中国资源开采的环境治理收费制度

杨晓萌

(东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

中国资源开采的环境治理收费制度

杨晓萌

(东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

为解决中国资源开采的环境治理收费制度存在的问题，提升该制度的实践效果，运用归纳分析、实证分析、定性研究等方法，对中国现有环境治理收费制度的不足进行分析，指出中国在矿区生态环境恢复治理保证金、排污费中存在标准简单、执行困难等问题，还存在多种环境治理收费重复问题，并提出改善建议。

矿山环境治理；收费制度；保证金；环境责任保险

一、现行矿山环境治理收费情况综述

目前我国中央和地方政府制定的各种与矿山环境治理相关的收费制度，可以归纳为以下4类。

1．矿山环境治理恢复保证金

2000年国土资源部在工作会议上第一次提出了矿山环境治理恢复保证金制度。2006年，财政部、国土资源部、环保总局联合发布了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，提出从2006年起要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。自此，矿山环境治理恢复保证金制度的建立在全国全面展开。各省纷纷制定了矿山环境治理恢复保证金的地方性规章，明确了各省的实施时间、适用对象和保证金标准，并在保证金使用程序和标准、保证金缴纳与退还、保证金监管等方面作出具体规定。

2．排污费

根据自2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户应当缴纳排污费。因此，直接排放“三废”的矿山企业就需要按规定缴纳排污费。从目前各个省份对排污费的征收情况看，排污费征收项目一般分为5项，分别为废水排污费、废气排污费、固体废物排污费、危险废物排污费和噪声超标准排污费。除噪音是根据超标量征收的外，其余均根据排污量征收。此外，各个省份都是根据各自的实际情况来制定排污费标准的，因此存在一定差异。

3．土地复垦费

新《土地管理法》规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”从目前各地对土地复垦的管理情况来看，有的省份收取土地复垦费，有的省份收取土地复垦保证金，还有的省份收取土地复垦基金。收取标准也各有不同。如江苏省规定，征收土地复垦保证金，每亩1000～3000元；河南省规定，对有土地复垦任务的建设单位，每亩征收2000～2500元的土地复垦费；重庆市对造成土地破坏的建设用地单位，根据土地类别征收8～15元/m2不等的土地复垦费；辽宁省土地复垦费的征收标准为10元/m2。

4．水土流失防治与补偿费

《中华人民共和国水土保持法》正式颁布之后，很多省份相继推出了水土流失防治与补偿相关收费的地方性文件。目前我国除上海、香港和澳门没有查到相关规定外，所有省、自治区、直辖市都收取水土流失防治与补偿费。虽然各省的收费名目不同，但概括起来所收费用基本由三部分组成：一是防治水土流失的费用；二是破坏地貌、植被等具有水土保持功能的补偿费用；三是对损坏水土保持设施的补偿费用。从征收管理情况看，各省在征收标准上各有不同。有的省份进行了细化，如吉林、辽宁就根据不同的破坏原因和程度分别制定了补偿标准；有的省份没有细化补偿费标准，如山西统一按生产建设占地面积和破坏面积一次性征收。

二、矿山环境治理收费制度中的缺陷

我国矿山环境治理收费制度的建立，对敦促矿产资源开采者进行生态环境恢复和治理起到积极作用，取得一定的成效，但其中也存在一些问题。

1.矿山环境治理恢复保证金制度存在的问题

一是一些省份的保证金标准过于简单，实际中各个矿区的生态环境等因素差距很大，过于单一的标准削弱了保证金制度的作用；二是一些省份保证金适用对象的范围不全面，使得一些矿山游离在保证金制度之外而不受规制；三是有些省份对矿山环境治理恢复保证金管理的规定不细致，给保证金制度的执行带来一定的困难。

2.排污收费制度存在的问题

目前我国排污收费制度存在的问题主要集中在两方面。一是排污申报时间不合理。每年年末排污申报的是下一年度的污染物排放情况，使得污染物排放量成为一个预期值。预期值在企业实际组织生产中会受到很多因素的影响，其不确定性大，以此作为确定排污费数额的依据不可靠。二是排污量核定难。根据现有规定，如果不具备监测条件的，也没有物料衡算方法，要核准企业排污量就失去了依据，会造成实际执行中的极大困难。[1]

3.多种环境治理收费重复

矿山环境治理恢复保证金与土地复垦费、水土流失防治与补偿费这些收费项目之间存在重复收费问题。例如，土地复垦费的收取是为了保护和修复土地生态系统，而矿山环境治理恢复保证金制度设计中的保证金标准，是将恢复治理土地生态系统因素考虑在内之后确定的。在同时收取两项费用的省份，就存在重复收费问题。其他费用与矿山环境治理恢复保证金之间也存在类似问题。

4.重复向矿山企业加设责任

矿山企业支付各种名目的修复治理费用后，治理修复工作就应该由费用收取单位负责；矿山企业未支付修复治理费用的，则应该由矿山企业担负修复治理生态环境的责任。现实的情况往往是，收取各种费用的单位没有“取之于矿山，用之于矿山”。虽然大部分资金还是用在了生态环境保护方面，但是没有一一对应的关系，使得很多缴纳过生态环境恢复治理费用的矿山未得到恢复治理。这时就产生了“权责不清”的问题。矿山企业认为已经缴纳过相关费用，因此不再负担本矿区的生态环境治理工作；收取费用的部门认为恢复治理费用已经用在其他生态环境保护方面，矿山企业还应负担本矿山生态环境修复治理的部分责任。

5.收费制度可能延误生态环境恢复治理时机

收取生态环境修复与治理费用存在延误生态环境恢复治理时机的可能。原因有两点。其一，矿山企业在缴纳用于修复与治理生态环境的费用后，容易产生修复治理责任解除的想法，在生产过程中，放松对生态环境保护的意识，由此可能错过恢复治理生态环境的最佳时机。其二，收取生态环境修复与治理费用后，相关部门必须花费时间来掌握矿山情况，然后制定相应的生态环境修复治理方案，再进入到执行阶段。这就产生了时滞问题，容易错过最佳修复治理时机。比如为采矿而剥离地表植被，矿山企业缴纳相关费用后，就不会及时进行植被恢复，在等待相关部门进行治理的期间，裸露的土层随着水分蒸发就会沙化，同时产生水土流失。

三、矿山环境治理收费制度的改进

针对我国现行矿山环境治理收费制度的不足，可以在以下几方面加以改进。

1.合并相关收费项目，完善现有矿山环境治理恢复保证金制度

对于矿山环境治理收费重复的问题，可以通过重新确定保证金标准、统一保证金制度适用对象、加强保证金的管理来实现合并费用、完善矿山恢复治理保证金制度的目的。

(1)重新确定保证金标准。矿山生产对环境的破坏程度与矿区面积，矿种，矿产资源开采方式，矿区的地质、地貌、水文和植被等因素密切相关。因此，保证金收缴标准的确定应充分考虑这些因素。[2]比较理想的是根据这些因素设定一个影响系数，从而适应各个矿山的不同具体情况。因此，建议由财政部联合环境保护部、国土资源部等相关部门，出台一个汇总各类情况的影响系数表，再由各个地方政府根据各地实际情况确定单位面积的保证金额。需要注意的是，矿山环境治理恢复保证金的收取应该略高于可能产生的矿山环境治理恢复的费用。这样可促使单位和个人尽早采取措施积极治理和恢复。如果过低，企业就极有可能放弃保证金，而不履行生态环境治理恢复责任，使保证金制度失去作用。

(2)保证金的征收办法。首先，矿山环境治理恢复保证金制度必须统一适用对象。现在各省对保证金制度的适用对象规定各异，这样会扭曲矿山企业的经济决策，不利于长期发展。统一适用对象后，有利于平衡矿山企业的经营负担，实现公平竞争。其次，根据矿山生产年限及规模采取不同的征收方式。保证金征收分为一次性收取和分期收取两种。在实际征收中，可以根据矿山生产年限及规模采取不同的征收方式。一次性收取方式适用于采矿面积小、有效年限较短的矿产资源开发，能够避免分期收取的风险；分期收取方式适用于采矿面积大、有效年限长的矿山资源开发，能够缓解企业投资期初的资金压力。[2]

(3)保证金的管理与使用。由于矿区对生态环境的影响有较强的地域性，因此，保证金应按照属地原则进行管理，即由矿山所在地的财政部门负责管理。同时，由于保证金的保证主体明晰，因此应在财政部门设立专户，并按企业设立明细账户进行储存并计息。保证金的使用分两种：一种是矿山企业进行生态环境恢复治理时，可以按照经环保等相关部门审核批准的恢复治理规划所需总费用的一定比例，向财政部门申请提取使用保证金，由财政部门会同环保等部门负责保证金使用的监督管理；另一种是由于矿山企业生态环境恢复治理不达标，由环保部门组织进行恢复治理工作时，由环保部门根据所制定的生态环境恢复治理规划所需费用，向财政部门申请提取使用保证金。

2.建立废弃矿山生态环境恢复治理基金

我国矿山生态环境恢复治理的历史欠账很多，早期的矿山开采从根本上缺乏生态环境保护意识，形成的生态环境破坏问题已难以找到责任人；计划经济时期，以国有矿山为主体的矿山生产成本中未涵盖生态环境恢复治理成本，形成大量修复治理“呆账”；改革开放后，很多小矿山在掠夺性开采之后遭到弃矿，已无人负责。这些找不到责任人的“呆账”需要依靠建立废弃矿山生态环境恢复治理基金来解决。

(1)资金来源。由于废弃矿山难以找到责任人，生态环境保护又具有一定的公共产品特点，因此矿山生态环境恢复治理基金的资金主要应由政府财政承担。从政府财政资金来看，恢复治理基金可以源于3种途径：一是政府针对废弃矿山修复的财政专项拨款；二是政府征收的有关资源价值补偿的税费，如资源税、资源补偿费等；三是政府预算安排的一般性预算资金。废弃矿山的恢复治理资金还可以来源于一部分在产企业。现在一些实力雄厚的资源企业集团都是由计划经济时代的矿山企业发展而来，在其起步阶段，为了减轻发展负担，剥离了大量不良资产等。现在这些资源企业发展已步入轨道，理应为废弃矿山的恢复治理献出一份力量。国际组织的资助也是废弃矿山生态环境恢复治理资金的筹集渠道之一。从其他国家的经验看，国际组织资助恰恰是一条极好的途径。因为国际组织不仅仅有资金支持，更重要的是有丰富的生态环境恢复治理经验、先进的恢复治理技术和人才。因此，应充分借助它们的力量来对我国废弃矿山进行生态环境恢复治理。

(2)资金使用与管理。废弃矿山生态环境恢复治理基金由省级财政部门负责管理。由废弃矿山所属地方环保局制定恢复治理规划方案，报省级环保局审批，通过审批后向省级财政部门申请使用。省级财政部门和环保部门联合负责监督基金的使用。

3.推行矿山环境污染责任保险制度

矿山企业在生产经营过程中，存在着一定的生态环境风险，比如突发生产事故造成生态环境破坏。在实际中，我国每年都有很多与矿山事故有关的生态环境纠纷。解决这些纠纷，降低矿山生态环境风险的出路在于推行矿山生态保险制度。矿山生态保险制度的构建需要考虑以下几个方面的问题。

(1)矿山环境责任保险的模式选择。保险模式可以分为强制险和自愿险两种。从我国以往其他环境污染责任险的发展来看，企业由于对环境污染责任险的认识不足，投保率极低。因此，建议矿山环境责任保险采用强制保险模式。[3]

(2)矿山环境责任保险费率的确定。保险费率取决于风险的大小，在本质上应该由合同双方协商确定，但我国保险市场上的保险费率是由国家直接规定。建议在确定矿山环境责任保险费率时，借鉴环境责任保险比较成熟国家的经验，并结合我国国情制定一个参照标准。总体上应当包括对受害人的补偿、环境的修复、评估费用以及保险公司的利润率等方面。同时为激励矿山企业加强环境保护安全措施，可以借鉴交强险的办法，根据出险的次数调整保费标准。

(3)环境责任保险范围的确定。环境污染损害赔偿责任具有广泛性和不确定性，对损害的赔偿常常需要巨额资金，保险公司面临的经营风险是很大的。所以，考虑到我国环境污染的现状、保险业发展的水平以及环境责任保险制度的实施和完善需要一定的过程等原因，建议在现阶段主要对非故意的突发性环境污染事故进行赔偿。[4]

[1]王谦明. 排污收费新制度实施过程中若干问题的解决思路[EB/OL].(2009-06-16)[2009-07-03]. http://www.hjyfz.com/News_View.asp?ID=1261&SortID=135.

[2]《矿山环境恢复治理保证金制度研究》课题组.应建立矿山环境恢复治理保证金制度[J].国土资源通讯,2005(18):40-41.

[3]环境污染责任险[EB/OL].[2009-07-05].http://baike.baidu.com/view/2415867.htm.

[4]周纪昌.探析我国开发环境责任险的战略选择[J].金融理论与实践,2007(5):70-72.

EnvironmentgovernmentchargesysteminChina'sresourcesmining

YANG Xiao-meng

(Center for Industrial and Business Organization, Dongbei Univ. of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

To solve the problems in environment government charge system in China's resources mining and promote the system’s practical effects, the paper utilized induction analysis, empirical analysis and qualitative investigation methods to analyze the deficiency existing in China's environment government charge system. It pointed out that charge standards are too simple and hard to execute in respect of environment recovery deposit and effluent fee, and duplicated charge is an another problem. Regarding this, the paper put forward improvement proposals.

mining environment government; charge system; deposit; environmental liability insurance

1671-7041(2010)02-0053-03

F205

A*

2009-09-01

杨晓萌(1981-)，女，辽宁大连人，博士，实习研究员;E-mailmengmengdl@126.com