促进就业的财税政策研究

□文/闫晓丽

促进就业的财税政策研究

□文/闫晓丽

就业问题不仅是关系经济增长的重大经济问题，而且更是一个关系社会稳定和发展的重大政治问题和社会问题。本文在对我国就业形势分析的基础上，指出造成当前就业困境的原因，并提出解决就业问题的财税政策思路。

就业形势；就业困境；财税策略

一、目前我国就业形势严峻

（一）就业是我国经济社会发展的重大课题。就业具有经济性、社会性、政治性，一个国家是否能实现充分就业是这个国家是否稳定、和谐的重要因素。首先，就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，关系着亿万人民群众的切身利益，关系着改革发展稳定的大局，关系着实现全面建设小康社会的宏伟目标，是人民群众最现实、最关心、最直接的利益；其次，就业有利于经济增长。奥肯定律揭示，失业率每低于自然失业率1%，实际GDP便高于潜在国民生产总值的3%。也就是说，失业意味着生产要素的非充分利用，失业率的下降会伴随着实际GDP的上升。不难得出，在一定条件下，就业有利于经济增长，经济增长又促进就业，两者的关系是相互的；再次，就业是构建和谐社会的必要条件。和谐社会是人与自然、人与社会、人自身三大矛盾的全面和谐发展的社会。在这三对和谐关系中，人自身和谐是社会和谐发展的根本前提，同时又是自然与社会和谐发展的产物。就业作为民生之本，理应是构建和谐社会的最重要元素之一。

（二）目前我国的就业形势严峻

1、经济增长对促进就业的贡献率下降。一般情况下，经济的增长必然会带来就业的增加，这也是奥肯定律揭示的一个规律，但是近年来我国经济增长和就业的关系却出现了相悖的局面。

改革开放以来，我国经济的平均经济增长率达到9.8%，但是，由此带来的就业增长仅仅为1.81%，九十年代以来，经济增长带来的就业增加则更为有限，1997～2006年间平均9.3%的经济增长只带来1.05%的就业增加。平均不到0.2的就业弹性不仅低于同时期发达国家的就业弹性（美国0.58、日本0.33、德国0.28），也远低于同时期的发展中国家的就业弹性（如印度尼西亚0.32、马拉西亚的0.5），甚至有人质疑中国的“就业增长几乎为零”。

2、城镇新增就业压力不断加大。目前，我国仍处于劳动力资源增长的高峰期，城镇新增就业群体、累积的下岗失业人员和农民进城务工人员等要求就业的总规模每年在2，500万人左右，而新增就业机会不足1，000万人，新增就业压力不断增大。以高校毕业生为例，据统计，2003年全国高校毕业生总人数为212.2万人，2003年9月全国高校毕业生就业率为70%，2009年全国高校毕业生为610万，初次就业率仅为50%左右。

3、结构性失业和总量性失业并存。当前，我国进入了劳动力就业高峰期，就业供需总量矛盾和结构性矛盾非常突出。我国在转轨过程中，由体制因素引发的结构性失业问题必须引起重视。这种结构性失业是由“市场滞后性”体制因素引发的。但是，造成这一问题的原因是多方面的，如大学扩招过快、教学质量不高、市场需求与人才培养的错位以及教育结构上的不均衡与不合理，等等。

4、农村富余劳动力就业。据调查显示，我国农村外出从业人员由第一次农普的511.5万人上升到第二次农普的1，148万人，农村外出人员增长率为83%（以2006年数据和1996年数据为基数），毋庸置疑，这部分转移出去的劳动力挤进了城市。农民涌入城市务工，由于文化素质、劳动技能、参与市场竞争能力的限制，成为城市新的弱势群体和失业人员。（图1）

二、造成当前就业困境的原因

（一）城镇新增就业人员增加。城镇新增就业压力不断加大，一方面来自于适龄劳动人口高峰期的就业压力；一方面来自于大学毕业生就业率的下降。今后几年，城镇每年需要就业的人数仍将保持在2，400万人以上，而新增岗位和补充自然减员大约只有1，200万人，供大于求约在1，200万人左右，其中高校毕业生日益严重的就业问题是最重要、最紧迫的一项。

（二）产业结构调整和体制转轨。随着经济的发展，新兴产业和采用新技术的领域不断创造新的工作岗位，传统产业和采用落后技术的领域被逐步淘汰，这导致了大量初级劳动力缺乏就业岗位，而许多高素质人才的就业岗位空缺或退而求其次，造成结构性失业。同时，我国体制转轨也是造成结构性失业的重要原因。

（三）金融危机的影响。金融危机带来的是全球经济速度的放缓，对中国来说，中国制造业都是大进大出的结构，资源和市场都在欧美国家。一方面中国制造业得承受原材料价格上升的压力；另一方面中国制造业因为全球制成品的定价权不在中国而无法将成本压力外移。尽管中国被冠以“世界工厂”，但是现代制造业价值链的两端都不由中国掌控，研发、原材料采购、品牌设计、销售渠道管理、售后服务、零售垄断巨头等高附加值领域都在欧美国家。中国制造业只是拿订单干活，并不直接面对最终消费者。无疑，对中国来说，这次金融危机的影响将会是巨大的，一旦企业没有盈利或者发生亏损，那直接导致的将是大量劳动者的失业。

三、完善我国就业的财税政策对策

（一）适时调整和运用财政政策，促进经济快速健康发展。从根本上讲，解决失业问题的根本出路在于发展经济，保持国民经济持续快速健康发展，提供更多的就业机会。我国政府从1998年开始实施积极的财政政策和稳健的货币政策，统计资料表明，1998～2006年我国的GDP增长速度保持在7.8%～10.7%之间，全社会就业人口由70，637万人增加到76，400万人，这说明，我国宏观上采取的积极财政政策不仅有效地拉动了经济增长，也有效地拉动了就业能力。可见，适时的适当财税政策定当促进经济的健康快速发展。

（二）通过税费减免和财政补贴，鼓励和支持大学生自主创业。针对实践中支持大学生自主创业的财税政策的缺点，如现行的财税优惠政策层次比较低、结构不合理、落实状况不佳等，建议如下：首先，明确各级政府职责，中央和地方政府要合理划分各自职责范围，各司其职；其次，财税政策要有一定的连续性，进而达到优化税收结构的目的；再次，落实现行财税政策，简化申请手续，积极为他们推荐创业项目，为他们提供宽松的创业环境，提高他们的创业能力。

（三）加大财税政策扶持农村劳动力就业的力度。农村劳动力普遍具有受教育程度比较低、没有专业技术等弱点。首先，应加大对农村教育投入程度，以提高职业教育水平为重点，全面提升农村劳动力的综合素质；其次，要加强农村劳动力的就业培训，让其掌握一门专业技术；再次，要建立健全城乡统一的就业市场和服务体系，提供统一的就业服务为农村劳动力转移提供公平的环境和有效的指导。

（四）制定合理的财税政策，大力发展第三产业，促进就业。从世界各国的经济发展情况来看，第三产业是最能吸引劳动力就业的产业。在我国，目前第一产业已经不再具有吸纳就业的潜力，而且随着产业结构由劳动密集型向资本密集型的转变，曾经吸纳就业重要领域的第二产业就业弹性下降，只有第三产业仍保持较高吸纳就业能力，成为目前我国就业增长的重要支撑。因此，政府应利用财税措施鼓励和支持第三产业的发展，充分发挥第三产业吸纳劳动力的巨大潜力。一方面要利用财税政策加快批发和零售贸易、餐饮业和社会服务业等主要吸纳低学历层次、有重复性技艺工人的劳动密集型产业的发展；另一方面应运用相关财税政策改变我国第三产业发展不充分的现实情况，加快发展金融和保险业、交通运输业、信息产业、咨询业、文化服务业等劳动密集型和知识密集型的产业，提高现代服务业对知识型就业群体的吸纳能力。

（五）把非正规就业作为增加就业岗位的“新亮点”。非正规就业能有效促进经济增长和经济结构的调整、解决大量城市和农村人口的就业问题、建立多元化的就业模式推进制度创新，对我国经济社会发展有着重大的作用和意义。建立健全非正规就业的具体建议如下：第一，政府部门应当制定长远规划，将发展非正规就业作为政府解决就业问题的一项战略措施；第二，明确新的就业观念，树立现代就业观；第三，培育非正规就业发展所需市场体系和法律与政策支持系统；第四，完善就业服务体系，提供灵活多样的就业服务。

（六）建立完善的社会保障体系。我们要在城乡统筹的统一政策平台上，加大政府对公共财政投入，重点加大对教育、医疗和社会保障的投入，全面改善和提升公共服务水平，解除失业或下岗职工的后顾之忧。另外，建立健全失业保障体系是我国避免失业者恐慌的有效机制。

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河北经贸大学财税学院）