与其中，形成“海盗联合体”。1992年《制止危及海上航行安全非法行为公约》虽对海上犯罪的规定比《联合国海洋法公约》相对详细，但这两个公约在如何打击和惩处海盗方面都没有具体规定，只是规定了有关引渡条款。从国内来看，目前中国尚没有反海盗法，对海盗的处置和量刑一般都是按刑法中的抢劫和杀人罪来论处和套用，在不符合条件时则无法判刑，这就给海盗审判造成很大漏洞。因此，中国一方面要在国际上呼吁和支持有关国际组织对有关法律进行修订；另一方面在国内首先在刑法中增加海盗罪的规定，并在此基础上制定专门的《防范和打击海盗法》。

第三，大力提高海军护航的能力与效率。首先要提高我国海军护航能力。一方面从武器装备来看，舰载直升机在反海盗中具有明显优势，它不仅反应速度快，机动性强，而且居高临下，视野开阔，既能起到警戒作用，又可起到快速拦截海盗船作用，并对海盗产生心理震慑作用。但目前中国海军每批护航编队一般只配备2架舰载直升机，远远不能满足需要。因此必须增加舰载直升机数量，构成空中不间断侦察，保证护航舰队快速作出反应，使反海盗斗争从水面“搜索-拦截”模式进入“海空一体化”打击模式。另一方面从护航方式来看，目前中国海军编队在伴随护航、区域护航、随船护卫3种基本护航方式方面做得非常完美，今后需在应召支持、遏制海盗、解救船舶等行动方式方面加强训练，特别是要注意解救人质方面的训练。其次要提高海军护航效率。目前国际护航海军还无法有效遏制海盗的神出鬼没。一是巡逻海域面积大而军舰少，有的海域处于巡逻真空，海盗便利用这一弱点寻找远离沿岸的地点发动攻击。二是各国军舰缺乏情报支持，对海盗行动计划几乎一无所知，而海盗凭借其对周边环境的熟悉来开展海上游击战，与护航军舰玩“捉迷藏”游戏。三是海盗善于伪装，真假难辨，军舰难以在劫持发生前确定其身份。四是海盗一旦控制船只和人质，各国军舰出于对人质安全考虑，难免投鼠忌器。五是一些国家的军舰主要目的是反恐和打击武器走私，打击海盗只是“兼职”，这就给打击海盗的力度打上问号。六是由于缺乏国际主导力，护航区域难以统一规划。七是各国护航军舰没有统一的协调和指挥机构，各自为战。重复巡航、全程护航导致兵力分散，造成资源极大浪费。因此青远“德新海”号船被劫持后，2009年10月22日国防部外事办主任钱利华强调：为了提高护航效率，避免单独作战，建议实行“分区护航”。这一提议已得到很多国家响应。现在的问题是应抓紧制订和落实“分区护航”的具体实施方案。

第四，积极沟通协调，进一步加强国际合作。由于海盗是跨国犯罪，国家间的合作能形成一张联合打击海盗的网，然而目前在这方面还存在一些障碍。一是海盗猖獗地区的国家实力有限，希望其他大国协助，但又担心会损害其主权，因而顾虑重重，犹豫不决；二是相邻的沿海国之间大多存在着主权和海洋资源争议，缺乏合作诚意；三是有争议海域犯罪管辖权不明，越境犯罪控制机制不完善；四是一些相关国家因利益和立场歧异，难以就打击海盗活动达成共识，造成国家间合作打击海盗的积极性不高，打击效果不佳。为扭转这种现象，中国应首先加强与东南亚和索马里周边国家在防海盗方面的地区合作。其次，应支持联合国在亚洲和非洲沿岸分别设立区域性特别法庭，及时审理被拘捕的海盗，并追缴和没收海盗犯罪收益和工具。最后，借鉴联合国维和部队的成功经验，支持联合国在多国海军护航舰队的基础上组建专门的打击海盗部队——国际海上警备队，一方面进行海上巡逻和抓捕海盗，另一方面伺机直接突袭海盗基地，实行定点清除，彻底摧毁海盗的陆上补给和支持网络。

第五，帮助海盗猖獗的国家加强打击海盗的能力建设。“海盗产生的根本原因——由经济问题引起的社会问题如果不被消除，任何措施都将只是治标而不治本。”[1]225如索马里海盗问题的解决要靠索马里国内政治局势的改善，因此中国应和国际社会一道向索马里政府提供经济援助，发展索马里海岸卫队，重建索马里社会法律秩序和强大政府。中国外交部副部长何亚非强调，海盗猖獗只是索马里政治、经济、社会、人道各方面深刻危机的表象。国际社会要重视打击索马里海盗，更要重视铲除海盗产生的根源。各方应继续推进索马里政治进程，尽快授权联合国在索马里部署维和行动，防止索马里人道局势进一步恶化，并加大对索马里基础设施和发展项目援助。[9]46可见国际社会共同努力实现索马里和平稳定，人民安居乐业，才是解决海盗问题的唯一出路，然而这个目标任重道远，防范与打击海盗还在路上。

[1]杨明杰.海上通道安全与国际合作[M].北京：时事出版社，2005.

[2]温 燕.三艘中国军舰将赴索马里[N].环球时报，2008-12-18.

[3]黄 立.剑指亚丁湾：中国海军远洋亮剑[M].广州：中山大学出版社，2009.

[4]姚忆江.护航秘密：中国海军抗击海盗百日纪实[N].南方周末，2009-03-26.

[5]黄书波.中国商船“新荣耀”号亚丁湾遭遇海盗袭击[N].新商报，2009-04-22.

[6]林杰文.破获特大跨国海盗案[N].科技日报，1999-12-14.

[7]常 璐.中国正在全力营救被劫渔船[N].大连晚报，2007-05-18.

[8]胡 贲.追踪被海盗劫持货轮[N].南方周末，2009-10-29.

[9]李子迟.千年海盗[M].重庆：重庆出版社，2009.

[10]郭 刚.中俄护航编队将联合演习[N].长沙晚报，2009-09-18.

[11]中华人民共和国海事局.联合国海洋法公约[M].北京：人民交通出版社，2004：36.

OnChina'smeasurestopreventandcombatpiracyatseainrecentyears

SHI Chun-lin

(College of Humanities and Social Sciences, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

Piracy at sea has been threatening the safety of China's ocean routes beginning in the 1990s and the situation has become more serious since 2000. Therefore, China has been very concerned about the matter and a series of measures have been taken to prevent and combat piracy at sea. Despite the achievements attained so far, problems still exist and need to be addressed effectively in the near future in order to prevent and combat piracy at sea more effectively.

piracy at sea; prevention; combat; safety of ocean routes

1671-7041(2010)02-0073-05

D815.5

A*

2009-12-02

国家社会科学基金资助项目(09BGJ007)

史春林(1966-)，男，辽宁铁岭人，博士，教授，博士生导师；E-mailspringsail@126.com