统筹城乡视角下地震灾区公共图书馆体制重构及政策选择

●程孝良，黄扶敏，黄 英，郑 蜀

（1.成都理工大学 a.高教研究与评估中心，b.图书馆，成都 610059；2.四川省图书馆，成都 610041）

5·12汶川大地震使灾区公共图书馆蒙受了巨大的人员伤亡和经济损失，灾区公共图书馆生态系统遭到严重破坏，灾区公共图书馆重建问题紧迫而严峻。灾区公共图书馆重建的科学内涵是什么？如何创新灾区公共图书馆运行体制？我们必须勇敢而理性地面对灾区公共图书馆重建这一严峻课题。本文拟从我国台湾地区及美国和日本的灾后重建中挖掘有借鉴价值和启示意义的思想资源。

1 统筹城乡视角下灾区公共图书馆重建的科学内涵

汶川大地震过后，国内各界和国际社会对灾区公共图书馆重建给予了高度关注。温家宝总理签署发布的“汶川地震灾后恢复重建条例”规定：震后恢复重建应当坚持“以人为本+科学规划+统筹兼顾+分步实施+自力更生+国家支持+社会帮扶”的方针。[1]笔者以为，在科学发展观的指导下，在推进城乡一体化的大前提下，地震灾区公共图书馆重建的内涵需要从内容、进程和层次三个维度加以理解。

从重建的内容来看，灾区公共图书馆的有效重建不应仅仅涉及物质产品的提供，也包括非物质方面的重建。[2]物质方面的重建奠定图书馆的生存基础，非物质方面的重建则是图书馆的灵魂，二者相辅相成。从重建的进程来看，灾区公共图书馆重建是一项具有分步性与阶段性的系统工程，大致要经历过渡板房建设、维修加固馆舍建设、灾后重建项目建设和全面提升建设几个阶段，每个阶段都有不同的工作内容和工作重心。[2]从重建的层次来看，灾区公共图书馆重建包含三个不同的层次：一是修复与再造；二是优化与升级；三是破旧与创新。具体而言，公共图书馆在灾后重建中应该实现以下三个转变：

（1）实现由恢复公共服务体系向创新运行体制转变。地震灾区图书馆重建不宜理解为简单的恢复重建，它同时承担着探索公共图书馆体制创新的重任。不破不立，灾后重建也孕育着新的机遇，灾害往往为体制改革提供了更大的创新空间。[3]

（2）实现由对图书馆的救济政策向发展政策转变，将灾后重建与发展规划一体化，把减少灾害风险的机制纳入灾后发展规划。[4]因此，灾后重建必须以发展的眼光，立足于更高的起点。以更宽阔的视野，将推进城乡服务一体化目标密切结合，紧紧抓住经济社会重新布局的重大机遇，用好中央、地方政府和社会的赈灾资金，按全新发展理念和要求对图书馆服务体系进行布局，对结构进行优化，对运行体制进行重构。

（3）实现由恢复图书信息服务向重构图书信息服务生态的转变。通过培养读者利用图书信息的习惯，塑造与提高读者的图书馆意识，包括利用的意识、学习的意识、研究的意识和终生教育的意识等。从根本上说，公众的图书馆意识不强是制约图书馆服务发展的最大障碍。群众没有意识到自己利用图书信息的权利，因此也缺少图书信息服务需求，进而不能积极参与图书馆服务体系建设，政府图书信息服务职能难以切实强化。

2 我国台湾地区及美国和日本灾后重建的突出特点与启示

2.1 美国：注重科学规划，统筹全社会力量参与

2005年8月29日，卡特里娜飓风袭击美国。

在灾后重建中，美国联邦紧急救援署(FEMA)直接指导救援并负责提供联邦政府救灾和重建资金；路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署(LRA)负责灾后重建，重点包括土地功能、公共交通、文化和教育设施、医疗保障、经济发展和政府效能等方面。LRA同时协调地方政府重建计划，也为民间基金会和非政府组织的参与提供支持。

在美国政府发布的重建计划中，最重要的部分不是基础设施和城市功能建设的技术规划，而是资金来源计划。鉴于政府拨款和民间捐赠并不是长期稳定的资金来源，而且数量有限，不能解决灾后重建的长期需求和可持续发展，美国联邦紧急救援署和路易斯安那州重建署意识到，不能过分依赖政府拨款和民间捐赠，重建应该拓宽多种融资渠道，特别是商业机构和民间资本的投资，一些重大基础设施和项目可以采取政府与私人资本联合的方式参与。例如：灾后，新奥尔良市长瑞耐金并没有去华盛顿寻求政府拨款，而是带着重建思路去纽约的华尔街，寻求金融机构和私人资本参与重建。

2.2 日本：完善的救助机制，立法约束确保高效重建

1995年1月17日，日本兵库县南部发生里氏7.2级地震，造成6434人死亡，近4.4万人受伤，约65万座建筑物受损，逾30万人无家可归，直接经济损失达10万亿日元。灾后，日本推出了长达10年的重建工程“不死鸟计划”（Phoenix HYOGO），核心概念是“创造性复兴”。日本历来重视重建的法律保障与金融救助。

（1）灾后重建的法律保障。日本非常重视依据法律对灾害危机进行管理以及实施灾后重建工作，拥有完善的防灾减灾法律法规体系。如针对阪神灾后重建，政府进行了16个特别立法，超越既有的框架创立了新的制度和机制，确保了重建工作的有效推进。而且各级行政部门的负责人对灾区重建负有责任，必须根据法律和防灾计划重建灾区。

（2）完善的金融救助体系。日本的地震救助资金来源由自我救助、政府救助和社会救助三大部分构成，其中以自我救助和政府救助为主，社会救助为辅。国家负担重建灾区的全部或部分费用，负责分配费用的大臣根据都道府县知事的报告、地方公共团体提供的资料和实地调查结果进行资源分配，分配时必须做到公正、稳妥和迅速。此外，还建立了一个重建基金。重建基金分为两类：一类是基本基金，主要是政府的投入，用于建设基础设施和基本的公共设施项目；另一类是投资基金，是商业性项目。这两类基金在重建过程中相互结合，共同发挥作用。

2.3 台湾：民间机构和企业是重建主力

综观国际国内地震之后的重建，大多都是以政府为主导，而台湾民间组织的资源比较旺盛，所以民间机构和企业成为灾后重建的主导。台湾各种民间团体和个人，如台湾慈济基金会、老人福利团体、儿童福利联盟等，在灾后重建中起到了重要作用。台湾的一些非政府组织及慈善组织，参与灾后调查、心理疏导，在乡镇设立重建服务中心，为灾区民众答疑解惑，有效推动了灾后重建工作。此外，台湾还利用市场机制，调动企业的积极性，允许企业在考虑公众和社会利益的同时，谋取更多自身利益。

作为一个民间机构，九二一基金会在台湾9·21大地震重建中发挥了重要作用。其主要职责是统筹台湾当局拨款及民间捐款，并将这些资金用于灾后重建，其管理的资金最多的时候达140亿元新台币。在运行中，九二一基金会以“来自民间、支助民间、协助政府；议题导向、主动规划；透明效率、落实重建”的原则作为业务推动与捐款管理的方针，并推出了“123协力方案”，鼓励民间团体以认养的方式投入图书馆、学校等公共基础设施重建，并促进民间组织与地方政府发展地方产业与产业特色。

3 统筹城乡视角下灾区公共图书馆体制重构与策略

我国台湾地区及美国和日本的很多创造性重建举措给5·12汶川地震灾区公共图书馆重建提供了许多有价值的启示。

3.1 科学规划，提升公共图书馆重建的内涵和层次

前已述及，震后公共图书馆重建涉及修复与再造、优化与升级、破旧与创新等三个不同的层次。因此，5·12汶川地震灾区公共图书馆应该利用灾后重建这一契机，融合现代图书馆理念，改变基层管理体制、运行机制的滞后状态，使图书信息资源配置更加优化，图书馆的规模和布局更加合理，城乡图书馆发展与服务更加均衡。在这方面，成都市运用统筹城乡的思路和办法推进图书馆灾后重建值得借鉴，即以统筹城乡推进科学重建、以科学重建提升统筹城乡水平。提出把灾区建成科学重建、科学发展的样板和统筹城乡的示范区，三年全面恢复，五年全面提升，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

3.2 创新公共资源整合管理机制，统筹各种社会力量

资源，特别是公共资源的共享共建式的开发与管理，在我国还处在一个刚刚起步的阶段。灾后重建为探索出一条有别于传统条块分割管理模式的运作新路提供了契机。

事实上，汶川灾后重建的最大挑战是治理而不是技术。这个治理不是单纯的政府管理，它应该包括企业、小区、受灾群众和非政府组织等民间力量的参与。我国台湾及国外的经验告诉我们：将重建组织机构向社会公开，建立起与社会各方面的互动机制，让关心和热心参与重建工作的民间团体和个人能与政府的对口单位通畅地联络，不但能够提高重建组织机构的工作效率，而且还能保证整个重建工作更加均衡。[5]

近年来，作为文化惠民工程，国家加大了文化共享在灾区的投入，预计到2010年，全国将基本完成共享工程建设任务，这为灾区图书馆的网络建设提供了一大契机。在硬件上，公共图书馆在灾后重建中，要紧密依托现有的共享工程网点建设，协调建设统一的自动化管理系统，实现区域公共图书馆自动化服务。在软件上，图书馆要通过各支中心的努力与配合，积极扩建乡镇（街道）基层服务点，广泛推广规范化、标准化服务，使之成为各县级图书馆的二级服务网络；同时，要积极与当地农村党员干部远程教育工程合作，在其基本已经覆盖到村的基层教室的基础上配送图书、建立远程终端、提供标准化培训、完善督察机制等，使公共图书馆服务网络真正覆盖到城乡每个角落。

总之，大规模的灾后重建是一个长期的系统工程，需要统筹多方力量(政府、民间和专业机构等)共同参与。

3.3 创新运行机制，提高公共图书馆重建效率

当前，一方面是灾后重建资源和资金来源庞杂，另一方面却是一些文化重建项目面临着无人管理的尴尬境地。面临看似矛盾的复杂局面，公共图书馆必须在政府的规划和强力领导下，整合资源，理顺渠道，主动协调、指导各类重建项目的顺利推进，积极配合“文化信息资源共享工程”“农家书屋工程”、联合国教科文援建项目以及爱心书屋建设等各类文化重建项目，做好这些资源和场地的整合与共享，通过整合，避免重建资源的浪费，节约人力，提高有限场地和设备的利用率。[6]公共图书馆要转变传统“图书文化”的观念，以“大文化”的心态积极参与文化重建工作，有意识地提供专业管理和开展服务活动，充分发挥公共图书馆在公益文化建设领域的龙头作用，从而高效地推动灾区的重建工作。

3.4 开辟多种渠道融资，允许市场有限介入

政府是图书信息服务的核心主体，但不是唯一主体。政府要在有限的财力下提供更多高质量的公共文化产品（服务），必须构建一个全社会办文化的良性机制，由社会各个方面组成一个多元化、社会化的公共文化服务体系，才能够满足群众和社会发展对图书信息服务的需求。为此，必须适当引入市场机制，推进公共文化服务供给的多渠道化。

引入市场机制的目的在于通过形成利益引导机制，激发管理单位服务的内在动力，从而保证其丰富优质服务的实现。在这方面，成都邛崃市托管型镇乡图书馆建设模式值得研究。2008年邛崃市通过面向社会公开比选，将宝林镇等10个镇乡图书馆职能全部委托给成都市邛州文化旅游投资开发有限公司（注：社会机构）统一管理，并通过目标管理体系对其服务质量进行监控。这种委托服务模式的优点在于实现了管理的专业化和设施、设备、人才、市场等资源的整合，提高了管理水平和服务效益，降低了管理成本。通过建立与市场经济体制相适应，与市场经济规则相衔接的文化管理体制，逐步形成了符合文化发展规律，管办分离、政事分开的文化运行机制。从实际运行效果来看，在这种模式中各方责、权、利明确，管理运营机制科学合理，镇乡综合文化站的公共文化阵地作用得到了较好发挥，文化人才的积极性得到充分调动。

4 结语

凤凰涅槃，浴火重生！经历大地震的洗礼，灾区公共图书馆推行“公共服务普遍均等”“基本公共服务均等”和“惠及全民”的脚步并没有被打乱。大地震后，公共图书馆科学布局，优化资源配置，创新投入与运行机制，推进城乡服务一体化建设将是长远之举。在灾后恢复重建中，运用统筹城乡的方法，实现互连互通、互帮互助、资源共享，最终实现全民共享，从而推动公共图书馆事业全面振兴，是公共图书馆重建的必由之路。

[1]汶川地震灾后恢复重建条例[N].人民日报,2008－06－10（10）.

[2]李松林，燕学敏.地震后灾区学校重建的几点思考 [J].教育研究，2009 （4）：43－47.

[3] Anil Kku mar Sinha，Shikha Srivastava.Comparative Studyon Recovery&Reconsruc tion：ACase for an International Platform[EB/OL].[2009－08－15].http://www.china-up.com/international/case/case.asp.

[4] Paul K Freeman,etc.Catastrophes and Development:Integrating Natural Catas tro phesinto Development Planning[EB/OL].[2009－08－15].http://www.chinaup.com/international/case/case.asp.

[5]李松林.我国台湾及美国和日本灾后学校重建的启示 [J].中国教育学刊，2008（11）：13－16.

[6]张尔君，邬伟.关于地震灾区公共图书馆重建的思考及建议 [EB/OL].[2009－08－20].http://www.mylib.net/shownews.asp?newsid=518.