独立建制是推动乡镇图书馆快速发展的有效途径

●余巨平

（慈溪市图书馆，浙江 慈溪 315300）

文化部部长蔡武在接受新华社记者采访时曾经表示：“我个人认为，我在任期间如能基本建立起体现便利性、均等性、普惠性、比较完备的公共文化服务体系网络，这就是最大的功劳，这才是扎扎实实为老百姓做事。这对于提高我们全民族的科学文化素质，特别是提高占人口70%—80%的农村人口的文化素质，为全面建设小康社会提供强大的精神动力智力支持具有重要意义。”［1］他还提出“重心下移，面向基层，面向群众”的理念。毫无疑问，乡镇图书馆建设便是蔡武部长所指的公共文化服务体系网络的一个重要节点，因此加快建设乡镇图书馆的重要性不言而喻。但就目前状况而言，乡镇图书馆发展十分缓慢，而且相当不稳定，远远不能满足广大农民的阅读需求。究其深层次原因，是我国现行体制所造成的。长期以来，我国公共图书馆的建制只建到县一级，没有延伸到乡镇，导致乡镇图书馆发展缺乏制度保障。要改变乡镇图书馆发展缓慢的局面，快速普及乡镇图书馆，一个有效的途径是乡镇图书馆必须单独建制，从制度上确保乡镇图书馆快速发展，从而真正保障农民的阅读权利。

1 当前乡镇图书馆发展缓慢的现状

乡镇图书馆作为我国公共图书馆系统最基层的单位，它充分体现了便利性、均等性、普惠性的特点，在我国目前的公共图书馆体系中，处于承上启下的枢纽地位。它直接面对着占全国70%—80%的农村人口，担负着保障广大农民公平获得文献信息资源和公平阅读权利的重任。追溯一下历史，我国乡镇图书馆建设是从20世纪70年代开始兴起的，几乎与改革开放相同步，但却没有随着经济快速发展而发展，大多数乡镇图书馆困难重重，举步维艰，有的处于瘫痪半瘫痪状态，主要表现为：（1）地方政府领导没有给予足够的重视。图书馆是公益性文化服务机构，它的存在与发展离不开当地政府的关心与支持。有些乡镇领导没有认识到乡镇图书馆在农村文化建设中的重要性，认为自己的首要任务是发展地方经济，图书馆则可有可无，因而在人、财、物等方面未能给予一定的保障。［2］（2）缺乏足够的良好的服务设施。乡镇图书馆是公共文化服务机构，需要足够的服务场地，馆舍地址理应设在人口相对集中，公交便利、环境良好、相对安静的地区，同时满足合理服务半径的要求，让广大农民充分享受到图书馆的服务。［3］可是，多数乡镇图书馆馆舍狭小、地段偏僻、设施简陋，服务条件很不理想，有些乡镇图书馆甚至被安排在乡镇的机关大楼里，无形中变成了乡政府的图书馆，农民进出图书馆极不方便。［2］（3） 事业经费严重不足。没有专门的购书经费，图书无法更新，报刊无法订阅，文献资源奇缺；没有专职的图书管理员，现有管理人员业务素质低下，管理跟不上。（4）数量严重不足。乡镇图书馆不仅规模小，而且数量严重不足，上规模且实行规范管理的图书馆可以说凤毛麟角。据统计，浙江省有乡镇1511个，乡镇图书馆只有1009个，拥有率66.8%。浙江省是经济文化发达地区，应该高于全国平均水平，目前全国共有40828个乡镇，据此推断，全国拥有乡镇图书馆最多也不会超过27273个，（有的资料说全国乡镇图书馆只有6900个，［4］），就是说，至少还有13555个乡镇没有图书馆，远远不能满足农民的阅读需求。

2 乡镇图书馆发展缓慢的原因

30多年来，乡镇图书馆建设一直处于各自为政、无序的放牧状态，缺乏一个强有力的推动乡镇图书馆发展的抓手。由于地区经济发展不平衡，导致文化事业发展不平衡。经济欠发达地区由于经济不够发达，当地乡镇领导往往把乡镇图书馆当做消耗经费的包袱，乡镇图书馆建设自然偏少甚至空白，又没有制度的强制要求，发展缓慢可想而知；经济发达地区乡镇图书馆发展缓慢，并不是因为没有经费举办乡镇图书馆，经费往往充足得很，主要是有些当地领导不够重视，没有树立起公共文化服务的理念，乡镇图书馆设置与不设置无关痛痒，反正上级部门也没有强制要求设置，没有压力，也就没有动力，因此，在乡镇图书馆可建可不建的选择中，当然选择不建，或者已经建了，但不重视，甚至随意撤销，这在乡镇撤、扩、并过程中表现十分明显。如浙江省慈溪市，1992年实行乡镇撤、扩、并前有65个乡镇，拥有乡镇图书馆62个，扩并成23个乡镇后，乡镇图书馆只剩下12个。按照常理，乡镇越并越大，经济实力越并越强，乡镇图书馆应该随之扩大，而且数量至少应该与合并后的乡镇数相吻合。可现实情况是乡镇图书馆却越并越少，只有乡镇数的52%，出现常人难以理解的怪现象。乡镇党委政府领导有图书馆意识并重视图书馆建设，乡镇图书馆就保留就存在；乡镇党委政府领导图书馆意识淡薄，不重视图书馆建设，图书馆就消亡。这就充分说明制度的缺失，导致了乡镇图书馆的缓慢发展。乡镇图书馆为什么会沦落到这种地步，笔者以为最重要的原因就是长期以来，我国公共图书馆的建制只建到县，而没有建到乡镇，缺乏一种有效的制度保障机制，因此地方领导可以不重视乡镇图书馆建设。对比已经单独建制的县级以上公共图书馆的快速发展，就可以得出结论，乡镇图书馆与省级图书馆、市级图书馆、县级图书馆的发展命运不一样，其真正原因就是没能单独建制，使乡镇图书馆处在一种自由放任、没有政府强有力的稳定的机制支持状态，发展当然是十分缓慢的，而且是极其不稳定的。

3 从县级图书馆的普及性和稳固性看乡镇图书馆需要单独建制

我国的现行体制决定了单独建制是推动乡镇图书馆快速发展的有效途径。经过改革开放30年的发展，县级以上公共图书馆都有了一定的规模，有了长足的发展。我国有县级行政区划2859个，拥有县级图书馆2456个，拥有率86%。沿海经济发达地区的县级图书馆硬件条件可与国外发达国家相媲美，其主要原因得益于单独建制。20世纪80年代初期，一些县级图书馆开始恢复单独建制，又遇上改革开放经济快速发展的大好时机，县级图书馆乘势而上，得到了快速的发展。如浙江省慈溪市图书馆，1986年单独建制，拥有正式事业编制22人，馆舍1380平方米。2004年兴建新馆，建筑面积一下子增加到20370平方米，工作人员由22人增加到51人，购书经费由1986年的1.69万元增加至2009年的100万元，藏书由14.9万册增加到46万册，年事业经费由6.5万余元增加到645万元，发展势头十分迅猛。其他经济发达地区也是如此，如浙江省的杭州市萧山区、余杭区，长兴县、绍兴县、上虞市，江苏省的张家港市、江阴市、常熟市、昆山市等县、市、区的图书馆面积都在1万平方米以上。县级图书馆的快速发展充分说明独立建制助推图书馆快速发展的事实，当然这与经济快速发展也是密不可分的。但是目前经济发达的乡镇而没有设置乡镇图书馆的也大有实例。其实，建设一座乡镇图书馆花不了多少钱，关键在于当地领导是否具有公共文化服务的理念，乡镇领导是否意识到设立乡镇图书馆是满足当地居民文化需求的一件实事，是保障人民群众基本文化权益的一种具体体现。只要领导认识到举办乡镇图书馆是当地政府的责任，是扎扎实实为老百姓办实事，那么乡镇图书馆的建设就好办了。通过单独建制，使乡镇党委政府重视举办乡镇图书馆有了合法依据，也有了刚性的标准，只有这样，乡镇图书馆才有普及的可能和快速的发展。

4 单独建制可以保障乡镇图书馆快速发展

建设一个图书馆，需要馆舍、设施、技术、人才，但经费是最主要的。有了足够的经费，馆舍可以建造、设施可以添置、技术可以引进、人才可以招聘，因此，保障有稳定而充足的经费来源是举办图书馆的核心因素，围绕这个核心，我们最好从深层次、本质上、制度保障上去推究原因，而不是从表面现象上机械地看问题。党的十七大报告指出：“发展公益文化事业是保障人民基本文化权益的主要途径。”乡镇图书馆建设既然是我国公共文化服务体系的一部分，那么政府理应承担起自己应承担的责任。从30多年乡镇图书馆发展缓慢的经验教训看，政府不能放任乡镇图书馆不管，而应采取强有力的措施，推动我国乡镇图书馆的普及和快速发展，切实保障广大农民的阅读权益。笔者以为，应该借鉴县级图书馆快速发展的成功经验，把乡镇图书馆纳入公共图书馆范畴，在全国范围内推行单独建制的乡镇图书馆。因为单独建制是自上而下的行政性规定，具有强制性的特点。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十九条规定：“地方事业单位机构和编制管理办法由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制机关会同财政部门和其他有关部门制定。”［5］如果乡镇图书馆能够单独建制的话，那么乡镇图书馆就会从文化站中剥离出来，成为乡镇级的一个独立的事业单位，就可避免乡镇图书馆被随意撤销，在机构设置上确保了乡镇图书馆的巩固、快速发展。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第六条规定：“依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员，配备领导成员和核拨经费的依据。”［5］由此可见，乡镇图书馆如果能够单独建制，全国各地每个乡镇必定坚决执行，图书馆的人员配备有了依据，核拨的经费来源有了可靠的保障，建设乡镇图书馆所面临的如馆舍、设施、技术、人才、图书等一系列问题都随之迎刃而解。乡镇图书馆建设就能像县级图书馆一样步入快速发展的轨道，从而在全国范围内达到乡镇图书馆的普及和快速发展，对完善公共文化服务体系网络，满足广大农民的阅读需求，对提高占人口70%—80%的农村人口的科学文化素质，为全面建设小康社会提供强大的精神动力和智力支持具有重要意义。

［1］廖翊.文化发展的最终目的是满足人民群众需求——访文化部部长蔡武［N］.中国文化报，2009－09－18 （1）.

［2］管桦.关于新农村背景下乡镇图书馆建设的思考［EB/OL］.［2009－12－01］.http://www.hnshx.com/Article_Show.asp?ArticleID=3386.

［3］中国城市规划设计研究院.公共图书馆建设用地指标［S］.北京：中国计划出版社，2008.

［4］王晓兰.如何加强乡镇图书馆的建设［C］//长江三角洲城市图书馆发展论坛论文集．北京：群言出版社，2006：436.

［5］中华人民共和国国务院令第486号：地方各级人民政府机构设置和编制管理条例［J］.中华人民共和国国务院公报，2007（11）：12.