浅议地勘单位经济责任审计的发展

■ 廖西蒙/彭友云/杨志刚

（ 1.中国地质调查局武汉地质调查中心， 武汉 430223；2.湖南地质矿产勘查开发局，长沙 410011）

经济责任审计是受托审计，由审计实施部门受干部管理监督部门或国有资产管理部门委托独立开展审计。经济责任审计是内部审计，对于地勘单位来说，无论是属地化前还是属地化后，地勘单位领导干部的管理监督仍然由上级主管机关执行，地勘单位的经济责任审计基本上由其上级主管机关的审计部门直接组织实施。随着改革的进一步深化和发展，地勘单位已不再是单元经济模式，而是向多元经济模式逐渐转变，地勘单位的经济责任内部审计也应该随之转型与发展。本文试图通过分析地勘单位经济责任审计的现状及存在的问题，探求地勘单位经济责任内部审计的发展方向，以促进经济责任审计为地勘单位增加价值。

1 地勘单位经济责任审计的发展过程

我国从1984年开始对领导干部进行经济责任审计。1986年底审计署制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，随着国有企业现代企业制度的建立和发展，经济责任审计的内容有了长足的发展，1999年由审计署颁布实施了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，分别对党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员的任期经济责任及审计进行了规定。国务院国资委于2004年和2006年分别颁布了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》及《中央企业经济责任审计实施细则》，从此中央企业经济责任审计工作开始迈入了规范化的发展道路。2008年4月16日，国务院法治办会同国家审计署就《经济责任审计条例》广泛征求意见，表明经济责任审计工作开始迈入了法制化、机制化以及完善权力制约机制的道路。

地勘单位在二十世纪八十年代中期开展经济责任审计，主要是为了适应评价地勘单位经营承包者的责任、兑现承包集团奖励的需要，这一时期以财务为主要审计内容，即主要针对财务事项与财务成果的验证；地勘单位属地化经营后，管理机制和经营模式发生了变化，经济责任审计在审计资源、审计形式、审计范围、审计成果的运用等方面都呈现出与地勘单位的管理方式相适应的特征。

2 地勘单位经济责任审计的现状

2.1 审计资源少，审计制度不完善

地勘单位内部审计人员的现状是“兼职多，专职少，专门人才缺”，审计业务建设“临阵磨枪多，平时烧香少”，内部审计机构设置“合署办公多，独立机构少”，内部审计的作用是“领导重视少，对成果认识不多”，而经济责任审计的“受托”性质，也在一定程度上限制了地勘单位审计功能的发挥。因此，地勘单位内部经济责任审计管理和审计实施办法等方面的制度建设大多缺失，其工作实施也主要依赖于其上级主管机关的审计部门。

2.2 审计形式以离任审计多，任中审计少，审计实施主体单一

根据干部监督管理工作的需要和发展，经济责任审计发展为离任审计和任中审计两种形式。但是，随着对地勘单位经济责任制以“一年一定目标，次年考核兑现”的方式逐渐推行以来，地勘单位任期经济责任审计的作用渐渐被弱化。在经济责任审计形式上，以离任审计中的“先离后审”为主，任中审计开展较少，有些地勘单位的主要领导人在领导岗位上工作十多年，从未接受过任中经济责任审计。在审计实施主体上，主要是以上级主管机关的审计部门接受组织人事部门委托，对地勘单位主要负责人实施审计，而外部审计单位实施的经济责任审计较少。

2.3 审计内容以财务监督多，对经营、管理和风险监督少

目前的经济责任审计关注的主要内容大多以财务为主，主要是对“一把手”任职期间的财务数据的真实性、效益性，以及财务收支活动的合法性进行的审计，侧重于对单位发展过去一段时间经营业绩和经营成果的总结和评价，对地勘单位未来潜在的经营风险、各项管理制度的不完善、内部控制实施措施的缺陷等有关地勘单位长远和持续发展方面的审计关注少。

2.4 审计对象以对单位负责人监督为主，地勘单位一级审计体系空缺

局级审计体系以监督地勘单位“一把手”为主，其制度建设和工作实施程序等基本已成体系。但是，对地勘单位内部的经济责任审计体系尚未建立，审计开展项目少，内部经济组织分立、合并、撤消、关闭等，或者内部经济组织领导人变更、或者内部经济组织出现重大经济异常时的经济责任审计缺乏，使地勘单位内部因经济责任不清而遭受了一定程度的经济损失。

2.5 审计结果的应用滞后，意见、建议采纳流于形式

目前地勘单位经济责任审计大多都是在领导干部换届换岗后进行的，往往都是“先离任后审计”，人事组织任用在前，经济责任审计进行在后，用人与审计脱节，审计结果应用滞后，这种现象削弱了经济责任审计对领导干部的监督职能，也削弱了经济责任审计的权威性，并降低了被审计单位对经济责任审计“促进单位内部治理”和“增加价值”作用的认识程度，使被审计单位疏忽整改审计报告中指出的问题，对报告提出的建议采纳流于形式。

3 地勘单位经济责任审计的发展方向

1999年，审计署颁布实施的《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的第十八条规定“实行企业化管理的事业单位的领导人员的任期经济责任审计，参照国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定执行”。经过十年来的经济发展，地勘单位经济责任审计的目的已不仅仅只停留在“摸家底，查财务，划责任”的事后审计上，而应该随着地勘单位面临的外部经济环境的变化，逐渐向“摸家底，促治理，增价值”的事中审计方向发展，具体体现在以下方面：

（1）审计队伍建设应由局一级审计体系建设，向局、队两级审计体系建设方向发展。地勘单位经济责任审计体系可以按照“局”与“队”的隶属管理关系，建立“局”、“队”两级审计体系，并在其体系范围内划定各自应承担的相关审计职责和可行使的权限，并将局、队两级经济责任审计工作以审计制度的形式加以规范和明确，这样既可以在实施审计时有“法”可依，也可以促进领导干部对自身经济责任的重视，还可以促进领导干部利用经济责任审计手段，对内部经济组织开展经济责任监督，促进单位发展目标的实现。

（2）审计内容应由审财务，向审财务、审管理机制、风险控制和价值增值方向发展。一定时点上的财务数据对经济现象的反应往往具有滞后性，而实现财务成果和经营结果中潜在的风险却又不是在某一时点形成的，而是单位内部管理机制、内部控制措施缺陷，经过一定的会计期间的量变逐渐累计爆发出来的；一个单位的“一把手”在完善单位治理、健全内部控制和加强风险管理方面所做的工作，较其实现的财务业绩，对单位成长与发展的作用更重大，意义更重要。因此，经济责任审计除了对地勘单位财务资产、负债和经营成果的真实性、财务收支的合规性，以及资产质量的变动状况进行审计外，还应该重点关注地勘单位内部的管理机制和风险控制、经济运行质量、价值增值与未来发展能力等方面的问题。

（3）审计形式应由任后审计，向任中和任后审计相结合，由审结果向审过程方向发展。经济责任审计具有年度经济责任目标考核和其他审计所不能替代的作用，其关注的是领导干部在任职期间，每个年度的持续经营以及持续经营期间的经营成果的真实性，经营绩效变动情况，财务收支核算合规性，资产质量变动情况，经营活动和重大经营决策的合理性和风险性，执行国家有关法律法规情况等内容，因此，与其他审计相比，更能够发现单位管理过程中追逐短期利益的行为和潜在的风险。长期的地勘单位经济责任审计告诉我们，经营者任期内的动机，及对地勘单位实施控制机制形成的内部管理文化的过程，往往比其在任期内实现的任期经营结果对单位后期的影响作用更加重大，尤其是那些既无法用数量指标来衡量和披露的事件，对单位发展造成的影响，很可能是在任职期结束后才会表现出来。因此，选择合理的持续经营年度开展地勘单位任中审计，开展重大财务异常情况的专项审计，重视地勘单位领导人员履行经济责任过程的审计，能更好地监督并促进地勘单位领导者在其任期之内选择正确的动机，提高单位管理，促进队伍组织文化的建设和完善。

（4）审计对象应由审单位负责人，向审单位负责人、内部承包经营者方向发展。地勘单位作为一个跨多种行业经营的经济综合体，在对其内部经济组织的管理形式上，大多采用承包经营的方式，其内部经济组织的负责人，按照单位经济责任制的规定要求完成相应的任务，享有“担任特定职务管理运用国有资源和国有资本”的权利，并履行“从事有关经济活动应当履行的职责、义务”，因此，把地勘单位内部经济组织领导人和承包经营者纳入队级经济责任审计体系中，对其任期内或承包经营期间的经济责任制目标完成情况进行监督和对地勘单位的贡献进行评价，将有利于落实内部承包责任人的经济责任，理顺单位内部的管理关系，促进单位内部逐渐形成一种自觉的“责任”文化氛围。

（5）审计技术和方法应由常用技术方法，向常用技术方法、问卷调查、定量测评、信息自动化处理方向发展。经济责任审计是一项专业性、综合性和规范性都很强的工作，不仅要对审计对象的工作成果和业绩给予客观评价，也要反映存在问题；地勘单位已成为跨多种行业经营的经济综合体，其影响审计评价的因素不同于一般单位。因此，为了更好地发现潜在的管理问题和控制风险，地勘单位经济责任审计除了采用常规的审计方法外，还要针对地勘单位的不同特点和审计环境，采用访谈、问卷调查、意见信箱、定量测评等形式，向有关单位和个人进行审计调查；针对任期年限长，内部承包经营者和经济组织多，审计数据信息量大的特点，开发与会计信息管理系统数据共享的信息自动化处理软件；针对财务管理过程开发专项分析测试模块，针对内部控制和治理，开发内部控制定性分析测试模块，以及风险测试定量分析模块等计算机信息处理技术，有利于提高经济责任审计的效率，降低经济责任审计的风险。

（6）审计成果的使用应由上级干部监管部门，向被审计单位和上级机关的干部监管部门、业绩考评部门、财务主管部门、行业经营管理部门并重使用方向发展。经济责任审计是“一种独立、客观的确认和咨询活动”；其审计宗旨是“增加价值和改善组织的运营”，促进单位实现其目标和持续发展，其成果也是通过“系统、规范”的方法测试，针对单位的风险管理、控制机制和治理程序的效果进行评价，针对风险管理、控制机制和治理程序中存在的问题提出意见和建议，因此，对地勘单位经济责任审计的成果使用部门，除了干部监管部门作为对干部任用监督依据之一外，考核评价部门应运用审计成果考核责任目标和业绩、兑现奖励和处罚，改进考核体系，加强责任管理，促进正确的政绩观的树立等；财务主管部门应运用审计成果促进会计基础工作建设，了解财务、资产管理中的不足，促进财务风险的过程监督；行业经营管理部门应运用审计成果改善行业管理机制，调整指导行业建设和行业发展方向；地勘单位应运用审计成果中的意见和建议，自我反省，促进改善今后期间的内部控制，加强风险防范，促进经济持续稳定地增长。

总之，地勘单位经济责任审计在实现以上六个方向的转变和发展的同时，应该在甄别效益审计、年度财务报表审计资源的基础上，实现与各部门数据的共享，并且加强与被审计单位的协调沟通、和谐发展，与其他审计成果的使用部门共同协调处理业务，才能扩大经济责任审计的影响力和威慑力，促进广大干部自觉接受经济责任的监督。

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