养老事业与养老产业的比较研究——以日本养老事业与养老产业为例

田香兰

(天津社会科学院日本研究所， 天津 300191)

日本是全球老龄化率最高、老龄化速度最快的国家。2008年版《老龄社会白皮书》指出，截至2007年10月1日，日本总人口(1亿2 777万人)中65岁以上的老龄人口数已经达到2 746万人(较前年增长3%)，占总人口的比例为(老龄化率)21.5%。其中，75岁以上的后期老龄人口达到1 270万人，占总人口的9.9%，成为全球老龄化率最高的国家[1]。到2050年，日本老年人口将达到3 764万人，占总人口的39.6%[2]。按照联合国的标准，超过20%就进入超老龄社会。日本老龄化人口比例由1970年的7%递增到1994年的14%，仅用了24年时间，是世界上人口老龄化速度最快的国家。随着日本工业化、现代化、城市化的快速发展，传统的单纯依靠家庭养老或靠国家养老的模式已经不能满足老年人日益增长的多层次需求，于是出现了社会化、市场化、产业化的养老模式。日本政府着手建立和完善了养老服务体系，以解决老年人的收入、医疗、护理等保障问题，并大力发展了养老产业。其结果实现了老人福利法制化、运行机制多元化和专业化。

一、 日本的养老事业和养老产业

(一) 日本的养老事业

“养老事业”是指为老年人基本生活服务的部分，它是由政府主办的、以老年人为对象的公共服务事业，是以法律形式保证其公平和公证性，是为老年人提供服务的非营利性事业。日本政府把护理问题看作是养老事业的最大课题，于1997年12月，制定了《护理保险法》，并从2000年4月开始实行了“护理保险制度”。护理服务分为居家护理服务和设施护理服务两大类。其中居家护理服务种类多达14种[3]，这说明日本政府提倡居家护理。

1. 居家护理服务

居家护理服务包括访问护理、访问入浴护理、访问看护、访问康复训练、居家疗养管理指导、通所(到养护中心)护理、通所康复训练、短期入所生活护理、短期入所疗养护理、痴呆症患者共同生活护理、入住特定设施者的生活护理、提供租赁或购买福利用具所需费用、住宅改造和居家护理援助。

2. 设施福利服务

(1) 政府指定的护理老人福利设施(特别养护老人之家)。政府指定的护理老年人福利设施是指根据老年人福利法建立的特别养护老人之家，是都道府县知事指定设立的。主要收容那些身体或精神残疾较重、在家生活无法自理的老人，由专门受过训练的人员照料入浴、排泄、进食，并帮助进行机能训练和健康管理或疗养以及其他生活照料。

(2) 护理老人保健设施(老人保健设施)。护理老人保健设施是指经过都道府县知事同意开设的设施。主要针对那些病情稳定、需要护理的人员，在医生和护士的指导下进行机能训练或日常生活照料。

(3) 指定护理疗养型医疗设施(疗养型病床)。指定护理疗养型医疗设施是指医院或诊所拥有疗养病房，是都道府县知事指定设立的。入住疗养病房的老人，在医生和护士等的指导下进行机能训练，并进行其他必要的医疗服务[4]。

(二) 日本的养老产业

“养老产业”是以老年人为对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务的民间营利事业活动的总称，亦称老人福利产业、老龄产业、银色产业等。养老事业和养老产业是两个界限分明的概念，前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴，体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念；后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念[5]。日本的养老产业是目前日本老龄社会中最具活力、最有发展前途的产业之一。养老产业的兴起始于20世纪70年代末80年代初，主要原因是这时日本进入人口老龄化，老年人口不断增加，老年人需求也相应增加，而政府承担的社会福利事业已不能满足老年人的需求，于是政府对老年人福利政策进行调整，鼓励民间发展福利事业，以适应老龄社会的多种福利需求。1974年，厚生省公布了“收费养老院设置运营指导方针”，建立了市场规范及行业标准。“指导方针”对养老机构的属性、设施标准、人员配置、服务标准和优惠贷款制度等做了明确规定，并规定养老机构每年向政府提交报告，接受政府监督。进入20世纪80年代后，日本政府针对养老机构及养老产品混乱局面，制定了“银色标志制度”，成立了“银色标志认证委员会”，开始对符合条件的社会养老机构、老龄产品和服务及其厂商等进行认证并公布于众。1988年5月，日本政府对以往的社会福利以及医疗事业团体法进行了修改，政府为民间兴建或经营具有医疗、看护功能的福利设施提供低息或免息贷款，同时在税收上给予优惠。修改法案公布后，养老产业得到了蓬勃发展。同时，随着老年人社会保障的成熟以及老年人经济力的增强，老年人开始追求更高层次的精神生活和物质享受。1994年，老年人口超过14%，迎来了老龄社会。1994年3月，老年社会福利展望恳谈会发表了《21世纪福利展望》，提出应建立尊重老人意愿的以自立为目的的利用型体系。同年12月，修订黄金计划，出台了新的《推进老年人保健福利10年战略》(新黄金计划)。新计划的主要内容有：1)充实地区服务；2)支援老年人的自立；3)综合实施痴呆症老年人对策；4)促进社会参与。1999年12月，由厚生省、财务省(原大藏省)、自治省共同制定了“今后5年老年人保健福利政策的方向》(黄金计划21)。其基本方针为：建设充满活力的老年人形象；维护老年人的尊严，支援自立；建设互相帮助的地区社会；提供利用者满意的服务。

养老产业是一项营利性事业，内容可以划分为六个方面[6]：一是老年住宅产业——收费型老人公寓、老人集体住宅、昼夜看护服务旅馆、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修；二是老年金融产业——终身保险、看护保险、特殊医疗保险、年金资产代管等；三是家务服务——家务服务、保健护理、登门洗澡服务等；四是福利器械用品——销售世界各国最先进的疗养床、轮椅、拐杖、多功能便池等福利器械；五是文化生活服务——组织老年人旅行、老年人文化大学、各种体育健身活动；六是其他相关产业——老年人生活用品开发、销售。实施护理保险后，全国各地利用护理服务的人数增多，活跃了地域经济。由于企业、医院等医疗机关，或农协、NPO等各种主体参与护理产业，使护理市场在竞争中不断扩大。目前，护理产业吸收的雇佣人数在社会保障领域最多，对地域经济的影响也非常大。家庭护理员已达到40万，假如包括在护理设施中工作的人员，护理从业人员突破100万。也就是说超过在汽车产业工作的职工人数[7]。

二、 日本养老的有关法律、法规及其保障效果分析

1． 日本养老的有关法律、法规

二战后，日本政府为了促进养老事业与养老产业健康发展，制定了完善的法律体系。养老事业与养老产业发展大体经历了三个发展时期：一是初创期(20世纪50年代初到60年代初)；二是扩充期(20世纪60年代初到80年代初)；三是政策转换期(20世纪80年代中后期至今)。在这三个时期分别制定了与养老有关的各项法律。

(1) 初创期。20世纪50年代，日本工业飞速发展，经济得到恢复性发展。政府在初创期制定了《生活保护法》(1950年)，形成了战后日本老年社会保障的基本框架，其重点是生活保护，而且仅限于那些符合救济条件的无依无靠的低收入老年人。《生活保护法》明确指出国家责任、无差别平等、最低生活保障等内容。政府根据《生活保护法》，开设了养老院等保护设施。此时的养老院是一种收容设施，主要针对贫困阶层。此后，政府通过了《国民健康保险法》(1958年)和《国民年金法》(1959年)，实现了养老、医疗的全民覆盖。“皆年金、皆保险”制度的实施，意味着包括老年人在内的日本全体国民当生病或年老时，都可以得到由医疗保险和年金制度提供的医疗费补贴和年金收入的保障。这些制度的建立，成为老年人晚年生活安定的制度保障，同时也说明日本社会保障由生活救助为主向社会保险转变。医疗保险制度一般分为以普通劳动者为对象的健康保险、以公务员和私立学校教职工为对象的被雇佣者保险和以自营业者和无职业者为对象的国民健康保险。

(2) 扩充期。经过20世纪60—70年代的经济高速发展，日本综合国力大大提高，国家也相应地充实和提高了对老年人的福利投入。对于养老而言，1963年制定颁布的《老年人福利法》作为“福利六法体制”的第五项法律，是专门针对老年人的。该法也被称为“老年人宪章”[8]，它确立了日本现行老年人社会福利制度的基本框架。该法规定，老年人福利的基本概念是尊敬老年人，促进老年人的自觉和确保老年人参与社会的机会。同时规定，国家和地方公共团体有增进老年人福利的责任，需要努力谋求老年人福利事业的发展。

(3) 转换期。20世纪80年代后，老龄化问题越来越严重。为了缓解财政压力，不得不对有关老年人保健及医疗政策进行修改。为了解决各项医疗保险制度间老年人医疗费支出不平衡问题，1982年制定了《老年人保健法》。主要用公费(国家和地方财政负担)支持老年人医疗费。其对象为参加医疗保险并年龄在70岁以上或者65～69岁卧床不起的老年人。《老人保健法》对有关老年人保健、医疗的服务单独制定了法律，并规定了新的社会服务项目。《老年人保健法》第一条(目的)指出：“为了谋求国民老后能够维持健康及确保必要的医疗，综合实施疾病预防、治疗、机能训练等保健事业，以增强国民保健水平及增进老年人福利。” 保健事业是为保持国民老年期健康，以市町村为实施主体，对40岁以上居住者为对象实施。具体内容包括发放健康记录本、健康教育、健康咨询、健康检查、医疗、技能训练和访问指导等。

20世纪90年代后，随着老龄化的加剧，瘫痪或痴呆症老年人增加，而家庭的护理功能也发生了变化，老年人的护理问题成为最大的不稳定因素。过去，老年人护理主要根据老年人福利法和老年人保健法实施，因此综合利用服务方面存在问题。福利服务方面，在行政措施制度下，利用者无法自由选择行政服务种类和提供服务的部门。保健医疗服务方面，普遍存在以护理为主要目的的长期住院等问题。在这种背景下，1989年制定了“推进老年人保健福利10年战略”(黄金计划)，规划了1990—1999年10年间的有关老年人设施和服务的计划。同时，以护理社会化为目标，1997年制定了《护理保险法》，并于2000年4月开始实施。护理保险法第一条规定：“随着年龄的增加，由于身心变化带来的疾病需要护理。如需要在入浴、排泄、饮食等方面提供护理，另外还需要技能训练、看护以及其他护理。为了使需要护理的人能保持尊严，并能够通过护理正常生活，提供必要的保健护理服务以及提供福利服务有关的费用。制定护理保险制度的目的在于提高国民的保健医疗水平，增进福利。”

2． 日本养老的有关法律、法规保障效果分析

在探讨老年人养老事业与养老产业时，需要考虑老年人需求及由谁来满足这些需求。老年人的需求从理论层面上讲，是指社会为满足老年人物质或精神生活需要而提供的一切资源保障与服务支持。所谓老年人保障，是指国家和社会为了安定老年人生活、维护老年人健康、充实老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的设施与服务。从老年人的生活保障出发，老年人的需求可以归纳为经济保障需求、健康保障需求、情感保障需求、服务保障需求[9]和其他保障需求五个方面。

(1) 经济需求的保障。日本老年人的经济保障除了来源于家庭和自己的储蓄外，社会化的保障主要来源于养老保险、老年救济和老年津贴等。1959年，日本制定了适用于全体国民的《国民养老保险法》。1961年，公共养老金以厚生年金、共济年金、国民年金等形式覆盖了20～59岁的日本全体居民，从而实现了“国民皆年金”的目标。这种“全民皆年金”的强制性保险措施，使所有连续25年以上参加保险的日本人，都能在65岁后领取养老年金，使基本的生活水平得到保障。该制度作为老年人的收入保障政策，主要考虑了老年人的经济保障需要。1989年，在年金制度上引入了与物价相关的浮动制。1994年，把领取养老金的起始年龄推迟到65岁。日本的养老金制度由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄养老制度等三大支柱构成，体现了公助、互助和自助原则，其中公共养老金制度居主导地位。2004年，日本通过了有关《国民年金法部分内容修正法案》及《管理年金的独立行政法人法案》。2004年版《养老金修正法案》的主要内容包括：把保险费上涨幅度控制在18.3%，给予养老金的标准控制在此范围内；给付标准长期保持在平均收入的50%；基础养老金的国库负担比率提高到二分之一。2004年国库负担了272亿元，相当于基础养老金总额的三分之一，到2009年将上升到二分之一。在日本老年人的收入中公共年金所占的比重为70.2%，老年人家庭当中只靠公共年金生活的占59.9%[10]。

(2) 健康需求的保障。人进入老年阶段后，患病的概率增加，医疗保健对老年人来说非常重要。健全的医疗保险体系和老年医疗保健福利对老人有着重要意义。日本实行“国民皆保”的医疗保险制度，每个人都必须参加保险。日本医疗保险制度一般分为以普通劳动者为对象的健康保险、以公务员和私立学校教职工为对象的被雇佣者保险以及以自营业者和无职业者为对象的国民健康保险。日本针对老年人的情况，制定了医疗和保健服务一元化老人保健制度。这一制度是以1982年制定的《老年人保健法》为依据。主要用公费(国家和地方财政负担)支持老年医疗费。其对象为参加医疗保险并年龄在70岁以上或者65—69岁卧床不起的老年人。但是，老年医疗费支出不断膨胀。根据日本厚生劳动省的统计，2001年度，日本老年医疗费为约11兆6 560日元，占国民医疗费总额的37.2%。老年医疗需求的增长势头有增无减，原来的制度已经很难适应新的社会经济以及人口形势。其结果是，2002年国会通过了《健康保险法修正案》，规定在部分医疗费中老人个人要负担10%(但有每月最高限额)。并规定从2002年10月份开始，用5年时间阶段性地提高医疗费给付年龄，把年龄从70岁提高到75岁，70岁老人个人负担医疗费的10%，公费负担比率从30%提高到50%。2003年开始一般患者需要负担30%。另外为了预防疾病以及保持健康，2003实施了《健康增进法》，还制定了“饮食健康教育指针”，并对40岁以上的人开展健康教育、健康诊断、技能培训、访问指导等保健活动。

(3) 情感需求的保障。日本家庭结构小型化和少子化已经成为不可逆转的趋势。许多老年人由于子女不在身边，容易产生孤独感，因此，老年人不仅需要自己转换角色，同时也需要有相应的情感保障。日本老年人的情感需求通过以下方式得到满足。一是为老年人创造了学习机会和环境。为此，政府制定了“振兴终身学习的措施”，支援地方的教育、文化、体育等方面的活动。2005年6月，中央教育审议会在都道府县设立了“终身学习审议会”分会，在市町村设立了终身学习责任分会。43个都道府县和1 350个市町村制定了中长期终身学习计划和基本构想。地方政府作为促进终身学习的核心部门，提供学习信息、咨询，调查学习需求，开发学习项目等。 二是鼓励老年人参加社会活动，体现人生价值。各个都道府县都设有“建设光明的长寿社会促进机构”，形成老年人的知识网络。鼓励老年人带着所具有的丰富的知识和经验以及学习成果参与到社会活动中。老年人也可以利用所学知识、经验到海外去发展。独立行政法人国际协力机构负责老年人的海外志愿者活动。

(4) 生活需求的保障。随着老龄化的加剧，疾病或瘫痪而生活无法自理的老年人增加，需要家庭和社会提供生活照料。由于现代社会家庭照顾的功能相对减弱，社会照顾的作用显得很重要。日本老年人福利和服务的内容非常具体。2000年4月1日开始《护理保险法》正式实施。这个制度是通过社会保险来共同支持老年人护理所需的设施、服务等费用，由国家、地方政府、企业、40岁以上的人和老年人负担保险费。护理保险制度的对象分为两种被保险人：一是65周岁以上的老人，称为第一种被保险人；二是40周岁到64周岁的参加了医疗保险的人，称为第二种被保险人。当这两种被保险人因卧床不起、痴呆等原因需要起居护理或需要有人帮助料理家务和日常生活时，可以得到护理保险服务。护理保险费一半是被保险人交纳的保险费，其中19%是第一种保险人负担，31%是第二种保险人负担；另一半是由公费负担。公费负担的部分，由国家出50%，都道府县和市町村各出25%。护理保险制度的建立，被日本称为社会保障改革的第一步，它不但减轻家庭负担，而且为日本商业提供了巨大的商机，形成老年人护理产业。

(5) 其他需求的保障。老年人虽然退休或退出生产领域，但他们仍需要有社会参与来增进自己的尊严和实现自我价值。老年人社会参与包括老人再就业、老人自愿活动等。日本政府为了满足老年人的再就业需要，为老人提供再就业辅导。日本的社会福利协会一般开办老年人职业介绍所，为老年人再就业提供免费服务。另外，从雇用政策和雇用保险两个方面加强了老年人的生活保障和社会参与功能。政策方面，重点从老年失业者的生活保障转向雇用调整和职业转换、能力开发等社会参与。《高龄者雇用稳定法》是日本政府应对老龄社会所建立的一种制度。2005年，日本政府修改了《高龄者雇用稳定法》。规定2006年4月以后雇主有义务必须在如下的三种方式中任选一种作为企业的制度：一是把退休年龄逐步提升到65岁，到2013年必须达到65岁；二是废除退休制；三是维持现有退休制度，但员工退休后，如仍有工作意愿，对愿意继续工作的员工，原企业必须重新雇用或延长合同。日本的雇佣政策并非由政府直接创造雇用机会或限制解雇，而是采用通过向雇主提供援助金的方式，间接进行政策目标诱导，这其中起核心作用的是雇佣保险三事业。雇用保险三事业即雇用稳定事业、能力开发事业、雇用福利事业。雇用稳定事业中包括高龄者雇用稳定，主要通过向企业提供连续雇用促进援助金和高龄者雇用环境改善奖励金的方式推进。日本政府采取这些措施的目的在于引导老年人由“老有所养”转变为“老有所为”。综合上述老年人的五大需求表明，日本老年社会保障体系不仅强调养老金等经济保障需求，还强调医疗护理等健康保障需求，而且越来越注重老年人的情感保障需求和服务保障需求，强调其服务性，也强调通过社会参与满足个人全面发展需要。也就是说，养老事业与养老产业必须满足老年人生存型福利服务与发展型福利服务需求。

三、 几点启示

中国是世界老龄人口大国，不仅老年人口基数大，而且增长速度快，因此，加快发展养老事业与养老产业显得尤为紧迫而重要。据国家统计局人口和就业统计司2007年全国人口变动情况抽样调查数据显示，我国老龄化率已达到8.1%。到2050年，中国老龄化率将达到23%。按照联合国的标准，中国已经进入老龄化社会，而且面临着严峻的老年人社会保障形势。中国老龄化问题呈现出高速、高龄、老人数量多、老年抚养比大、地区差异大等特点。中国人口老龄化在某种程度上比日本严重，这是因为中国应对人口老龄化的能力差。而且，随着人口老龄化的到来，老年人的社会福利需求急剧增加，而目前我国社会福利的供给严重不足。据《中国老年人供养体系》的调查，全国有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰籍的服务，只有1.9%的老年人由社会福利机构和社区组织照料养老。目前，大约有1 400万老年人有进入福利机构养老的需求，而全国各类福利机构提供的老年人床位149.7万张，仅仅只占老年人人口总数的1%[11]，这与日本设施入住比例6%相比差距较大。因此，借鉴日本发展养老事业与养老产业的经验，推进养老事业与养老产业的协调发展是适应老龄化趋势、满足老年人多样化福利需求的有力保障。

(1) 养老事业与养老产业的发展必须有法律规范作保障。中国可以借鉴日本有关老年福利的法律法规，完善养老事业与养老产业有关的法律。日本养老事业与养老产业取得另人瞩目的成就，靠的是立法先行，在立法保障下，实施改革，并不断修改和完善已有的法律法规。日本有关老年保障的制度与我国相比，最明显的特征是在普及化及高标准化上。具体表现为：一是在保障范围上，日本有关老年保障的法规涵盖的内容不断扩展。日本老年保障支付标准高、项目多、保障全面。除国民年金外，还为老年人提供长期护理保险、地方自治团体还为在社区生活的老年人提供公民馆、老年人活动中心、老年人俱乐部等。二是在保障方式上，日本法律具有强制性。如，国民年金及护理保险法都强制要求符合年龄的国民投保。而且，养老金的数额采取随物价联动机制，根据通货膨胀或物价上涨情况，调整老年人养老金或福利标准，可以保证老年人的实际生活不因物价波动而下降。三是在责任承担上，注重保障老年人的权利，在宪法中明确政府要承担直接责任。这具体表现为两个方面：一是老年人保障由国家统一管理，国家设立专门的行政机构管理老年人事业。如，老龄社会对策会议由会长、委员组成，会长由内阁总理大臣担任。委员由总理大臣从内阁官房长官、有关行政机关官员中任命。会议负责制定老龄社会对策大纲草案，协调老龄社会对策机关之间的关系，审议有关老龄社会对策的重要事项，促进对策的实施。另外，根据老龄社会对策基本法，内阁府下设老龄社会对策会议调整各个厅的政策，制定老龄社会对策大纲，进行对老龄社会对策有关的调查研究，对国民进行宣传、启发，从宏观上综合促进老龄社会政策。内阁府特命担当大臣具体负责此项事业。二是国家以法律的形式进行管理，在法律中明确规定老年人相关保障的享受条件和支付标准。《生活保护法》、《国民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》、《护理保险法》、《老龄社会对策基本法》、《老年人雇佣安定法》等法律法规的制定为日本发展养老事业与养老产业奠定了坚实的基础。我国目前只有1996年颁布的《老年人权益保障法》。今后，应制定出台《社会保险法》，加快老年社会保障的法制化进程，完善巩固家庭养老的措施，初步建立老年法律体系。为此还需出台《养老保险法》、《老年人福利事业法》、《老年人保健法》、《护理保险法》、《老年人就业保障条例》等重要法律。老年人法律保障制度的核心是要满足老年人的需要，提高老年人的生活质量以及实现老年人的权利。老年法律保障制度不应被看作是静止的、封闭的制度，而应该是开放的、动态的、分阶段逐步完善的体系[12]。

(2) 养老事业与养老产业的发展必须实现老年人社会福利社会化。20世纪60年代，日本刚刚确立老年人福利制度时，基本上是由国家包揽一切福利。20世纪70年代中期开始，日本政府逐步将国家福利行政转让给地方政府。20世纪80年代开始，又把发展民间福利放到重要位置，目前已经形成了由国家、地方政府、民间福利团体、市民共同参与的多元化的社会福利网络体系。在这个体系中，国家始终承担着社会福利的主要责任，还负责社会福利的整体规划，并负责实施与监督。地方政府是国家福利财政的重要补充，实施《护理保险法》以后，地方政府可以根据地方的财政水平和福利需求，自行制定福利计划和开展自主的福利活动。民间社会福利团体是社会福利运作的主要力量。国家和地方政府通过委托或招标的形式，让民间社会福利团体经营和管理社会福利设施。社会福利是为居民提供的，社会福利需要全体社会成员的共同参与。目前，日本福利事业与福利产业的蓬勃发展是与居民的积极参与分不开的。中国可以借鉴日本经验，实现投资主体多元化、服务对象普遍化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍的专业化。投资主体多元化就是要改变过去投资主体单一的状况，开辟国家、集体、社会组织和个人的投资渠道，以多种所有制形式发展社会福利事业[13]。服务对象普遍化就是要改变社会福利机构只面向社会最低层老年人的做法，以有偿、低偿、无偿相结合的方式，向老年人提供福利服务。运行机制市场化就是要按照产业化思路发展社会福利事业，实现福利产业的经济效益。服务方式多样化就是要充分利用社会福利网络，实现居家养老。服务队伍的专业化就是要通过专业教育和职业培训，建立精通业务的福利服务专业化队伍。

(3) 养老事业与养老产业的发展必须满足老年人不断增长的需求。20世纪80年代末，日本盈利型养老产业迅速发展，这区别于纯福利型的老年人福利服务。纯福利型养老事业是以低收入老年人为对象，提供一般的服务项目，这使老年人在利用福利服务时受到许多限制。盈利型养老产业是以高收费、高质量、多项目为特征，适应了社会中一部分阶层的需求，弥补了纯福利型服务的不足。今后，中国的老年护理服务产业将是巨大的市场。应该把老年人护理产业看成是21世纪新兴的成长产业。养老产业涉及住宅关联产业(带有护理功能的住宅，收费型高档老人公寓)，护理用品、日用品等生活关联产业以及休闲娱乐关联产业。发展养老产业时，要发挥政府的主导作用，运用市场机制，动员社会各方面的力量，推动养老产业健康发展。但是，一定要坚持“政府引导、社会兴办、市场推动、加快发展”的方针。政府扶持方面，把养老产业纳入国民经济发展的总体规划，列入国家扶持行业目录。制定引导养老产业发展的税收、信贷、投资等各项政策，采取税收优惠、减免费用、信贷支持等特殊政策，积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与养老产业的发展。具体措施有增加对养老设施建设的投入，鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构。支持信息服务、管理咨询、人才培训等社会中介机构的发展，鼓励社会力量 开展以社区为基础的老年生活照料、家政服务、康复护理、紧急救援、心理咨询等服务项目，形成老年服务网络体系，为居家老人提供优质、便捷的服务[14]。

(4) 养老事业与养老产业的发展必须全面提升养老服务水平。日本98.6%的老年人选择居家养老，因此，居家养老服务种类最为齐全。从日本情况可以看出，居家养老与设施养老的背后有非常完善的“护理保险法”。中国应探索建立中国特色的长期护理体系，以解决老年人长期照料服务费用问题。只有解决费用问题，老年人才能自由选择护理服务，养老事业也才能健康发展。居家养老在内容和形式上已经出现了分离。“居家养老”不一定就是“家庭养老”，居家养老形式已经多元化。养老院所向养老、休闲、文化娱乐、康复一体化方向发展；社区服务向老年人养护、日间照护、康复保健、精神慰籍、家务帮助、福利用品配送、法律帮助、文化娱乐一条龙服务发展。根据老年人的年龄结构、身体健康状况、收入水平，养老机构可以分为中、低、高档次；根据护理需求程度不同，护理服务可以分为健康自理型、部分护理型、全面护理型等，让老年人自由选择。一是针对无法自理的老年人，以上门照料服务为主，为老年人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位服务。二是针对生活能够自理的老年人，主要以上门照料和社区服务相结合。低龄老年人可以通过社会参与实现“独立、参与、照料、自我实现和尊严”的老年人基本原则。社区可以建立老年人才中心，为老年人开辟第二职业，也可以参加各种有意义的文化、体育、教育活动。三是针对生活基本自理但又需要一定照料服务的老年人，采取日间护理中心、托老所、老年康复站等形式服务。这些老年人白天可以接受护理和康复服务，也可以参加社区活动。

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