中国转型期土地权属纠纷：系统分析与文化对策

胡 勇，陈利根

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.贵州省现代农业发展研究所，贵州 贵阳 550006）

1 中国转型期土地权属纠纷的系统分析

1.1 土地权属纠纷的定义解读

关于土地权属纠纷的概念，学术界有不同观点。狭义上，土地权属纠纷是指因土地所有权、使用权和他项权利的归属而发生的争议，土地权属争议发生在个人之间、个人与法人之间、其他经济组织之间，以及法人、其他经济组织之间［1-2］。广义上，土地权属纠纷中无论是权属争议还是侵权行为（包括非法侵占），都是对土地所有权和使用权的争议，包括农地、山地、草原、水域等因所有权或使用权受到侵害而引起的争议［3］。还有学者认为土地权属争议和纠纷应分别属于行政处理和司法处理两个范畴。本研究认为争议和纠纷是范畴相同而形式稍有区别的统一概念，土地权属纠纷是土地纠纷的一种，是在既定的土地法律制度框架内，各当事方就土地所有权、使用权、土地侵权及派生权利主张存在对立冲突或争议的状况。要深入认识和化解土地权属纠纷，需要从土地资源的系统运行与土地利用的系统性着手寻求解答。

1.2 土地资源的系统运行与土地利用的系统性

土地系统是动态的开放系统，通过内部之间及与外部环境进行物质、能量交换以及生物之间的自然信息传递，表现出动态的演替［4］。土地资源系统是地球生命体系得以稳定存在和延续的物质能量信息的复合体系，这种系统性的认识可以追溯到远古时代。古代印度人认为宇宙源于5种物质元素，即地、水、火、风、空，其中“地”绝非单指有限面积的土地，而是从哲理高度归纳出来的负载各种物质能量信息的复合系统。古希腊米利都学派认为世界上一切存在物的产生是气的稀散化和凝聚化而来，气的稀散成为火，气的凝聚依次成为风、云、水、土和石头。古代中国的五行观，将世界分为“水、金、火、木、土”。古希腊、古代中国对“土”的基本定义也彰显出各种物质能量信息的复合系统性。

认识到土地资源的系统运行后，再分析土地利用的系统性。从系统论的观点，土地利用的实质是人地关系地域系统中由资源、生态、经济与社会等环境要素相互作用、相互影响而形成的土地生态经济系统及其持续运动过程［5］。土地利用系统是一切土地利用活动的载体，任何土地利用活动，无不在一定的生态经济系统中进行［6］。总之，土地具有自然生产力，其内部的生物与物质环境之间通过物质能量信息流动而形成具有一定结构、功能和自组织调节机制的土地利用系统。

1.3 土地权属的规定与土地系统之间的偏离

由于土地资源的有限性和稀缺性，人类往往将土地资源的持续利用作为可持续发展的重要内容，从而促使土地复合系统的结构合理、功能最佳、运行正常，保证充分合理地利用有限的土地资源，提高其利用率和生产率，以保证土地在生态经济上的高效益，最终实现土地资源的持续利用［7］。这样，土地权属规定与人工控制的土地经济系统和土地生态系统耦合形成了土地生态经济系统的偏离。一块特定的土地既可以利用它所形成的空间，也可以利用它所包含的水资源、矿物质、以及辐射到其表面的阳光从事农牧业生产，还可以根据地下矿产储备作为矿产使用。而这样多重使用，有时可以相互兼容，有时会发生冲突。现实中，法律法规常常只能就土地多重使用的某一方面作出规定，而且其规定过程又将会滞后于土地物质能量信息流动与配置。这样即使土地使用方式表面上可以相互兼容，其内部还存在诸多矛盾和冲突。

1.4 中国转型期土地权属纠纷的系统成因

在相对封闭、自给自足的传统农业社会，由于人口流动的频率低、范围窄，职业分工相对单一，土地系统的多重使用价值隐而不现。正因为这样的农耕社会在中国历史长期延续，相关法律对土地权属的界定也相对单一，操作起来比较容易。到了中国的转型期，这种传统的农耕社会在很短的时间内发生了急剧变化。随着传统农耕社会的解体，人们的职业分化也日趋复杂，但不管是何种职业，都会直接或间接的涉及到土地系统的利用。比如，出租司机的职业，表面看只需要出租车和营业执照就可正常从业。但是仔细分析不难发现，汽车行驶的道路会和土地系统发生关系，停车场亦然；不同地区旅客的输送，出租车消耗的汽油，建造出租车的钢铁，都与土地系统关联，间接或直接牵涉到土地资源的多重利用方式和使用性质。因此，职业分工越细，土地资源使用方式涉及范围越广，诸多原本隐性的使用方式也就越显性化。既然土地系统是一个处于变动状况中的复杂系统，因而对任何一块不同大小的土地单元来说，都不能与周边的土地彻底隔离，也就是土地资源本身具有不可分割性。以法律形式规定土地权属往往将土地系统加以分割，而土地资源作为系统存在，本身是一个不可分割的有机整体，这样就形成一对矛盾。只不过随着社会的发展，特别是在转型期中国，这对矛盾表现形式、内容和规模不断变化，且与土地管理系统也需要进一步衔接，表现之一即土地权属纠纷案件审结后风波又起、案中有案。

1.5 中国转型期土地权属纠纷的特点

目前中国转型期土地权属纠纷的案件表现为受理案件不断增多、积案数量日渐增加、涉案范围不断扩大，审结案件往往余波无法平息，影响社会的和谐发展。中国的国家土地所有权和集体土地所有权都是在建国初期对全社会的土地所有关系进行的根本性变革过程中形成的，并随后来的社会主义建设事业进程不断发展［8］。随着社会的发展，特别是转型期中国，以法律形式规定土地权属从而将土地系统加以分割的矛盾十分明显，在征地等土地收益分配中尤为显著。农村土地纠纷最为主要的原因是土地经济利益的不同诉求与矛盾，只要有利益上的差异存在，就会有冲突的发生［9］。不同用途的农村集体土地转为国有建设用地后，政府与农民集体间的增值收益分配相差悬殊，其做法表面看起来合理，实质上却损害了农民集体的利益，侵犯了集体土地所有权［10］。由于政府垄断、工农产品价格“剪刀差”以及市场失灵的存在，扭曲了土地收益分配格局，使土地征用中农民土地权益受损严重［11］。征地补偿的具体执行标准过低，导致政府可取得的土地增值收益空间过大，并且土地增值收益主要集中在县、市级政府，绝大部分用于城市建设和城市土地开发［12］。上述研究表明一个深层次问题，只要土地权属的规定与土地系统之间存在偏离，土地经济利益的不同诉求与矛盾也将存在，加上与土地管理系统的一定偏差，转型期中国土地权属纠纷就将存在。因此对其进行深入探讨，提出相应的文化策略，并完善相关法律法规和配套政策，对化解纠纷十分必要。

2 中国转型期土地权属纠纷化解的文化对策

2.1 维护好民族文化的稳态延续

中国部分民族及民族的不同支系在传统农耕社会中往往靠习惯风俗约定土地资源的使用方式和性质，且在长时间内很少发生变化，但在转型期的改革开放区则不同，按照各民族一律平等的原则，在改革开放社会大背景下，各民族势必融入这样的环境中去进行职业分化。随着职业选择的多样化与变化选择的多元化，同样会把土地使用方式的多样化推广到不同民族地区，从而导致全国性的土地使用方式多元化趋势由隐性逐步过渡到显性，在全局上激化了土地权属纠纷。笔者认为，在思考的土地资源利用与维护对策上需要从民族文化的视角考虑，维护好民族文化的稳态延续。文化在处理世界资源上有三方面效用，即文化可以促成资源的更新与资源的重新估价，文化可以引导资源向深层次发展，提高资源的利用效率，文化之间的交互制约关系可以形成资源利用的总体性平衡，避免资源的单项倾斜［13］。在思考土地权属纠纷的化解时，对不同民族文化在土地利用与维护的差异性上加以充分关注，从而让相应对策有相应的社会环境，也使得其实施有民族文化土壤。

2.2 借鉴民族化解土地权属纠纷经验与智慧

长期以来，部分民族在处理土地权属纠纷时已逐步考虑到其系统性，并充分运用多种社会调解机制加以化解，这些方法具有重要的参考价值。中国是一个统一的多民族国家，部分民族的习惯规则、行为惯例、社会支持与伦理道德观念以及社会行为模式在大一统的环境中延续传承，应对土地权属纠纷需要借鉴部分民族化解土地权属纠纷的经验与智慧。黔东南的苗族对土地有严格的管理，他们通过“榔议”、“埋岩”等传统方式明确划定各村寨的土地界线，较少发生土地争执事件。在历史上，湘黔桂三省毗邻地带采用林粮兼营，其对水土资源的连片规划利用源于宗族村社结构，并以“合款”和“榔议”的方式明确和协调各宗族村社的水土资源利用权责 有研究者还对黔东南村寨的“村规民约”进行了研究，这些村规民约规定了田边地角、田土与林地、田土与水沟、田土与道路等的划界标准，考证了苗族地区过去和现在都有一套解决“田边地角”土地纠纷的途径和办法［15］。苗族习惯法规定：如果某人有一丘田（即一块田）在别家族的山上，则此田上边3丈，左、右、下三面各1丈5尺都是田主的，地界内草木归田主所有，如果同时有两丘田，又分属不同的两家所有，则两块田地相邻处之空地也按此规矩。若中间空地距离不够（加起来上下不够4丈5尺，左右下够3丈时），在上下相邻的两块田的情况下，则以下面田向上占3分之2，上面田向下占3分之1（比如若是两块田中间为3尺宽的田坎，则下面这块占2尺，上面这块只占1尺）标准来划分；若是左右相邻的两块田，则各占一半［16］。这对从源头上化解当地的土地权属纠纷起了重要作用。这些具体的例证强调了文化因素，长期积累下的经验与智慧在化解土地纠纷中发挥了重要作用，值得借鉴。

2.3 挖掘并发扬民族文化拥有的土地资源利用与维护的知识技能

法律规定往往很难周全地考虑到土地资源的系统性属性与权属界定上的不明确性的兼容性。中国是统一的多民族国家，民族文化中蕴含着诸多土地资源利用与维护的知识技能，值得挖掘并发扬。布依族的土地资源管理强调稻田只在本宗族内部调整，丘陵山地采用谁利用谁占有的方式，林地或林木流转原则上在本家族内部流通，维持特定土地单元利用方式的高度稳定性。湘黔桂毗邻地带采用林粮兼营模式，在当地传统的林粮兼营作业中，固定农田、轮歇旱地、游耕地、稳定林区、零星牧场同时并存，对水土资源的利用也保持着较为灵活的互换性［17］。贵州、云南喀斯特山区石漠化后难以治理，当地各族居民在世代经验中针对演变后的土地系统的实际及景观上的差异现象，形成了一整套通过青苔、藤蔓、乔木等物种优化配置促使人类活动与生态系统相互耦合，从而发展出成套的土地利用本土知识，合理利用有限的土地资源，化解土地权属纠纷。民族文化中蕴含着诸多土地资源配套管理的方法及其资源利用模式的知识，其互为依存，需要充分挖掘并发扬其价值。

3 中国转型期土地纠纷化解的文化对策建议

土地权属纠纷是转型期隐性化的人地耦合与偏离之间的矛盾被激化而显性化的表现。伴随城市化的加速推进，土地使用制度改革正在不同程度地推进，各种土地冲突问题也逐渐暴露［17］，因此需要多方面对策。当然，化解中国转型期出现的土地纠纷，依靠传统民族文化有其局限性，笔者这里强调化解各类土地权属纠纷的文化对策，应吸纳其精华部分，同时与经济、管理、法律手段相结合，从而达到对土地资源进行有效维护和高效利用的目的。具体建议如下：一是注意到土地权属规定的复杂性和调处的坚决性，应对土地权属纠纷尽可能地域化和小型化，强调应用调和手段；二是注意到土地权属纠纷的多层次性与复合性，倡导在司法之外借助于伦理道德修养的提高，力求通过当事人双方互相谅解、忍让从而化解；三是主张在法律文化价值与精神指引下确保权属界定的准确，同时合理运用部分民族的习惯法文化，以便在化解纠纷时能获得更具体支持；四是在司法实践中考虑到土地系统本身的复杂性和相关权益的多层次性与复合性，主张借鉴各民族优秀的传统调解方式进行庭外调处。

（References）：

［1］王治.土地管理法理论与应用［M］.西安：陕西人民教育出版社，1990：243.

［2］孙建宏.土地权属实务指南［M］.北京：中国大地出版社，1998：41.

［3］林增杰，沈守愚.土地法学［M］.北京：中国人民大学出版社，1989：288.

［4］宇振荣，辛德惠.土地利用系统规划和设计方法探讨［J］.自然资源学报，1994，（2）：176-184.

［5］刘彦随.区域土地利用系统优化调控的机理与模式［J］.资源科学，1999，（4）：60-65.

［6］刘永清，张光宇.论土地利用系统工程——原理、方法和体系［J］.系统工程，1997，（2）：8-12.

［7］王万茂，李俊梅.论土地系统的良性运行［J］.生态经济，2002，（7）：53-55.

［8］王卫国.中国土地权利研究［M］.北京：中国政法大学出版社，1997：58.

［9］白呈明.农村土地纠纷的社会基础及其治理思路［J］.中国土地科学，2007，（6）：35-40.

［10］廖洪乐.农村集体土地征用中的增值收益分配——以浙江省RA市为例［J］.农业经济问题，2007，（11）：8-12.

［11］肖屹，曲福田，等.土地征用中农民土地权益受损程度研究——以江苏省为例［J］.农业经济问题，2008，（3）：77-83.

［12］王小映，贺明玉，等.我国农地转用中的土地收益分配实证研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析［J］.管理世界，2006，（5）：62-68.

［13］罗康隆.文化人类学论纲［M］.昆明：云南大学出版社，2005：346.

［14］杨庭硕，吕永锋.人类的根基——生态人类学视野中的水土资源［M］.昆明：云南大学出版社，2004：448-449.

［15］徐晓光.黔东南苗族村寨“田边地角”的土地纠纷及其解决途径［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2007，（6）：69-74.

［16］贵州省编辑组.苗族社会历史调查（一）［M］.贵阳：贵州民族出版社，1986：58.

［17］谭术魁.国外有关土地冲突及其管理的研究概要［J］.中国土地科学，2007，（3）：74-80.