论建设山东半岛蓝色经济区中的地方立法协作

■陈 光

2009年4月，胡锦涛主席在山东考察时指出， “要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”这为今后山东省的发展明确了新的战略方向。发挥地方资源优势，走区域特色发展之路已成为我国逐渐兴起的新的经济、社会发展模式。而纵观已有的区域发展，如珠三角、长三角经济圈等，莫不是以政策为依托、政府为开路先锋，这固然可以在短时间内在经济规模和效益上迅速见得成效。但是本文认为，区域规划与发展离不开法律的保障，应该重视和充分发挥立法和法律在区域经济、社会发展中的作用。建设山东半岛蓝色经济区 （以下简称“蓝色经济区”）同样如此。为此本文提出，在蓝色经济区的建设和发展过程中，应该注重加强地方立法协作，真正调动各地方在这一过程中的积极性和主动性。

建设蓝色经济区离不开地方立法协作

从广义上讲，蓝色经济区在空间范围上包括整个山东省,但如果从现实规划或发展实情来看，蓝色经济区的主要地域范围应该限定为沿渤海和黄海的七个海滨城市，即滨州市、东营市、潍坊市、烟台市、威海市、青岛市和日照市。本文则主要是在后一种意义上来使用蓝色经济区这一概念的。区域开发和发展必须有相应的法制保障，这是成功的基本经验。蓝色经济区作为山东半岛的区域发展定位，必须从一开始便重视法制在其中的作用。

能够为蓝色经济区提供法制的途径或立法模式主要有三种：中央立法、地方立法和区域立法。其中，中央立法指的是由中央国家立法机关，即全国人大及其常委会、国务院及其各部门依据法定程序和职权制定法律、行政法规或部门规章的活动及结果。地方立法具体是指山东省或属于较大的市的青岛市地方立法机关，即相应的人大及其常委会和人民政府依据法定程序和职权制定地方性法规和地方政府规章的活动及结果。而区域立法在本文则是指特定地域范围内由不同地方立法主体所进行的地方合作立法，或称为地方立法协作。因此，区域立法在实质上仍属于地方立法的范畴，与一般的地方立法不同的是，其立法主体具有复合性且更强调合作与协调。

就上述三种立法模式而言，尽管蓝色经济区的建设有着立足全国的全局性规划意义，但它毕竟主要限于山东省内的沿海地区，其区域性特色明显，因此中央立法不宜在蓝色经济区的建设中就其所需法制作为主要的供给来源。而地方立法尤其是山东省一级立法机关在建设蓝色经济区初期应该承担主要的法制供给任务，具体而言，在蓝色经济区的规划与起步建设阶段，应该主要由山东省人大及其常委会，以及山东省政府通过制定地方性法规和地方政府规章的方式来满足建设实践中的法制需求。当然，作为较大的市的青岛，因其享有地方立法权，也可以根据自身建设需要，立足蓝色经济区建设全局，由其人大及其常委会，以及人民政府制定相应的地方性法规和地方政府规章。至于区域内的地方立法协作，虽然它因受到许多因素的制约，无法成为当前我国区域性经济、社会建设和发展主要的立法模式，但随着我国立法体制的不断改进，以及区域经济、社会一体化地深入发展，区域内的地方立法协作可以并且应该作为区域开发或建设所需要的法制的主要输出机制。

一方面，区域发展特色或比较优势的发挥，需要通过立法进行有针对性的调整。蓝色经济区的建设，其核心是海洋，其最大的优势是海洋资源。据统计资料，2008年，山东实现海洋生产总值5346亿元，同比增幅达20.6%，近一倍于全省经济总量增速，占全省GDP比重为17.2%，占全国海洋生产总值的比重达18%，居全国第二位。而海洋资源的利用和效益的取得又主要集中于沿海七个城市。也就是说，蓝色经济区所依托的海洋及海洋资源具有非常明显的区域特色和区域属性。在法制输出途径的选择上，我们不能指望或者要求中央立法专门就山东省的某一区域进行调整，这不仅不符合中央立法调整全局性问题的属性，而且无论从立法效率还是立法成本上看，都很难满足蓝色经济区特色和比较优势的有针对性的法制需求，所以中央立法不是有效的立法模式选择。

在区域特色或立法针对性的把握上，地方立法显然要比中央立法做得更好。而且也是当前蓝色经济区法制建设的主要依托。但是与蓝色经济区内的地方协作立法相比，由山东省一级的立法机关向蓝色经济区内的各地方输出法制的做法，还面临着法制能否被接受或者在多大程度上被贯彻的问题。蓝色经济区的建设虽属于山东全省的战略规划，但它主要的实施者或实施区域主要集中在沿海的几个地方或城市。省级立法机关的法规或规章固然可以对蓝色经济区内的各地方产生法律效力，后者也有义务遵守并执行，可是这仍然是一种传统的由外向内输出规则的做法，其存在的一个弊端是难以充分调动区域内各地方的积极性与主动性。区域立法则正好能够克服这一缺陷，它既可以增强立法的具体性和针对性，又能够以局内人的身份积极主动地进行规范性法律文件的创制，具有中央立法和一般地方立法无可比拟的优势。

另一方面，区域立法模式有助于克服区域内政府协议的局限性，同时也有助于从内部推动区域法制环境的完善。在建设蓝色经济区过程中，区域内各地级市人民政府之间将不可能避免地会通过各种形式签订政府间协议，进行区域内各领域的合作，从而实现共赢。这种做法已经为国内外许多区域合作所采用，如我国泛珠江三角洲地区各省级地方政府签订的 《泛珠三角区域合作框架协议》。但是这种政府间合作协议存在许多不足，主要体现为:（1）协议行为只是行政机关内部行为，并非立法行为，其内容不具有普遍约束力，还不是地方立法,不能解决地方立法的冲突问题； （2）政府协议只能约束政府行为，对其它主体不发生法律效力，其作用十分有限；（3）协议不具有强制执行的效力，只能自觉履行，主要依靠相互信任而产生的自我约束力，并无强制性，这在很大程度上影响了协议作用的进一步发挥； （4）协议的缔结程序使协议具有原则或意向性，不具备实施的具体性。因此，通过区域立法的方式，将区域政府间的协议上升为规范性法律文件，使其具有更强的约束力和更普遍的适用效力，就成为必要。

同时，国家法制的建设不唯独通过中央立法来实现，地方立法和区域立法同样能够发挥而且也需要它们发挥相应的作用。区域立法作为一种主要依托于地方立法而又介于中央和地方立法之间的立法模式，可以帮助弥补我国现行的中央和地方立法两分的立法体制的缺陷。不仅如此，以行政区划为基础的地方保护主义在很大程度上阻碍了地方法制建设，而这又很难在现有立法体制下得到根本的改变，区域立法试图突破行政区划的限制，有助于在很大程度上推进跨行政区划的区域法制环境的改善。因此，在建设蓝色经济区过程中应该充分重视区域内地方立法协作，从内部推进法制建设，从而为国家法制的完善提供根基和动力。

当前地方立法协作存在的障碍或问题

建立在地方立法协作基础上的区域立法，应该作为建设蓝色经济区重要的法制供给者。但是在当前，区域立法的在实施过程中会遇到一些障碍或面临许多问题。这些障碍或问题有的属于体制上的问题，有的属于实践中的障碍，有的则属于立法理论困境，它们都在很大程度上阻碍了区域立法的深入开展。

从体制上看，我国现行立法体制并没有区域立法的一席之地。就立法体制的内涵来讲，至少包括这样三个方面：立法主体制度；立法权限划分制度和立法权行使制度。一般认为，当前我国立法体制模式为 “一元两级多层次”，其中 “一元”是指国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会，全国只有一个宪法； “两级”立法即中央立法和地方立法； “多层次”指的是中央和地方分别有不同的立法主体享有和行使立法权，且它们所制定的规范性法文件的效力层级是不同的。由此可见，我国现行立法体制的基本框架为中央立法和地方立法，而没有区域立法一说，相应的区域立法在我国也缺乏明确的宪法和法律依据。这在很大程度上抑制了区域立法的开展及其作用的发挥。

对此，将区域立法建立在地方立法基础之上，并将其视为地方立法权行使方式之一，是相对可行的策略。这至少可以为区域立法确立相应的合法性依据。但是这同样面临着障碍，即我国地方立法权的配置并未为区域立法提供多大的作用空间。原因在于，我们一般将区域立法界定为一定区域的地方立法各主体，在遵守国家法制统一原则的前提下，在各自的立法权限范围内进行自愿参与、平等协商、共享资源而进行的一种立法上的合作。区域立法必须以地方立法权为基本的权力基础，而根据我国立法体制，尽管当前我国享有立法权地方立法机关在数量上比较庞大，但是能够有效进行区域立法实践的则主要限于省级地方立法机关之间，而难以推展至较大的市之间，更不用说不享有地方立法权的城市之间。

我们知道，根据我国立法法的规定，当前享有地方立法权的地方国家机关主要包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会和相应的人民政府；较大的市的人大及其常委会和人民政府；自治州、自治县的人民代表大会和特别行政区的立法机关等。其中，省级和较大的市的人大及其常委会和人民政府享有一般性的地方立法权。本文所讲的区域立法中的地方立法权主要指的是一般性的地方立法权。当前，无论是长江三角洲、珠江三角洲还是东北三省的立法合作，都主要停留在省级地方立法机关而且主要是省级地方人民政府之间。而较大的市级立法机关之间的立法合作，也即以较大的市的地方立法权为基础的区域立法很难开展。这与我国较大的市制度的设置以及地方立法权的配置制度有关。

从 《宪法》到 《地方组织法》，再到 《立法法》，三部宪法性法律文件对“较大的市”的涵义分别给出了不同的界定。 “较大的市”这一概念在我国《宪法》中仅出现了一次，即第30条第2款规定的 “直辖市和较大的市分为区、县”。从是否享有立法权来看，“较大的市”在我国 《宪法》中显然并无此项制度意义。1986年修订的 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 （以下简称 《地方组织法》）却赋予了 “较大的市”更多的制度性涵义，即规定较大的市具有地方立法权，但同时较大的市的范畴却大大缩小。根据 《地方组织法》第7条第2款的规定，省、自治权的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大根据本市的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规，但需要报省、自治区的人大常委会批准后后才能施行。该法的第60条有规定了省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章。而到2000年， 《立法法》对 “较大的市”的涵义又做了新的规定，其中第63条第4款明确规定： “本法所称的较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”，而且较大的市都享有地方立法权，包括地方性法规和地方政府规章的制定权。

以 《立法法》的规定为准，较大的市的范围虽有所扩大，但这仅便于各较大的市通过立法进行自我管理，而无助于地方立法协作的有效进行。因为区域立法是以特定的地域范围为基础的，在某一特定区域内，既可以由有关的省级地方立法机关来实施区域立法，也可以由相应的较大的市的立法机关来进行立法协作，但是该区域内的较大的市的数量是极其有限的，大部分的市 （在这里主要指地级市）都不享有地方立法权，因此就无法进行立法协作，区域立法也就无从谈起。蓝色经济区内的市便属于这种情况，在蓝色经济区内的七个地级市中，仅有青岛市为较大的市，也即仅有青岛市的人大及其常委会和人民法政府享有地方立法权，其他六个城市则只能制定规范性法律文件，而不享有法定的地方立法权，因此，蓝色经济区建设中的地方立法合作或区域立法难以进行。

在立法实践中，通过立法而实施的地方保护主义是进行区域立法难以克服且应必须克服的现实性障碍。地方保护主义，也称之为地方主义、地方本位主义，它是指这样一种错误倾向：地方在由高度集权之下的非利益主体向市场经济条件下的具有较大自主性的利益主体转变过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，只注重本地方眼前利益的最大化，不考虑全国利益和其他地方的长远利益。为了本地方利益，甚至会以牺牲全国利益或其他地方的利益为代价。地方保护主义的危害自不待言，它造成的后果是市场分割、效率低下、地方割据、无序竞争等，是市场经济良性发展的主要障碍之一。

地方立法保护主义既是地方保护主义的表现也是地方保护主义实施的工具之一。许多地方为了本地方利益，相互之间通过颁行规范性文件的方式进行 “政策大战”，其中一个重要表现是为了谋取中央政府提供的优惠政策或者吸引外商投资，而不惜违反法律法规、或者不顾本地经济发展情况与环境等，出台相应的政策或制定相应的规范性文件。对此，虽然许多地方政府或相关机关并不享有地方立法权，但它们的行为以及所颁行实施的规范性文件却具有实实在在的普遍性的规范效力，也在实际上发挥着法的作用。此类行为与现象同样存在于蓝色经济区内的几个城市之间。无论导致此类现象发生的原因如何，这都将在很大程度上阻碍区域立法合作的实施。这也直接引出了区域内地方立法协作所必须解决的一个理论问题：为什么要进行地方立法合作，或者区域立法何以可能？

在本文，区域立法作为一种地方立法协作，还面临着这样的理论问题：协作 （抑或集体行动）如何可能？奥尔森认为， “除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”换言之，区域立法面临着 “合作的困境”。以蓝色经济区为例，其进行区域立法合作所面临的困境具体表现为： （1）蓝色经济区内的各城市之间如何意识到其合作所能带来的共同收益要远远大于各自为政，实行地方保护所获得的收益； （2）如何避免区域立法合作中某些参与者“搭便车”的心理和现象； （3）这种立法合作应该以怎样的方式进行，以及应该建立怎样的机制协调和保障其有效进行，等等。

总之，区域立法合作不仅是一个实践问题，更是一个理论问题。当前我国区域内的地方立法协作依然面临着重要的体制、现实和理论上的困境，这需要我们首先从理论上对这些障碍或问题给予解决，然后再推动相关制度的改进或变革。蓝色经济区的建设离不开法制，也需要区域内的地方立法协作，因此同样需要对上述理论和现实问题予以研究和解决，在有效的地方立法协作基础上满足蓝色经济区建设和发展的法制需要。

蓝色经济区建设过程中的地方立法协作改进建议

蓝色经济区建设作为山东省今后重要的发展战略，同时也将被纳入国家发展规划中，其重要意义自然无需多述。需要指出的是，蓝色经济区的建设一开始就应该重视立法的作用，以此为蓝色经济区的深入发展提供法制保障。而推进蓝色经济区内各主要城市之间的立法协作，既可以为蓝色经济区发展提供法制保障，也可以充分调动各城市的积极性和主动性。对此，需要我们正视蓝色经济区地方立法协作中的障碍与困难，对我国当前的立法体制进行适当的调整，以及采取其他相应的改进措施，以真正推进蓝色经济区的立法协作。

一是要从宪法和法律上明确区域立法或者地方立法协作的法律地位。对此，可通过以下三种方式中的一种来实现： （1）修改我国 《宪法》，增加地方立法协作或者区域立法相关规定。对于地方立法协作，新中国成立以来的四部宪法非但不曾规定，而且就是对地方立法权的规定也只是在1982年宪法中予以确立。不可否认的是，1982年宪法制定和颁行时我国尚处于社会转型的起步阶段，许多体制或制度都带有明显的计划体制色彩。在国家立法权的配置上，也主要规定了中央立法和省级地方立法，尤其在地方立法权的授予上非常谨慎。时至今日，随着区域地方经济、社会发展对法制的需求增加，扩大地方立法权空间以及允许地方立法权的合作行使成为必然。 （2）修改 《立法法》，或者在制定其他有关经济、社会基本法律时明确规定可以进行地方立法协作或联合立法。如果基于宪法需要保持稳定性的考虑，那么可以对立法法这一专门规定立法权配置和行使方式的基本法律进行修改，增加地方立法权可以通过相互协作的方式进行联合行使。当然，类似规定也可以在今后制定好颁行其他有关经济、社会的基本法律时予以明确。 （3）由全国人大制定一部专门规范地方立法协作或者区域立法的基本法律，就地方立法协作的原则、方式、基本要求等作出具体的规定，以供不同区域内的地方立法主体在进行立法协作时遵守。总之，只有明确了地方立法协作的法律地位，蓝色经济区内的立法协作才能有章可循。

二是以我国的宪法规定为准，重新厘定和扩大 “较大的市”的范围。对于 “较大的市”的涵义或范围在不同法律中的不同的界定，如 《地方组织法》和 《立法法》中的规定与 《宪法》的规定就有出入，虽然这有其复杂的历史和社会发展原因，但毕竟《宪法》是国家的根本法，任何法律法规都不应与之相违背，这在 《立法法》中也明确予以确认。较大的市及其立法制度主要涉及两个问题：较大的市的涵义或范围和较大的市的立法权。既然 《宪法》中规定了 “较大的市”的基本涵义，无论其规定如何简略也都应该给予尊重并遵守，那么将较大的市的范围界定为辖有区、县的地级市是最符合 《宪法》规定的。根据前文分析，较大的市及其立法制度出现的主要原因是中央和地方立法资源的重新配置，尽管 《宪法》未规定较大的市的地方立法权，但后来的 《地方组织法》和 《立法法》规定其享有立法权具有实践合理性，这一制度变迁是应该给予制度肯认的。因此，在较大的市享有地方立法权这一问题上需要作出改变的是 《宪法》而非后面的两部法律。虽然这一变革同样会带来许多新的问题，但依据一个简单的经济学原理来看则是可取的：对于稀缺性资源 （立法权）的优化配置，引入竞争机制是必要的，而增加竞争者（较大的市）则是其有效的措施或途径之一。这一点对于蓝色经济区的地方立法协作尤为关键，毕竟蓝色经济区内的七个城市中仅有青岛市享有地方立法权，而如果其他六个城市不享有地方立法权的话，那么蓝色经济区的立法协作将无从开展，这必将成为蓝色经济区建设和发展中的重要的制度缺憾。因此，本文主张扩大较大的市的范围，也即扩大地方立法权的配置主体，以此推动地方立法协作的有效开展。

三是重视地方立法合作中的公众参与。以地方立法合作为基础的区域立法，注重的就是调动区域内的各方主体的积极性，而这种积极性的重要表现便是区域内各类社会主体对区域立法的参与程度。 “一般而言，立法过程中公众参与具有两个基本特点：其一是自愿性，无论以何种形式，公众都是在自愿基础上积极主动参与的；其二是选择性，公众可以选择不同的对象参与，也可以选择不同的形式与途径参与。”地方立法协作中的公众参与看似一个简单的制度，但实践中如何让公众参与真正发挥作用而不流于形式则并不容易，尤其是做到公众参与的自愿性与选择性更非易事。建设蓝色经济区，应该从一开始就重视区域内不同的社会主体，无论是国家机关、社会组织还是普通的民众，只要蓝色经济区的建设与发展涉及到其利益或兴趣，那么都可以通过正常的、可选择的并且是有充分保障的渠道进行参与，表达自己的利益诉求，或者陈述自己的见解与建议。

四是构建和完善区域立法协调机制。地方立法协作的顺利进行离不开相应的协调机制。 “这些协调机制既可以是有关立法主体设计或构建的，也可以是在区域立法实践过程中所形成的非正式的惯例或制度”。具体而言，地方立法协作或区域立法协调机制主要包括以下几个方面的内容：（1）过程性的协调机制，此类机制主要是针对区域立法活动本身的协调。它又包括主体性的协调机制如召开联席会议机制、内容性协调机制如区域立法论证机制，以及程序性协调机制如共同委托起草机制等； （2）体系性协调机制，此类机制主要是将区域立法作为一种立法结果，其在我国法律效力位阶体系中的协调，具体而言就是区域性法律文件同宪法、法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章之间的协调。它又包括备案审查机制、冲突裁决机制和司法审查机制等；（3）现实性协调机制，此类机制主要是协调区域立法同区域发展的现实需要。它又包括法律修改、立法解释和法律评估等具体的机制。

总之，蓝色经济区的建设与发展需要区域立法这一新型立法模式为其提供法制保障。对于地方立法协作在我国当前所面临的障碍或问题，则需要我们根据实践发展的需要适时作出调整和改进。

参考资料

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