1910-1911:开启“预算册式及例言”

翁礼华

《清史稿》载，清代中央财政管理机构为户部，职掌天下户口、土田的簿籍，并统理一切经费的出入。户部为内阁六部之一，其本身设有尚书，掌军国支计，尚书之下，有左右侍郎满汉各一，右侍郎兼管钱法。下设十四清吏司，各按省份，职掌其分省的民赋及八旗诸司廪禄、军士饷糈、各仓盐课、钞关杂税，分掌各省及有关全国钱粮政务。此外，还有井田处、俸饷处、理审处等机构。雍正元年(公元1723年)，始令亲王大学士兼领户部，借以掌握财政大权于皇室，而不致财权旁落。康熙七年(公元1668年)曾裁去汉员侍郎，仅设满员侍郎。但仅一年，即行恢复。

光绪三十二年(公元1906年)，“厘定官制，以户部为度支部”。“大臣主计算，勾会银行币厂。土药统税，以经国用”。度支部没度支大臣及副大臣各一人，左右丞及左右参议各一人。下设十司，即田赋、漕仓、税课、筦榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计，各以职务分司。大臣掌主计、算、勾、会、银行、币厂土药、统税，以经国用。十司的任务分别是田赋司，掌土田财赋，积核八旗内府庄田地亩；漕仓司，掌漕运，核销仓谷委积、各省兵米数，合其籍账以阅；税课司，掌商货统税，校比海关常关盈绌；筦榷司，掌盐法杂课，凡盘查道运，各库振敛，土药统税，并校其实；通阜司，掌矿政币制，稽检银行币厂的公牍；库藏司，掌国库储藏，典守卫料、缎匹两库；廉俸司，掌核给官禄，审计百司职钱，餐钱；军饷司，掌核给军糈，勾稽各省投解协饷；制用司，掌核工银经费，京协各饷，兼司杂支例支；会计司，掌国用出纳，审计公债外款，编列出入表式。为加强盐政管理，在中央设盐政院，下设总务厅、南盐厅、北盐厅、参议等职。

中央财政还设有派出机构：“漕运总督”专掌漕政；“巡视盐政”专掌盐政的长官，长芦、两淮各一，福建、两广、甘肃、四川则以总督兼理，浙江、云南、贵州则由巡抚兼理。

地方财政则由各省承宣布政司掌一省之政，司钱谷出纳。下置督粮道、盐法道、盐运使等职官。光绪三十三年(公元1907年)，设省财政处，以隶于度支部。部中仍置尚书、左右侍郎、左右参议各一人。宣统三年(元1911年)，改尚书为大臣，侍郎为副大臣。

清末的海关，从公元1840年鸦片战争后就受到外人操纵。咸丰四年(公元1854年)成立的上海关英、美、法管理委员，是西方列强参与中国海关管理之始。咸丰十年(公元1860年)，总理衙门成立后，于次年(公元1861年)又成立了全国性的总税务司署，而正、副总税务司则由洋人担任。

光绪年间，又设督办税务大臣、帮办大臣各1人，主管关税，督率关吏。下设提调、帮提调、分股总办、帮办各1人，下辖总税务司、副总税务司各1人，税务司4A，副税务司6人，各关税务司59人，副税务司37人。海关监督，开始较早，后改归督抚监督。道光以后，海疆日辟，始置北洋、南洋通商大臣，关道及监督均隶属于通商大臣。

光绪二十三年(公元1897年)设税务处，总税务司以下各官均受其节制；并合原有户部管理的户关与工部管理的工关，统称常关。以50里外常关归海关监督管辖，50里内常关归税务司管辖。

清代中央与地方的财政体制，长期维持上供、送使、留州制度，从乾隆朝的记录来看，中央收支项目，各有定额。

清末开始整理财政，筹办预算。光绪三十三年(公元1907年)，颁布《清理财政章程》，规定在户部之下设清理财政处，职责之一为审核中央和地方的预、决算报告，汇编国家预算；各省清理财政局的主要为拟定各该省收支章程，造送各该省预、决算报告册：宣统二年(公元1910年)正月，拟定“预算册式及例言”，规定以每年正月初一到十二月底止为预算年度；预算册内先列岁入，后列岁出，各分“经常”与“临时”两门，门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目。出入银数，以库平足银为标准，并以“两”为记账单位，小数至厘为止。并于宣统二年、三年(公元1911年)，分别编制出宣统三年、四年(公元1912年)全国预算。宣统二年度支部试办宣统三年预算：岁出分为18类，总额为338650000两；岁入分为8类，总额为296962700两。收支相抵赤字41687300两。

宣统三年，又编制了“试办宣统四年全国预算”，其岁入合计为233956655两，其中划作地方岁入者为25955875两；岁出合计为218919590两。除去预备金600万两及补助费12654815两，盈余为15037065两，若包括预备金及补助费则赤字3617750两。宣统三年的预算因编制的次年发生辛亥革命，清政府被推翻，故仅有预算，并无决算。宣统四年的预算因清政府被推翻，并未实施。