地方政府行为与房地产市场过热发展——基于地方财政的视角

只德胜 贺芳凝

（中央财经大学，北京 100081）

一、土地出让与地方财政的关系

在财政收入方面，当前我国地方政府垄断了土地的出让和供应，土地使用权出让收入构成了地方财政收入的重要组成部分。自1994年分税制改革以来，地方政府相对于中央政府来说财力逐渐下降，但其支出责任反而有所上升，中央对地方的财政转移支付不足以满足地方财政的收支缺口。因此，地方政府自然会更大程度的利用自有资源扩大财政收入。2007年后，我国土地出让收入按规定均纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。然而，出于扩大财政自主性的动机，在实际的执行过程中地方政府并没有严格地将土地出让收入纳入政府基金预算管理，土地出让收入已成为地方政府提升地方财力的主要手段之一。以杭州市为例，该市2008年市本级财政一般预算收入为397.28亿元，市本级政府性基金收入为338.71亿元，两者之比约为1.17：1，而政府性基金中，国有土地使用权出让收入为321.07亿元，占94.79%，见图1。可见该市财政对土地使用权出让收入有着相当高的依赖。

在财政支出方面，土地出让也承担着很重要的角色。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定土地出让收入的使用范围主要包括：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和其他支出，并重点向新农村建设倾斜。土地出让收入已成为地方政府公共服务提供的主要资金来源之一，也是地方政府履行其公共责任的重要保障，然而，由于目前土地出让收支管理制度的不完善，地方政府在具体执行过程中，一方面通过将财政性支出职责范围内的基础设施建设等负担转嫁给开发商，另一方面将未列入土地出让支出预算的项目利用土地出让收入安排支出，以扩大地方政府财政支出的自主权。以杭州市为例，该市2008年市本级财政一般预算支出为105.7亿元，市本级政府性基金支出为299.94亿元，两者之比约为0.35∶1，而政府性基金支出中，国有土地使用权出让支出为278.35亿元，占92.85%。该市土地出让支出规模是一般预算支出的约2.6倍，土地出让支出显然成为该市政府提供公共服务的重要保障（见下图）。

综合上述分析，可以看出土地出让收入已成为地方财政收入的重要来源，并承担着地方政府的公共支出，因此地方财政可以从土地出让价格的上涨中得到缓解，地方政府更不会主动地遏制土地价格，而是通过控制土地供应规模和其他手段来实现土地的高价出让。此外，由于土地出让收入游离于预算外，政府性基金收支管理制度的不完善，地方政府为此也获得了更大的财政自主权。

二、房地产市场与地方政府的关系

狭义上，我国房地产业的相关税收包括：营业税、城市建设维护税、土地增值税、教育附加税、契税等13类，由图3可以看出，房地产相关税收占地方税收收入的10%-20%。显然，这部分收入已构成地方财政一般预算收入的重要组成部分，房地产市场的繁荣显然会显著的增加地方政府的财政收入，从这个角度来看，地方政府并不会有遏制房价上涨的动机。这也不难理解国务院在2010年1月发布“关于促进房地产市场平稳健康发展”的通知当天，杭州市便出台了有关购房财政补贴、购房住房公积金及交易税费等方面的29条优惠政策。

更重要的是房地产市场对地方经济有着重要的影响，在当今地方官员仍要依靠政绩工程上位的大环境下，依靠房地产开发投资带动地方固定投资，从而拉动地方经济增长也成为各地方官员的通常做法。根据29个省（直辖市、自治区），1989年至2008年间的面板数据（数据描述见表1）进行简单的实证分析①本模型采用的是面板数据模型中固定效应（fixed effect）模型，回归系数下方括号内对应为t值，数据来源为各年度《中国统计年鉴》。，可以得到如下结果：

其中y为GDP增长率，k为全社会固定资产投资增长率（不包括房地产开发投资），l表示劳动力增长率，f表示房地产开发投资增长率，u为残差项。

由实证分析结果可以看出，房地产开发投资对经济增长有显著的正的影响，即房地产开发投资对拉动地方经济增长有显著的正效应，这也验证了地方政府通过房地产开发投资来拉动经济增长的动机。

综合上述分析，地方政府可以从税收收入和拉动经济增长两方面在一个繁荣的房地产市场获得很大的利益，地方官员也会因此获得政绩从而为晋升提供支持，但是，房地产市场过热必然会给居民带来购房压力，从而进一步形成民生问题，房地产市场不仅关乎经济也关系到民生。然而，现有的机制并未对地方政府无限制的推动房地产市场不断的发展形成一定程度的制约，从而形成现在房地产市场过热、居民住房难的局面。

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三、总结与政策建议

由上述分析可以看出，当前，无论地价的上涨还是房价的上涨，地方政府均可以从中获取很大的利益，即当前的土地制度和住房制度并没有对地方政府形成一个有效的约束机制，以促使地方政府有维护本地房地产市场平稳发展的动机。为此本文从土地市场和房地产市场两个层面上提出相关的政策建议。

加强土地出让收支管理，降低地方财政对土地财政的过度依赖。一方面，按照相关规定，落实土地出让收入和支出严格纳入地方基金预算管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库，严格按照规定合理安排各项土地出让支出，严格执行土地出让收支管理的责任追究制度。此外，要提高地方政府性基金预算管理的透明性，在地方政府的预算执行报告中详细披露相关的收支信息，并加强对这部分预算的审计力度。另一方面，为了缓解地方政府财权与事权不平衡，地方财政过度依赖土地出让收入局面，中央财政可以加大专项转移支付力度，用以支持征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。

建立约束机制，落实地方政府维护房地产市场稳定和解决市民住房问题的责任。一方面，房价的上涨会拉动开发投资，从而拉动地方的经济增长；另一方面高房价将会使得居民住房问题更加严重。在现行的官员考核体制中，前者已被纳入，后者并没有被纳入。从社会福利最大化的角度，地方政府官员的考核机制中，应该纳入房地产市场稳定和市民住房情况两项指标，以对地方政府在一味追求地方经济增长的过程中形成一定的约束。

〔1〕华伟.财政分权体制下我国的房地产业发展研究.复旦大学房地产研究中心，2008.

〔2〕伍德业，刘红.地方政府对房地产市场价格的影响研究[J].经济纵横，2008.10.

〔3〕杰弗里·伍德里奇.计量经济学导论[M].清华大学出版社，2009.