科技经费管理使用风险控制机制与责任机制研究*

卜卫忠



科技经费管理使用风险控制机制与责任机制研究*

卜卫忠

福建省科学技术信息研究所

财政和科技行政部门始终高度重视科技经费使用过程的监督，不断采取措施加强科技经费管理。但财政科技项目经费被挪用、侵占、浪费或无效、低效投入的情况却时有发生，科技经费的管理风险普遍存在。风险意识淡薄、责任机制不健全是其重要原因。该文围绕财政科技项目经费管理使用中的风险和责任，分析经费管理中存在的制度性缺陷，探讨经费管理使用风险控制机制和责任机制的建立健全问题，旨在探索科技经费管理体制创新，强化科技经费管理，提高经费使用效益，保证政府科技规划顺利实施。

科技经费 管理 风险机制 责任机制

1 财政科技项目经费的管理风险

财政科技项目经费的管理风险是指经费分配和使用中的风险。管理风险可分为检查风险和控制风险。检查风险是由于工作疏忽或玩忽职守、工作人员能力不胜、管理制度缺陷或监督手段落后而未能及时发现重大问题的可能性，存在于经费预算分配和使用的监督检查过程；控制风险是指经费在分配和使用中因组织机构内部控制制度缺位或失效、管理制度的自身缺陷或管理混乱，有章不循、有法不依，导致内部控制和规章制度所应有的纠错机制不存在或失效，而发生无意差错或恶意舞弊的可能性，存在于经费预算分配和使用过程。管理风险导致的结果或是立项错误，经费低效、无效投入，或是经费被挪用、侵占、浪费，项目失败或自始未执行。

2 风险控制与责任机制

建立健全并严格实施相关法律法规和规章制度，以强化责任机制，是控制管理风险的重要途径。控制风险是责任机制的功能之一。经过多年努力形成的财政科技经费管理制度体系为风险控制机制与责任机制的建立健全提供了基础。目前的问题是在现有的基础上如何进一步完善责任机制，在树立管理风险观念的基础上通过何种途径强化风险控制。

2.1 完善责任机制——财政科技项目经费管理使用中民事责任制度的引入

现行财政科技项目经费管理办法中，对科技经费管理使用中的违法违规违纪行为，行政主管部门进行责任追究主要包括两个方面：一是对一般违反规定者，由主管部门在其权限范围内进行行政处理，同时建议有关部门给予纪律处分；二是对构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。在这过程中涉及三个权限：行政处理权（包括限期整改、停拨经费等行政措施，以及有限的行政处分权和行政处罚权）、建议权、移送权。其中行政处理权为实体权限。这意味着对财政科技经费负有直接监管责任的主管部门，对经费管理使用中出现的违规违纪行为，只能在其权限范围内行使一定的行政处理权。

但是，科技项目（课题）采用委托制，科技项目合同属于技术开发委托合同，根据《合同法》订立，适用《合同法》的有关规定。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。而在科技项目合同中，作为委托方的科技行政部门不是民事主体，在行政法律关系上其地位与其他主体并不对等。但根据《民法通则》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，行政机关可以作为民事诉讼主体参加民事诉讼，承担民事侵权责任。科技行政部门为行使科技管理公共职能、落实科技计划，向社会发布科技项目指南，接受项目申请或投标，通过论证评审等程序遴选项目，以合同的方式组织项目实施，并对实施过程及结果进行管理、检查和监督。在这个过程中，科技行政部门作为行政主体，依法行使选择项目承担者、确定科技项目及项目经费使用的监督管理，并以合同的形式组织项目实施等行政职能；在发生科技计划实施及经费使用管理等方面的纠纷时，以委托合同的当事人参加民事诉讼，作为民事诉讼主体，与其他相关责任主体的法律地位是平等的。因此与一般委托事项不同，科技项目合同的责任主体包括：主管科技计划的科技行政部门，负责科技计划管理、项目审批和研发经费的拨付，有权按照合同的要求，监督检查项目实施进展和经费使用情况，主持项目验收，并对无故未按合同约定拨付研发经费承担违约责任；项目承担单位，有权按照合同的要求，组织实施研发工作，合理使用研发经费，有责任按合同规定的内容和时间完成研发任务，接受科技行政部门及其授权或委托机构的监督和评估，并对未按规定实施研发、挪用或未按规定使用研发经费承担违约责任；受科技行政部门授权或委托的项目实施管理机构（一般为项目承担单位的主管部门或被上一级科技行政部门委托的地方科技行政部门），有权按合同的规定，在授权范围内协助委托部门监督、检查项目进展和经费使用情况，协调解决合同执行中出现的问题，组织项目验收，有责任及时反馈合同执行中出现的问题并提出相关建议，并对因履行职责不力造成项目延误、停滞或失败承担相应责任。此外，设置监理单位的情况下，监理单位作为独立的一方，受科技行政部门的委托，对项目的实施情况实行中期检查或评估，其权利和义务由委托合同约定；项目研发需要外单位合作时，由项目承担单位委托合作单位并订立合作研发合同，合作内容应当是项目实施计划的一部分，合作合同从属于主合同（项目合同），合作单位成为项目责任主体的一方，有权取得并按合同使用合作经费，有责任在规定的时间内完成合同任务；受委托承担项目评估及经费审计的咨询机构和审计机构（中介机构），根据委托合同行使职权，并为故意或过失违法导致虚假披露而产生的损害后果承担责任；为使科技项目的实施管理更加科学化和民主化，在项目立项和结题验收工作中引入了专家评审机制。因此在项目及经费管理中出现一个特殊的责任主体，即评审专家。评审专家包括技术专家、管理专家和财务专家，他们以其专业技能、专门的资格和行政管理部门对其资历及信用的信赖而被委以项目及预算评审的任务，其评审意见成为项目取舍的重要参考。由于评审专家以自然人的身份直接接受行政部门的委托，与委托方直接构成合同关系，其评审行为与所在的工作单位无关，在行使评审权限的同时，承担着客观、科学、公正履行职责的义务，并对自己的违法违纪行为导致的损害承担责任。上述分析可见，构成科技项目实施及经费管理使用责任机制的，是相关各责任主体的权限和职责，而各责任主体的权限和职责是通过合同的实施来实现的。各责任主体的合同关系构成相互间的民事法律关系。委托制将市场机制引入政府项目的实施管理。委托制下的科技项目及其经费的分配使用实行合同管理，具备民事活动的基本特征，将民事责任制度引入财政科技项目经费的使用管理，是必要的和可行的。

事实上，在现行科技项目管理办法及项目合同的责任条款中，已经包含一些民事责任要素，如收回拨款（即返还财产）、赔偿损失等规定。但主要还是以行政处理为主，民事经济责任的规定少且可操作性不强。为了在财政科技项目经费使用管理中引入民事责任制度，应进一步将《合同法》、《民法通则》中的相关责任条款具体化到各类科技项目管理办法及项目合同中，使之具有可操作性。

2.2 风险控制机制的建立和健全

健全的责任机制，有助于遏制“不利后果”的经常发生，从而降低科技项目经费的管理风险。但从科学管理的角度，我们更需要事前控制和过程控制，将不利后果防范于未然。这就要求建立健全风险控制机制，使财政科技项目经费的管理风险控制在科技项目的立项和实施的全过程，在工作的各个阶段形成纠错机制。

2.3 组织机构的内部控制

现代管理理论认为，错弊的防范机制包括法律法规（使其不敢）、职业道德教育（使其不愿）、内部控制（使其不能）。其中内部控制是风险管理的重要内容。

管理风险产生于管理过程，而管理过程即各个组织机构的运行过程。行使项目计划、立项审批权的各级行政主管部门是一个组织机构，项目归口管理部门（主管部门即项目组织单位）是一个组织机构，项目监理及评估、审计单位是一个组织机构，我国现行科技项目管理体制要求项目承担者应当是一个组织机构（不分所有制的企业、事业单位，包括学校、科研院所），这个组织机构即通常所说的项目承担单位或依托单位。即使项目承担者“个体”色彩比较浓厚的自然科学基金项目，管理制度也要求有依托单位，以提供必要的项目实施保障条件，因此项目经费的实际控制者也是一个组织机构。这些组织机构既是科技项目运行的载体，也是项目及其经费管理风险的发源地。控制管理风险的关键，就在于在这些相关组织机构的内部，切实建立行之有效的内部控制制度，通过内控制度的实行，形成一种控制机制，使组织机构的各类资产安全流动，各项工作的差错率保持在可容忍的水平，科技项目经费的分配和使用合法合规，使用效果达到合理要求，无效使用和损失虽不能杜绝，但应达到最低程度。要形成这种机制，有必要在科技项目经费的管理使用全过程，即在参与项目经费管理使用的各组织机构——立项审批部门、项目主管部门、项目承担或依托单位、项目监理及审计等机构中引入全员参与的风险控制，健全组织机构内部控制运行规范。

2.3.1 树立整体风险管理观念。整体风险管理是指由决策层、管理层和其他人员共同参与的、旨在实现内部控制目标的过程。一个组织机构的整体风险管理目标是通过内部控制，为其业务运行（经营管理）的合法合规、资产的安全、财务报告及相关信息的真实完整、运营效率及效益的提高、发展战略的实现提供合理保证。为此，应当摒弃原有的风险管理仅是领导层的职责、内部控制局限于会计控制的观念和方法，建立整体风险管理的思维模式，将风险管理的职责落实到单位全员，将风险管理工作贯穿于业务的全过程。

2.3.2 治理结构控制。组织机构的治理结构包括决策、管理、运营以及内部监督等各个层次、部门的设置和安排。合理有效的治理结构的基本要求是权责分明、各司其责、信息流畅、沟通正常而又互不干涉。

2.3.3 内部机构（部门）设计及其权责分配控制。内部机构（部门）的设计以及赋予各机构的权力和责任，应当满足合理有效的治理结构的要求。对于财政科技项目经费的风险管理来说，机构（部门）设计及其权责分配基本的控制原则应当是：组织项目立项评审的部门，独立于项目审批部门；各个项目的经费预算部门，独立于项目遴选、项目合同签订及后续管理部门；项目验收部门，独立于项目审批部门。上述部门相互独立，而履行项目立项、实施及经费预算、使用情况监督职权的部门，独立于上述各部门。

2.3.4 人力资源控制。财政科技项目经费管理使用的整体风险管理，组织机构的人员配备是最重要的控制环节。财政科技项目经费的各类管理风险，其实质是人的风险。人员风险是管理风险的关键控制点。用人之道，道德为先。对于人员的配备，业务水平是能否胜任岗位职责的条件，诚实、正派、责任心、使命感更是必备条件。在人力资源控制过程中，应当实施人员培训和教育计划，而体现在岗位责任制中的奖惩等激励政策更是必需的。好的人力资源政策能够有效控制因工作失误或舞弊带来的管理风险。

2.3.5 不相容职务控制。组织机构内部，在岗位设置和职权分配中实行不相容职务分离，可以有效控制管理风险：业务的授权与执行相分离、业务的执行与审核监督相分离、业务的执行与相关资产的保管相分离、业务的执行与会计记录相分离、资产的保管和会计记录相分离。不相容职务分离原则在实际工作中得到普遍应用，但严格执行且持之以恒并不容易。尤其是规模较小的组织机构，为节约人手而“身兼数职”。在此情况下，采取“业务外包”可以降低管理风险，如代理记帐、会计外包等。

2.3.6 授权审批控制。所谓授权控制是指各项业务的办理，必须由被批准和被授权人去执行。授权控制的范围包括用人之权、用钱之权和做事之权。授权控制的类型有常规授权与特别授权，其形式有书面授权（制度、备忘录、授权书、委托书等）和口头授权（当众授权）。授权审批控制的核心意义在于不得越权，越权往往为舞弊打开方便之门。

2.4 外部监督

财政科技项目经费管理使用过程的外部监督，涉及第三方风险评估、全过程信息公开、后绩效考核、信用制度建设、财政科技经费预算分配权的改革、财政科技项目经费管理的法治建设等方面的问题。

2.4.1 第三方风险评估。对重大科技项目在立项审批、项目实施、项目监理等各个阶段的风险进行事前评估，旨在识别各类管理风险，及时防范、控制财政科技项目经费的管理使用风险。风险评估报告由科技项目管理行政部门委托不参与项目过程的第三方（如负责任的社会中介机构）提出，以保证评估意见的独立和公正。评估对象应当包括项目立项审批机构、项目主管部门、项目承担或依托单位、项目监理检查单位的内部控制制度的建立和执行情况；项目在技术方面的创新性和可行性；项目经费预算的合理性及合规性；项目承担单位对项目经费支出的审批制度和会计核算方法的建立情况及其被全面执行的可能性。评估报告应提出关键风险点，为项目监督管理部门对项目管理风险的事前控制提供依据。

2.4.2 全过程信息公开。信息公开是有效的防腐剂。科技项目全过程信息公开，旨在将科技项目置于社会监督之下。全过程信息公开包括：立项审批程序公开，专家评审意见公开，项目承担单位情况公开，项目经费预算和实际支出明细公开，项目监理检查情况公开，项目结题验收情况公开，信用情况公开，项目绩效考核公开，后绩效情况公开。社会监督有利于促进科技项目组织实施的规范化，有利于提高项目成功率，减少财政科技经费的管理风险。

2.4.3 后绩效考核。绩效考核发生在项目结题验收阶段，后绩效考核则发生在项目验收之后的若干年内。二者均属于项目的后续管理，但后绩效考核更有意义。财政科技经费资助科技项目的重点，是项目的研究、开发及项目产品的试验和试制，项目验收并不意味着项目的结束。多数情况下，科技项目根据合同验收之后，进入成果转化（产业化）阶段。在项目产品寿命周期内，还伴随着产品的技术革新和升级。因此科技项目的实际执行期要长于项目的合同执行期；项目的后绩效考核，是对项目实际执行期情况的考核。通过后绩效考核，可以正确评价项目遴选、立项审批和组织实施工作，反映科技项目的成败和财政经费的使用效果；强化科研成果管理；更能够甄别项目的优劣和真伪，为日后科技项目及其经费的风险识别提供借鉴。为保持客观、公正性，后绩效考核可由科技项目管理行政部门委托不参与项目过程的第三方进行。

2.4.4 信用制度建设。市场经济是法治经济、信用经济。对于置身于市场经济大环境下的各类科技项目，需要一个良好的诚信环境。科技信用制度建设的目标，是不断优化科技项目管理实施环境，降低项目管理中的环境风险。科技项目实行合同管理，适用于科技项目的信用制度，其核心是项目的各个阶段、各相关方面的人员遵纪守法、执行合同的情况。具体包括：项目行政管理和主管部门人员守法廉政、履行职责情况（如是否在合同规定时间内下拨项目经费）；项目承担单位和依托单位管理人员履行合同规定的权利义务情况（如是否按合同规定的预算管理使用项目经费，如实上报项目实施和经费使用情况）；承担项目具体实施的科技人员诚信情况（如是否尊重科学，实事求是，如实报告项目研发和经费开支）；项目监理单位工作人员廉洁清正、执行监理合同情况（如是否尽职调查、如实报告项目阶段性情况）；承担科技项目审计、评估的社会中介机构专业人员的诚信度（出具审计、评估报告的真实性，是否造假或协助造假）；参与项目立项、验收评审的专家的独立、公正能力（“专家风险”的高低、专家意见的可信度决定于发表评审意见的专家是否具备坚持客观公正的能力）等等。有效的信用制度必须建立在信息公开的基础上。作为科技项目实施管理全过程信息公开的一个方面，社会监督能够促进科技信用制度的建设。

2.5 经费预算分配权的改革及法治建设

2.5.1 财政科技项目经费预算分配权的改革

长期以来，我国的财政科技项目经费预算管理体制，在经费预算分配权的配置方面呈分散态势。财政科技经费预算，按部门切块分配给政府各有关行政部门，由此形成不仅科技行政部门，政府其他有关部门，如发改委、经贸委、农业、教育等主管部门也都掌握相当数量的财政科技项目经费及其二次分配权。财政科技项目经费预算分配权的分散，导致科技项目专项资金的重复设置（如科技部门建立有中小企业创新基金，经贸委有企业技术创新专项资金；科技部门有资助科技成果转化的专项资金，发改委有项目成果转化资金）；同样是财政科技项目经费，各部门各自制定本部门的管理办法，出现资金性质相同而允许列支的范围不同等相互矛盾现象。尤其值得关注的是，一些项目承担单位利用现行财政科技项目经费预算按业务主管部门分配、部门之间信息不畅通的空间，同一项目多头申请并获得资助，造成经费浪费、被侵占和低效、无效投入。实际情况表明，财政科技项目经费预算按部门分配，由业务主管部门进行各自的二次分配，加大了财政科技经费监督管理上的难度，不利于科技项目经费管理风险的控制。为此，必须改革现行财政科技项目经费预算管理体制，将财政科技项目经费预算的二次分配权全部集中在科技行政部门。作为政府科技事务的综合管理部门，科技行政部门有责任协调其他各部门的科技发展计划，按照政府科技发展规划，统一管理和分配财政科技项目经费，并接受审计、监察等相关部门以及社会公众的监督。

2.5.2 财政科技项目经费管理的法治建设

现行的财政科技项目经费管理制度体系，主要由部门和地方规章、政府各相关部门针对各自主管的各类科技项目制定的规范性文件组成，不仅存在同一事项“政出多门”、有关规定相互矛盾的现象，而且其法律级次不够高，不能满足经费分配使用的管理监督。为加强财政科技项目经费管理的法治建设，有必要在《科技进步法》之下，综合民法、合同法、预算法、审计法、会计法、财政违法行为处罚处分条例、财政监督管理条例等法律法规中的有关规定，吸收现行科技经费管理规范性文件中的相关内容，制定专门针对科技项目经费预算、分配、使用、监督的《财政科技项目经费管理条例》，以提高财政科技经费的法律管理级次，为财政科技项目经费管理使用的风险控制提供法律保障。

*福建省软科学计划《科技经费管理使用风险控制机制与责任机制研究》（2007R0013）研究成果。