新生代无地农民工社会保障问题探析＊

刘兆军

(中南财经政法大学法学博士后流动站,湖北武汉430073)

新生代无地农民工社会保障问题探析＊

刘兆军

(中南财经政法大学法学博士后流动站,湖北武汉430073)

和谐社会构建进程中,新生代无地农民工已成为城乡间的特殊社会群体。该群体与传统意义上的农民工具有显著差别,所面临的社会保障问题更为突出。从就业保障、权益保障与归属保障三方面剖析,可发现新生代无地农民工被置于边缘化的状态之中。为解决这一现实问题,应在以人为本,追求公正的时代理念下,以十七届三中全会后农村新政的相关决策为基础,通过调和就业矛盾,弥补保障欠缺,放开户籍限制等制度建设,对新生代农民工的社会保障加以完善。

新生代无地农民工;边缘化;社会保障;制度建设

在当前的和谐社会构建进程中,新生代农民工比例大幅增加,逐渐接替上一代农民工成为重要力量。值得注意的是,丧失集体土地在新生代农民工中已是一种普遍现实①,此类农民工无法获取集体成员应有的天然保障,也不能充分融入城镇,在经济波动时受到的影响更为严重;其引发的诸多社会问题,甚至成为影响社会和谐稳定的制约因素。虽然各界已经较为重视农民工问题,但对这部分无地的新生代农民工关注较少,相关研究尚未系统展开。在2010年中央一号文件“着力解决新生代农民工问题”的原则要求下,加强新生代无地农民工问题的专门研究,切实反映该群体的迫切诉求并予以强化保护,则成为和谐社会制度建设的关键。

一、新生代无地农民工的存在现实

(一)新生代无地农民工的基本界定

农民工已经成为我国工人阶级队伍的主要组成部分,而且正在逐渐演变为工人阶级的主力军[1]。这一不可或缺的社会群体正在进行着结构调整,年轻一代(20世纪80年代末、90年代初出生)逐渐加入其中。这部分年轻农民工受过较为完整的初、高中阶段教育但未能继续升学,又不愿复读学习,大多在上一代农民工的影响下选择进城。由于新一代农民工刚刚走出校门,在农村较少接触农业生产活动,甚至早已随同父母进入城镇,完全没有务农经历,他们已成为输入地纯粹的雇佣劳动力,心理定位更趋向于产业工人;同时,受社会环境变迁作用,这部分农民工的文化程度、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面较上一代农民工都有不同,特别是他们思维较为活跃,身处于权利觉醒时代更会主动争取自身合法权益[2]。因此,该群体成为当前的新生代农民工,更是今后的农民工主体。

虽然新生代农民工仍然保留着农业人口的固有身份,但该身份的象征——土地(承包经营权)却是群体之中的很多成员完全丧失的。作为农民,无法在现有承包期内取得农村集体已经均分的承包地,便不能通过土地获得保障,转向城镇成为农民工的新生力量寻求更多机会自然成为首选。当他们进入城镇后,新生代无地农民工群体便由此形成。

(二)新生代无地农民工产生的原因

受农村传统观念和现行土地制度制约,新生代无地农民工的产生不可避免。考察其原因,可发现部分无地农民工是农村的超生人口,按计划生育政策不能分得集体土地;更多的则是农村土地第二轮承包之后出生的新增人口,所在集体土地早已均分(包括机动地),在“增人不增地”的制度安排之下,村内无地可对其进行分配。在剩余的二轮承包期限内,新生代无地农民工的数量会越来越多[3]。如用工环境理想,他们不会看重土地;一旦出现波动或不利局面,无地带来的深层社会问题就会立刻显现,更加引起了新生代无地农民工对公平保障的广泛诉求。

二、新生代无地农民工的边缘困境

农民工在城市中仍处于相对弱势的地位,还不能同等享受城镇各项制度成果,真正融入城市须要更大突破才有可能。尽管当前农民工可以通过进城尝试其在农村集体之外的身份转换,然而却在城市的差别对待中成为典型的“城市边缘群体”。如果说这种城市边缘化是一般农民工城市生存状态的反映,那么,新生代无地农民工还因其不占有承包地而面临着农村的边缘化,这是影响更为深远的双重边缘困境。边缘困境的特殊状态体现在以下主要方面。

(一)从业保障被边缘化

新生代无地农民工不愿留守农村,也不具备充当土地承包经营主体的必要条件,主动或被动地处于农业经营之外。尽管该群体受到过较为完整的基础教育,接受新事物较快,但因其缺乏必要的专业技能与就业经验,在城市中并不能迅速适应高标准的工作要求。所以新生代无地农民工所从事的主要是体力型和低技能高替代性的工作,层次比较低。此外,在并不务实的就业观念影响下,部分新生代无地农民工不愿进入相对初级的基础岗位,特别是在“民工荒”时期对用工环境要求更高,为就业选择设置了过多限制,且稳定性较差,发展机会很少。因此,新生代无地农民工处于极为尴尬的境地:作为农民,没有土地作为基本的生产资料;而作为工人,被用工单位稳定接纳的可能性更低。

受金融危机影响,相当一部分新生代无地农民工遭遇用工环境恶化导致的企业停产、裁员风波,使得这部分农民工处于失业或半失业状态,或临时工作获得较低收入,甚至难以支付其在城市生活的必要费用。此时,虽然已经意识到一段时间内留在城市并不会有实质的改变,但部分新生代无地农民工缺乏回归意识,不甘于返回农村,宁愿承受当前不利的经济条件;而另一部分农民工的意愿开始转变,被迫返回农村以寻求保障并再次选择出路。

(二)权益保障被边缘化

近年来,农民工在城市之中已能享有劳动权益等方面的基本保障,但从目前来看,农民工群体作为城市边缘人还不能得到城市的完全保障。对于希望真正融入城市的新生代无地农民工来说,平等享有城市的教育、医疗、就业落户等权益的愿望更为迫切,并希望能得到更多尊重,得到公平待遇,实现自我价值,这也是社会理应为其提供的。

由于金融危机的影响尚未消退,农民工在城镇务工与生活存在较大风险,因此较为现实的行为即是返回农村以降低成本,获得家庭或集体的扶助。此时,新生代无地农民工出现回流现象。与之前不同的是,这种回流有别于一般的季节性的流动,返乡农民工将在较长时期内选择在农村留守。在土地仍要继续发挥最基本保障功能的农村社区范围内,新生代无地农民工至今未能取得任何承包地,同时丧失了作为集体成员应有权获得的最基本财产权益,只有继续依赖其父母分得的土地。因此,这些土地不仅是该类农民工父母的基本保障,在他们返乡之后又要重新向其发挥作用,使得原本有所缓解的人地矛盾再次突出,这种微弱的土地保障功能无法满足新生代农民工的需求,甚至还可能成为影响社会稳定的消极因素。

(三)归属保障被边缘化

从成长经历和生活环境来看,在农村出生成长的新生代无地农民工毕业后直接进入城市;或在幼时跟随父母进城并在城市成长、学习,直接留在城市务工。虽然绝大多数人户籍在农村,具有土地承包的观念但却没有土地,不具备务农常识和劳作经验,只是户籍意义上的农民,对农业活动缺乏感情和兴趣。与父辈农民工相比,新生代农民工对农村的认同也逐渐在减弱。主要认同只发生于家庭亲属关系,对农村的一些习惯和传统也开始出现不认可,甚至持批评的态度,脱离农村的趋向明显。

另一方面,进入城镇的新生代农民工也不再只是从事繁重的体力劳动,开始进入不同行业。同时,他们借助现代化传媒容易获得开阔的视野。随着权利意识的上升,他们对工作类型、时间和待遇有了更多要求。如能在城市获得较为稳定的工作和收入,这些农民工会较快地熟悉城市,对农村生活和农业生产的疏离感更强。即使就业不稳定,他们的最初选择仍是在城市寻找机会。因此,新生代农民工对城市的心理认同极为强烈,其主要目的并不是以上一代农民工的养家增收为首要目标,而是力图真正实现身份的转变成为城市居民。但受各种条件限制,新生代无地农民工只能游离于城市边缘。于是,在社会归属趋向上来看,新生代无地农民工的被城市吸纳的心理占主导,但心理预期与社会状态之间的巨大落差使其社会归属感无法明确,这导致他们在“农民”与“市民”之间彷徨。正是在这个过程中,新生代无地农民工对自身身份的认识开始模糊,他们对于自己真正想成为谁因为没有相应的预期而表现出极大的迷茫,于是产生了“认同困境”甚至“认同危机”[4]。他们离开原籍后基本脱离了其户籍所在地基层组织的管理,而在城市又缺少相应的管理机制,制度的缺失使农民工缺乏外部保障和约束,容易诱发不稳定因素。

三、新生代无地农民工社会保障的时代理念

和谐社会构建中,建立以农民工权利保障为基础的制度安排,为农民工各项权利诉求建立合理、通畅的表达渠道和实现机制,是我国农民工制度创新的核心指导思想,也是农民工现代性培育和全面发展的必然要求[5]。面对所处的特殊境遇,边缘状态下的新生代无地农民工更需要享有与城镇人口、有地农民工的同等权利。在城市,新生代无地农民工希望在就业、收入、社会保障、生活环境等诸多方面得到市民的国民待遇,实现经济、社会、心理的完全融合;在农村,他们同样需要享有集体经济组织成员的天然权利——土地承包经营权,以此作为生存保障的底线。这些应有权利赋予与待遇平等的根本主张,正是新生代无地农民工渴望得到社会公正保护的迫切诉求。

(一)贯彻以人为本理念

党的十七届三中全会为新时期涉农制度建设指明了总体方向,并将“尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题”作为第一要务,更加明确了农村发展中“以人为本”进步理念。新生代无地农民工所提出的公平权利与保障诉求,正是他们最关心最直接最现实的利益问题,应在新时期的农民工保障制度建设中重点考虑。十七届三中全会与2009年中央一号文件进一步要求加强农民工权益保护,逐步实现农民工在城市中的同等待遇,并兼顾返乡后的妥善安置;体现出新时期力争实现农民工享有社会公正成果的全面保护取向。特别是2010年中央一号文件首次明确提出了新生代农民工问题,对新时期我国农民工群体的发展演进作出了准确界定。具体落实于新生代无地农民工群体,则是在以人为本的根本出发点之下,将社会公正作为衡量制度建设的标准,努力消除这部分无地农民工权利保障缺失引发的不公差别,实现农民工的公正诉求。这是社会和谐社会的本质要求和具体体现,也是我国在城乡统筹发展,构建和谐社会进程中必须逾越的障碍[6]。

(二)体现社会公正理念

公正是社会的一种基本价值观念与准则,它与一定的社会基本制度相连,并以此为基准规定着社会成员具体的基本权利和义务,规定着资源与利益在社会群体之间、社会成员之间的适当安排和合理分配[7]。正如罗尔斯提出的正义第一原则所述,每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利[8]。因此,社会公正应是维护各类成员和群体合法权益的核心要求。和谐社会建设过程中,关注新生代无地农民工群体的现实问题,保护其在社会经济活动与生活中的各项权益,是社会公正的基本体现。他们表达出的公正诉求,与其在城乡之中的基本生存和发展底线紧密相连,应成为政策调整与制度完善重点考量的内容。

四、新生代无地农民工社会保障的制度建设

从已有的成果来看,自2003年末开始“清欠行动”至今,农民工合法权益得到初步维护,在其基础上继续取得更多的实质突破是更为关键的,才可为实现2010年中央一号文件关于解决新生代农民工问题的目标创造有利条件。新生代无地农民工问题是农民工问题的集中反映,从新生代无地农民工无从摆脱的双重边缘困境的现实入手,将事关这部分农民工生存权与发展权的权利全面保护,必然要求除保障其在城市享有一切公民的权益之外,还要赋予其作为农村集体组织成员的土地权益,以此消除城乡双重的边缘化影响。

(一)调和就业矛盾

新生代农民工正经历着由“生存型”向“发展型”过渡的变化,是未来若干年内我国城乡的主力劳动者,其职业认可、素质技能等方面必然会给整个经济社会发展带来深刻影响。从最初选择来看,新生代无地农民工对城市的认同胜于农村,对于那些愿意在较严峻就业形势下仍然坚守城市的无地农民工来说,整体的就业压力已使他们逐渐清醒地意识自身劳动素质的欠缺。这并不仅仅是一个理性的经济过程,而是嵌入于社会过程之中,这种社会过程极大地限制或决定找工作的途径和结果[9]。除继续致力于积极扩展就业渠道、灵活用工、构建城乡一体化就业体系外,考虑到未来我国主要劳动力素质提高和产业升级的需要,应以此为契机强化新生代无地农民工的现实劳动技能培训,并由相应政策加以扶持,缓解就业压力,为危机消除后的产业升级和长期发展打下基础。

新生代无地农民工的土地权益缺失,更加反映出农村土地资源不均衡的现实。受多年来无地现实的惯性作用,土地资源不均衡的局面无法在短期内消除。但新生代无地农民工返乡后长期居于农村社区,则应在综合平衡中进行适当的调节和改革。在充分尊重本集体组织成员意愿下,以依法、自愿的原则探索部分这类矛盾相对尖锐地区的试点调整、最大限度的保障无地农民工权益;或直接以村集体的身份整合土地资源,以整体的规模经营和集体劳动力安置等方式保障新生代无地农民工同样可以享有集体成员的公平待遇。

(二)弥补保障欠缺

按照党的十七届三中全会要求,今后农民工社会保障应致力于劳动条件与报酬、公共卫生、住房租购等方面,使其与城镇居民享有同等待遇,并扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,实施农民工养老保险关系转移接续办法等。由于农民工人数众多、流动性大,建立完备的农民工社会保障制度不能一蹴而就[10],尚需在较长时期内逐步完成。新生代无地农民工没有土地保障,这些本来就是从农村向城镇转移的劳动力,如再回到农村或在城市出现生存困难更会加重社会问题,延缓城市化进程。因此,他们在面临失业、伤病、意外等困难问题时应得到保障政策的“特殊关照”[11]。

考虑到当前新生代无地农民工最为迫切的现实需求,农民工保障体系可首先以该群体为对象,为保证该类农民工在城市的生存条件不出现恶化,适时为其提供住房等方面的必要扶助,一定程度上解除他们的后顾之忧;同时,在未来将施行《农民工参加基本养老保险办法》安排之下,建立适合这部分农民工特点的社会保险制度,进而探索更为成功的保障措施。如果这些社会保障的制度创新能够尽快实现,新生代无地农民工自然可享有公正的社会保障资源。

(三)放开户籍限制

当新生代无地农民工在城乡之间进退两难时,他们对社会归属的失落感最为强烈。这就需要及时调整与引导无地农民工的心理选择,防止其在盲目之中加剧自身的边缘后果。如愿参与家庭的承包经营之中,部分农民工的返乡行为是避开城市风险的现实选择,一定程度上加强了无地农民工对农民身份的再次依赖;不愿返乡的新生代无地农民工渴望在城市内与其他市民一样得到同等待遇和平等保护,这种潜在的城市化诉求是国家加速城市化进程的重要推动力量。同时,中国的城市化步骤和政策选择也已经不可逆转地要求加速城乡一体化[12],必须要有实质性的进展才能够保证为新生代无地农民工的归属明确提供支持,决定身份的户籍制度改革便是其中的关键。

多年以来,中国特色的城市化未能在户籍制度改革上取得突破,但当前不断进行的积极尝试仍然带来变化②,户籍制度改革必然会在诸多困难中前行。从试点地区的操作结果来看,区域内部制度的同等安排对明确农民工的社会归属更为有利。因此,在大范围的户籍改革尚未放开之时,可借鉴已有的成功经验,从赋予同等权利、强化社会保障责任等方面考虑,采用倾斜的政策安排率先满足新生代无地农民工的身份转换需求,即这部分无地农民工自愿放弃农业人口户籍进城时,允许其转为区域内的城市人口并纳入城市公共管理体系之中,从而为他们在城市更好的稳定与发展创造条件。新生代无地农民工身份的先行改变,是城市逐步吸纳农业人口的前期过程,不会对城市发展带来过大压力,完全能够被城市所吸纳,从而逐渐消除该群体在社会归属定位的模糊心理。在其基础上,经过较为稳定的运行,再向一般农民工群体加以推行并促成良性循环,最终实现户籍管理的统一状态。

五、结 语

和谐社会进程中,新生代无地农民工这一特殊群体会逐渐走出隐性状态,以其特有的诉求得到广泛的关注,这是无法回避的社会现实。在国家的利好政策环境下,解决这部分农民工的突出问题,将为农民工公共政策与制度的完善带来实质性变化,从而可在社会经济的全面发展中实现社会公正之目标。

注释:

① 本文论及的土地主要涉及农村集体成员有权取得的承包地,无地即指不享有承包地之上的土地承包经营权。

② 例如上海推出“居住证转户籍”的政策;哈尔滨、广州将逐步取消“农业户口”和“非农业户口”的划分;重庆、成都在全国统筹城乡综合改革配套试验区中先行实施的一元化户口登记等。

[1] 国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006:488.

[2] 张志胜.新生代农民工劳动权益保障研究[J].求实,2007(1):90-92.

[3] 程士华,郭奔胜,王恒志.新生代农民工出现“新群体”引发担忧[N].经济参考报,2009-10-19(7).

[4] 何绍辉.新生代农民工社会认同问题研究[J].当代青年研究,2009(9):68-75.

[5] 姚上海.新生代农民工现代性培育与全面发展问题探讨[J].理论月刊,2008(4):179-182.

[6] 陈秉公,颜明权.论建构实现农民工市民化社会公正的社会系统[J].中国特色社会主义研究,2008(3):75-80.

[7] 吴忠民,刘祖云.发展社会学[M].北京:高等教育出版社,2002:208.

[8] 约翰罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包钢,廖申白,译.北京:中国社会科学出版社,2001:7.

[9] Granovetter M.Getting a Job:A Study of Contacts and Career[M].Cambridge:Harvard University Press,1974:39.

[10] 于景辉.社会公正视野下的农民工社会保障[J].学习与探索,2009(2):54-56.

[11] 刘武俊.工伤保险要“特殊关照”农民工[N].法制日报,2009-08-18(3).

[12] 王鹏权.城市化:新生代农民工的重要诉求[N].中国社会科学院报,2009-02-17(1).

Discussion on Social Security Problems of New Generation of Landless Migrant Workers

LIU Zhao-jun
(Postdoctoral Research Station of Civil and Commercial Law,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,Hubei,China)

During the process of building harmonious society,new generation of land less migrant workers have become a special social group between city and country.The group has significant difference compared with traditional migrant workers,social security problems faced by the group are rather serious.From three aspects analysis of employment,rights and adscription security,new generation of landless migrant workers even deep in marginal state.In order to solve the realistic problems,under the concept of human oriented and impartiality,based on the relevant decision of new deal for rural development after the Third Plenum of the 17th Communist Party of China Central Committee,the social security system construction should be perfected on reconciling employment contradiction,remedying security defect and relaxation population register restrictions.

new generation of landless migrant workers;marginalization;social security;system construction

D922.182.3;C913.7

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.019

2010-04-09

刘兆军(1979-),男,山东省招远市人,中南财经政法大学民商法学博士后,东北农业大学法学院讲师,主要从事农村土地制度研究。

2010年国家社科基金青年项目(10CFX046);2009年教育部人文社会科学研究青年项目(09YJCZH120);2008年教育部人文社会科学研究规划项目(08JA 820005);2010年中南财经政法大学博士后资助项目“农村新政下的土地承包经营权制度研究”

(责任编辑 高文盛)