城镇新型居家养老模式的实践困境与对策思考—— 以温州市鹿城区为例

谢建芬，王廷鑫

(温州大学思想政治理论教学与研究部，浙江温州 325035)

城镇新型居家养老模式的实践困境与对策思考
—— 以温州市鹿城区为例

谢建芬，王廷鑫

(温州大学思想政治理论教学与研究部，浙江温州 325035)

城镇新型居家养老模式作为未来一种比较理想的养老模式已经在全国许多城市试行，在取得了一定成效和经验的同时,也面临着诸如服务对象有限、服务内容单一狭窄、服务队伍建设滞后、发展前景暗淡等发展困境。从温州市鹿城区居民居家养老模式的探索与实践来看，造成此发展困境的原因有：认识的滞后与偏差、政府投入的不足和养老主体过于单一。解决这些困境的基本策略为：发挥政府的主导作用；构建政府适度投入与市场化、产业化运作相结合的养老服务机制；加强居家养老服务队伍建设；动员最广泛的社会力量支持居家养老服务事业。

新型居家养老模式；实践困境；对策

城镇新型居家养老是指居住在城镇的老年人在家居住与享受社会化上门服务相结合的一种新型养老模式。这种养老模式与传统的单纯家庭自养和政府养老模式不同，开始融入政府、社会（主要是民间非政府组织）的力量，即由家庭、政府和社会组织三方协同，共同担当起老年人的养老工作，因此它被学术界称为城市养老模式的第三条道路[1]。全国老龄工作委员会办公室副主任阎青春认为，这种养老模式是一种“以家庭服务保障为基础，以社区照顾为依托，以机构供养为补充”[2]的新型养老模式。与其他养老模式相比，这种养老模式更符合国情民意，也更有优势和发展前景。因为它走的是低成本、广覆盖和专业化、亲情化的养老服务之路[3]。然而在全国范围的城镇新型居家养老探索实践中，由于普遍存在资金、制度、管理、人员及养老文化习俗等方面的问题和困难，这一养老模式的普及和发展受到很大程度的阻滞，从而也使其在解决我国养老工作上的应有作用大打折扣。因此，从城镇新型居家养老探索实践的现象实情中剖析其存在的困难和问题，进而探寻可资解决的思路和策略，无疑对解决我国当前严峻的养老问题有着重要的现实意义。

一、城镇新型居家养老模式遭遇困境

早在2000年，上海市政府就率先开始了城镇新型居家养老模式的探索，之后尤其是2004到2005年之间，许多省市都相继跟进，进行了城镇新型居家养老模式的探索与实践。综观各种新闻报道、研究资料及对温州市鹿城区的调研结果，我们可以把现有城镇新型居家养老工作的具体做法概括为：（1）在服务对象上，一般选择 80岁以上生活困难的老人，也有些社区把年龄放宽到70岁以上。如鹿城区五马街道启动新型居家养老试点时，首批受益者是辖区内20位或“三无”或“空巢”或残疾的老人[4]。（2）在服务方式上，比较典型的有计时服务和阶梯式分层服务两种。前者是给享受此项服务的老人发放“居家养老服务卡”，每月享受一定时间的免费服务。后者主要根据老人年龄的不同进行分层式养老，即形成不同年龄老人的相互照应网络。如让 60岁左右的较年轻老人照顾年纪较大的老人，由义工照顾身体不好的老人，形成邻里结对。（3）在服务费用上，主要以政府买单的形式支付服务人员工资；（4）在服务人员的组成上，除了结对的人外，主要安排辖区内的下岗人员。（5）在服务内容上，包括医疗、家政、生活、文化教育和咨询等，基本兼顾了老人的物质生活和精神生活①参见: 鹿城区民政局: 依靠社会力量发展特色社会养老服务之路[R].2007-07-27.。

作为一种探索性的实践，新型居家养老模式已经在节省人均养老费用、提升老年人生活质量、减轻下一代养老压力和提供一定的就业岗位等方面显现了传统养老模式无法比拟的优势。尽管如此，新型居家养老模式既没有在全国范围内拓展，也没有在制度、管理和方式方法上有质的提升。相反，不少地方的新型居家养老实践出现了逐渐衰微、难以为继的困境。温州市鹿城区的试点工作及其当下的进展就是这种衰微和困境的缩影，其困境主要表现在如下几个方面：

（一）服务对象有限

随着绝大多数城市进入老龄化社会，中国需要居家养老的老人在不断增加，而能够享受居家养老服务的老人却是极少数，新型居家养老模式远远不能满足居家养老的实际需求，绝大多数的城镇老人实际上无缘于这种养老服务。以温州市鹿城区为例，如公园路社区，2008年共有80岁以上老人159人，实际享受新型居家养老服务老人只有7人，仅占4.4%②参见: 五马街道公园路社区居委会: 五马街道公园路社区创建“鹿城区规范化老年人协会”工作实绩[R].2008-06.，其他如鹿城区的屯前社区、蝉街社区和鼓楼社区，能够享受新型居家养老服务的人数和比例更低。

（二）服务内容的狭窄单一

随着社会经济的发展，老年群体的服务需求在朝多层次、多样化和高水准的趋势发展。尤其是当下大中城市的老年人，实际需求已从原来低标准的寻求生活援助向高层次的寻求心理援助、追求精神生活跃进[5]。因此，作为具有普及意义的新型居家养老，需要从老年人的实际需求出发，不断拓展和提升服务内容，即在提供补救性服务的同时，开展预防性和发展性方面的服务。然而，在鹿城区的新型居家养老试行实践中，走的是相反的路径。比如，在红景天老人公寓，2005年刚推出新型居家养老服务时，上门服务的项目除了基本的家政、陪聊服务外还包括医疗卫生、文教娱乐等；但今天已经萎缩为简单的家政服务。

（三）服务队伍建设滞后

社区内居家养老服务队伍主要由两类人组成，一类是有薪水的职业服务人员，另一类是志愿者。在职业服务人员方面，鹿城区目前各试点的服务队伍状况不容乐观。首先，人员数量少且不固定；其次，没有经过专业培训，缺乏服务老年人的专业知识和技能，结果在服务质量上与一般的家政服务没有区别；最后，缺乏一个集组织、管理和指导等功能于一体的组织或机构，为居家养老服务提供较专业的人才基地。在志愿者方面，虽然也会有志愿者，但人数很少且不稳定。

（四）发展前景暗淡

包括居委会干部、接受养老服务的老人和小区其他居民在内，基本上都不看好新型居家养老模式的发展前景。理由有：第一，政府关注度不断弱化。政府的关注度在一定程度上反映政府对其发展的重视程度。在新型居家养老试验中，政府在资金、设施建设、人员配置和制度建设等方面基本没有后续追加的内容。第二，试点逐渐减少。由于缺乏后续投入和关切，执行该项服务的基层单位的工作难以为继。随着原有的享受新型居家养老服务的老年人去世，原来的试点单位一般都自行取消这项工作。第三，民间非赢利组织的退出。民间非赢利组织一般具有灵活、创新、成本低、效率高和贴近市场等优势，在解决诸多社会问题上具有政府与市场不可替代的作用。面对严峻的养老压力，民间非赢利组织的介入无疑是一条积极有效的路子。然而因为种种原因，即使原先已经介入的民间非赢利组织也选择黯然退出。如温州红景天老人公寓，原来以“为千百家庭分忧，替天下儿女尽孝”的服务宗旨高调介入，把新型居家养老实施得红红火火。但由于资金短缺、劳动力成本不断提高等原因，一路亏损，于是开始逐渐精简人员，缩小服务对象，缩减服务项目，现在早已从居家养老服务市场淡出[6]。

二、新型居家养老模式遭遇困境的原因

（一）认识上的滞后和偏差

认识滞后和偏差主要表现为三个层面：其一，有些政府部门领导在养老问题上缺乏前瞻性。这些政府部门不是立足于全社会未来养老的普遍模式来思考和定位养老问题，而是仍然局限于对极少数特困人群的施救性养老，因而在新型居家养老的推动和资源配置上，缺乏关切。其二，被服务者的认识偏差。因为新型居家养老是政府出钱，受惠的都是孤寡病残的老人，且人数极少，这就使得一些需要提供服务的老人及其子女，不愿意背负舆论包袱。其三，对于大多数社会公众而言，更多的还是沿袭中国传统的养老理念——养儿防老。他们已经把有资格享受该项服务的对象定格在极少数的经济没能力和生活上需要帮助的孤寡老人身上。

（二）政府投入不足或缺位

作为一项社会事业，新型居家养老首先体现的是政府意志。面对人口老龄化问题，未雨绸缪、积极应对是政府时不我待的议题。2004年温州市政府提出并实施新型居家养老试点工作，说明政府已经认识到未来社会严峻的养老问题，并进行了养老模式的积极探索。问题在于没有持续，这表现在政府投入上的不足：第一，资金投入不足。目前新型居家养老工作由政府牵头，启动投入，却没有长期专项的预算。许多硬件设施由政府兴建，但由于投入上无以为继，原有功能被转为他用。第二，制度建设不足。新型居家养老是公共服务事业，政府有责任在政策引导、资金扶持和督促检查等方面为新型居家养老服务提供制度供给；但是，由于没有足够的重视，新型居家养老乃至整个养老问题的制度建设严重不足。第三，宣传工作不足。随着社会的发展和进步，也因为“四·二·一”家庭模式①四·二·一家庭模式: 是我国当下较普遍的一种家庭模式, 其成员主要由夫妻各自的父母(4人)、双方都是独生子女的夫妻(2人)及其孩子(1人)组成.这种家庭的普及是我国社会进入老龄化的最明显特征, 因此传统的家庭养老越来越难以为继, 必须寻求一种可行的新型居家养老模式.的普遍化，现代社会养老问题越来越不是家庭的私事。面对量大、面广、需求复杂和服务质量要求高等新的养老诉求，新型居家养老无疑是一种理想的模式。对此，不仅政府要有充分认识，各职能部门、社会团体、企业和市民应该形成共识，这就需要做好广泛的宣传，让全社会明了这项工作的意义及未来发展的前景。但在温州，这项工作并不理想，目前仅局限于实施居家养老实践的几个社区，且基本上一年开一次专题会，传达一下文件精神和交流一下各社区的经验而已，缺乏更深入广泛的宣传。

（三）养老主体过于单一

对于未来的中国，养老是一项艰巨且复杂的工作，完全靠政府承担显然是不现实的。因此，最好的思路是把养老工作推向社会，集聚政府、社会、家庭和民间力量等组成合力，共同做好居家养老工作。这就需要培育不同的养老主体，尤其是发展养老产业，吸收更多的民间资本、吸引更多的社会力量参与到养老产业和养老工作中来。事实表明，温州市在设计新型居家养老模式时是按照这样的思路运作的；但是由于政策和相关举措不到位及其他一些客观原因，养老机构在提供对外服务上日益亏损，只能选择淡出居家养老服务市场，结果政府就成为新型居家养老的唯一担当者。

三、解决新型居家养老模式实践困境的对策

从当前我国社会经济发展水平及越来越突出的老龄化社会特征出发，新型居家养老模式的探索和实践无疑是一项利国利民的民生工程；作为我国社会养老保障体系的重要内容，它是解决城市养老问题的重大战略选择。只是在具体的运作过程中，新型居家养老模式还有许多思路需要厘清，更有许多的环节和方式方法需要完善和创新。结合上述困境及造成困境的原因进行分析，以下环节不可或缺：

（一）充分发挥政府的主导作用

养老服务是准公共产品，在新型居家养老模式的创建和推广中，政府始终是主导者。这种主导作用一般要贯穿于启动、规划和组织等各个环节和过程中。首先，作为制度设计者，政府要建立支持新型居家养老的相关配套制度和政策。因为健全完善的规章制度是新型居家养老服务工作稳步推进的重要保障。其次，作为管理者，政府需要一个明确的职责定位。政府应该在制度供给上、体制创新上和产业引领上多下功夫，而在资金投入上则需要动员更广泛的社会力量参与。最后，作为监督者，政府应该建立并实施严格的质量监督评估体系。服务质量的好坏，直接影响到新型居家养老服务工作的深入开展。为保证新型居家养老服务质量，政府必须制定并实施统一的服务标准和管理制度，实现规范服务、规范管理。

（二）构建政府适度投入与市场化、产业化运作相结合的养老服务机制

2000年8月，中共中央、国务院下发了《关于加快老龄工作的决定》，明确提出了养老服务业要走社会化、产业化的道路，标志着我国养老服务业发展的一个重大突破[7]。养老服务的市场化、产业化就是让更多的民间资本投入养老服务行业，培育足够的养老服务机构，以实现：（1）有效地解决老龄化时代的养老问题；（2）减轻由政府单方投入的资金压力；（3）满足老人生活必须的实际养老需求；（4）促使中国社会事业的健康发展。问题在于，市场化、产业化运作与养老服务的福利性、公益性和微利性存在着天然的矛盾，市场化运作容易造成弱势老人养老的边缘化。因此在实行市场化、产业化同时，需要强化政府职能，即除了在规划、用地和税收等方面给予必要的政策外，还必须保证适度的资金投入，以保障那些没有经济条件的老人享受基本的居家养老服务。

（三）加强居家养老服务队伍建设

有一支相对稳定的居家养老服务队伍，对于做好居家养老服务事业、提升服务的水平具有重要意义。首先，要培育一支高素质的管理人员队伍。这可以从两个途径入手：一是加强对现有管理人员的专业培训，使他们有更高的管理水平和关于社会养老的知识技能；二是与高校合作，培养新的专业化的养老管理人员。其次，要壮大并固化养老服务队伍，提升他们的服务水平。最后，要大力发展志愿者，扩大服务人员队伍。根据发达国家和地区的经验，社区养老助老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑[7]。目前我国养老服务志愿者队伍普遍不足，需要下大力气发展一支相对稳定的高素质的志愿者队伍。

（四）动员最广泛的社会力量支持居家养老服务事业

这些社会力量主要包括与老人生活较为密切的社区、养老院、医院乃至普通的社会个体，动员这些社会力量支持居家养老服务事业，就能形成关心和支持居家养老事业的合力。首先，社区或居民委员会作为最直接联系老人又秉承着一定政府意志的基层组织，有责任也有一定的资源使其在新型居家养老中发挥组织、管理等主导性的作用。大量的研究和事实表明，居委会作为建立在社会最基层的组织，对老人有一种天然的亲和力，可以减少因沟通不便等带来的信息不对称、双方不信任等麻烦[8]。社区医院则可以凭借其特有的专业素养和便利的地域条件，为老人提供保健和医护等专业性方面的服务。基于老年群体的特殊性，可以由社区医院为老人建立健康档案，实行“看病在社区，健康在家庭”养老服务。此外，还需要社会各界群策群力，为新型居家养老提供人力、物力和财力等方面的大力支持。

四、结 语

总之，随着我国“四·二·一”家庭模式的普遍化，养老问题必然成为民生工程的重点。在众多的养老模式中，新型居家养老模式很适合现代社会的发展和老龄化社会的需求。我们认为，遭遇困境并不意味这种养老模式本身不合时宜，也不表示这种模式已经穷途末路；相反，全国各地的探索实践让我们看到了中国未来应对老龄化问题的有效可行途径。因为新型居家养老模式试验中遇到的问题毕竟不是根本性的问题，只要我们深入研究，加强投入，积极探索、实践，新型居家养老模式一定能在我国解决养老问题上发挥重要作用。

[1] 何雨, 王振卯.社区照顾: 城市养老模式的第三条道路[J].南京社会科学, 2009, (1): 97-100.

[2] 阎青春.我国城市居民居家养老服务研究[EB/OL].[2009-06-23].http://www.china50plus.com/html/26/news_51336.shtml#.

[3] 吕新萍.院舍照顾还是社区照顾: 中国养老模式的可能取向探讨[J].人口与经济, 2005, (3): 8-13.

[4] 刘彩玲.老有所养, 该由谁来养? [N].温州都市报, 2008-05-05(3).

[5] 柏萍.我国城市养老方式及其对策探讨[J].广东社会科学, 1995, (5): 120-125.

[6] 叶小静.机构养老, 想说爱你不容易[N].温州日报, 2008-03-25(1).

[7] 郑建娟.我国社区养老的现状和发展思路[J].商业研究, 2005, (12): 159-161.

[8] 刘丽萍, 蒋升漠, 陆发安.我国城市养老模式及其发展研究[J].改革与战略, 2007, (12): 154-156.

Analysis on Dilemmas in Practice and Its Countermeasures of New Way of Aged Care at Home in Urban District—— Case Study of Lucheng District of Wenzhou City

XIE Jianfen, WANG Tingxin
(Department of Ideological and Political Theory Education and Research,Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

As a relative ideal way of aged care in the future, the new way of aged care at home in urban district has already been practiced in many cities across the country.While the new way has achieved some effects and gained many experiences, it has encountered limited service objects, single and partial service contents, lagging of service team construction, dull development prospects and other dilemmas in development.Based on analysis of exploration and practice on the new way of aged care at home in Lucheng district of Wenzhou, reasons that caused these dilemmas could be summarized as following: lagging and misunderstanding of recognition, insufficient government investments and relative simplified service objects.The basic strategies for Chinese government to settle these dilemmas include: exertion of the leading role of governments in all levels; establishment of aged care service mechanism combining governments’ moderate investments with market-oriented and commercialized operation; further promotion of construction of aged care at home service teams and mobilization of the most extensive social forces to support aged care at home service business.

New Way of Aged Care at Home; Dilemma in Practice; Countermeasure

C913.6

A

1674-3555(2010)06-0107-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2010.06.016 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱青海)

2009-11-15

谢建芬(1964- )，女，浙江乐清人，副教授，研究方向：马克思主义理论与实践