完善土地收购储备制度的建议和思考

胡存智

（1.华中科技大学，湖北 武汉 430074；2.国土资源部，北京 100812）

土地收购储备对于增强政府统一供地，稳定土地市场，调控土地供应量，具有极其显著的作用［1-2］。2001年5月国务院在下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号文）中明确要求，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。土地收购储备不仅能有效平抑市场波动、调剂市场余缺，而且在收购储备的具体活动中，还通过“低买高卖”、“低收高放”的天然调节机制，为政府带来可观的土地收益。因此，土地收购储备制度从诞生之日起就显示出了强大的生命力，并在调控土地市场方面发挥了重要作用。从1996年上海第一家土地收购储备机构成立至今，全国已建立的土地收购储备机构达2000多家，几乎所有的城市政府都开展了土地收购储备工作。然而，土地收购储备在调控土地市场中发挥作用、相关制度在全国基本建立的同时，也存在许多不足和问题［3］，必须进一步规范和完善。本文试图从加强中央对土地的宏观控制力、用市场手段调节中央地方土地收益、拓展外资民资投资新领域的角度，提出克服土地收购储备缺陷和从根本上完善收购储备体制的一些建议与设想。

1 土地收购储备制度存在的不足和问题

1.1 偏离调控目的进行土地收购储备

土地收购储备的宗旨是调控市场。市场上可供建设的土地过多时，开展收购以减少市场中土地供应潜在数量；市场上可供建设的土地过少时，将储备的土地释放出来，缓解需求压力。此过程类似国际上各国中央银行为稳定汇率而做出的反应。虽然运行规则都是“低买高卖”，而且最终结果都是要赢利的，但没有一家中央银行是以牟利为目的而介入汇市的。土地收购储备的作用也是相似的，倘若在土地储备期间，恰逢市场地价上升，土地又经开发、整理，收购储备赢利也是毋庸置疑的，但是若以牟利为主要目标甚至是惟一目标来运作，则有违土地收购储备制度建立的初衷。

目前，不少地方政府把土地收购储备当成了牟利工具。在此情况下，土地收购储备机构相应地演化成为一个经营土地的实体，并且不可避免带上浓厚的“与民争利”特征。由于有政府的强势支持，其余参与经营土地的市场主体均无法与收购储备机构相竞争。此时的土地收购储备不仅无益于土地市场培育和建设，反而极大抑制了土地市场机制的正常发挥。

1.2 违反市场公平交易原则强制收购

在实际土地收购中，不少地方的收购储备机构常常忽视原有土地使用者利用土地的合理要求，过度使用政府强制力，强迫原有土地使用者必须接受政府收购土地的行为。而且，在确定收购土地的补偿标准时，也并非严格按照《土地储备管理办法》（国土资发［2007］277号文）所要求的“由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认”的程序来确定收购价格。因此，收购储备机构在收购土地时，或者补偿价格不合理，或者在“定金储备”、“红线储备”、“规划储备”的名义下，以行政手段剥夺原有土地使用者开发、转让土地的法定权利，使接受政府收购储备和政府单边收购价格成为利用原有建设用地的惟一途径，这些收购方式极易发展成为“巧取豪夺”式的侵占原有土地使用者合法权益的行为，扰乱了土地市场的公平交易秩序。

1.3 收购储备运作加大了金融风险和道德风险

土地收购储备资金除一部分来自政府土地出让金和国有土地收益基金的财政拨款外，目前多数周转资金来自银行贷款或其他金融机构贷款［4-5］。由于收购储备所需资金往往额度巨大，银行的金融资产高度集中于收购储备的各个环节之中。当地产市场形势较好、房地产价格逐步攀升时，资金循环尚可维持。而一旦陷入地产低潮，特别是全局性地产低潮时，收购储备资金链条就会被打断，从而造成大量的呆帐、坏帐。与此同时，由于土地收购储备机构多为事业单位，操作人员也非职业经理人，所以，当每年、每月、甚至每日都在调处、协商收购各方利益，而且都存在大量资金调度操作的情况下，现行土地收购储备管理机制和管理制度的缺陷将使得收购储备在人员素质和廉洁行政等方面存在着巨大的行政和道德风险。

1.4 收购储备范围的扩大容易造成建设用地闲置浪费

土地收购储备制度在建立之初主要是面向存量建设用地，但随着中国经济社会发展和土地市场逐步建立健全，土地收购储备的范围和对象不断扩大，也带来了始料不及的负面影响。不少地方都将收购储备用于征转农用地，取得并开发储备新增建设用地，这对于足额、及时支付农民的征地补偿安置费、统一管地供地、实施城市规划和保障必要建设是极有帮助的。然而，当收购储备获得的大量借贷资金涌入农地转用、征地过程，促使原来农地征转中普遍存在的资金“瓶颈”问题迎刃而解时，也使得政府的新增建设用地储备量过大。在此情况下，一旦拟投资建设的项目情况稍有改变，已形成的新增建设用地极易产生闲置浪费现象。

1.5 土地收购储备只能调控当地的土地市场

由于土地资源具有空间位置固定的特点，加之当前尚不能实现土地指标的区域间流转，地方政府收购储备的土地只能在其所辖范围内进行收放。因此，土地收购储备在稳定市场、调控经济方面所发挥的作用主要是局部的，无法对多个城市组成的区域土地市场或全国土地市场进行有效调控。另外，由于收购储备机构隶属于当地政府，其供地行为和对行业的宏观调控效果，往往只能随当地政府对相关政策的理解和行政偏好而改变，因而也就很难在中央政府层面实现全国一盘棋的统一调控。

2 将收购储备机构改造为股份公司的建议

为从根本上完善现行土地收购储备制度，克服收购储备操作上的问题，应将各地收购储备机构改组、改造为中央控股，面向外资民资开放、当地政府参股的土地收购储备股份公司。这些公司不以牟利为目标，而专司土地市场供应调控之职。较之目前的土地收购储备机构，这些股份公司具有以下优势。

2.1 中央控股有助于稳定市场和降低金融风险

在土地收购储备股份公司的构架中，实行中央控股有利于构建全国统一的土地调控体系，形成和提高通过调控土地市场干预宏观经济运行的能力，防止各地在土地调控上各行其是，遏制“与民争利”式或“巧取豪夺”式收购储备行为对土地市场稳定的破坏性影响。另外，由于目前的土地收购储备资金主要来自国家开发银行和其他国有商业银行，因此，中央参与并控股并不会比现有收购储备方式带来更多的金融风险，反而在一定程度上因为监管加强而有助于此类风险的降低。

2.2 允许外资民资进入有利于提高投资效率

土地收购储备股份公司中允许外资、民资进入，不仅拓展了外资、民资在中国的投资新领域，加大了引进外资、启动民资的力度；而且，由于土地开发、城市基础设施建设领域的资金吸纳容量极大，这一做法还使得目前沉淀的巨额民资和寻找出路的外资有了较佳的投资机会；另外，对投资来源的开拓也有利于摆脱当前收购储备主要依靠借贷维持运转的局面，有助于降低商业银行的金融风险。其实，这种做法目前在各地都已现雏形，如澳大利亚地产基金进入上海房地产开发、南京市民投资城市基础设施建设、上海市民入股磁悬浮列车项目、北京由大公司进行土地一级开发等等均属此类。

2.3 地方政府参股能够调动积极性并规范操作

在土地收购储备股份公司中，除了接受中央和外资、民资的控股、参股外，地方政府的参股也是非常重要的。地方政府拥有一定股份的做法，仍然可以确保当地政府从中获得相应的土地收益。这样一来，由于切身利益所在，加上监管加强，当地政府一方面仍会积极支持和继续推动土地收购储备，协调减少当地社会对收购储备土地的阻力，另一方面也不再倾向于过度使用行政权力，以及不再破坏市场规则干预土地收购。

3 建立具有宏观调控能力的收购储备机制的设想

由于各地的土地收购储备机构均由中央控股，加之又被定性为非牟利实体，公司的重大决策和日常运行就可以由中央统一调度，其实际操作行为及其结果也就完全可以预期。当宏观局势上有要求时，服从中央是第一位的，对中央的土地宏观调控政策可以保证做到令行禁止。也就是说，对土地供应数量、种类、结构、布局、时序等的控制都可以做到收放自如，从而有助于形成和提高符合市场机制的、真正的土地宏观调控能力。

在中央控股前提下，土地收购储备过程中所产生的收益将按股进行分配。这样，中央就可以通过市场化方式而非行使财政体系调整等行政手段的方式，重新划分中央和地方的土地收益，实际上强化了中央对全国经济局势、甚至是对财政关系的控制力。较之以前，这一做法将从根本上改变地方政府“多占地、多收益”的状况，也就在很大程度上遏制了地方政府的占地冲动。

4 创新管理方式提高土地开发和城市建设水平的考虑

首先，改造后的土地收购储备股份公司应考虑引入基金管理公司的方式进行管理。随着外资、民资等资本的纷纷进入，土地收购储备可以减少对国有商业银行贷款的依赖，降低金融风险。与此同时，这些资本也必定会要求按国际惯例聘请基金管理公司，并由基金管理公司引入职业经理人进行操作。为确保基金有稳定可靠的回报，这些管理公司必然会鼎力推出高水平的土地开发和城市建设的布局构想和规划设计，并按土地市场需求和最佳经济利用模式有计划地适时、适量推出土地。这种管理方式和运行模式既促使各地遵循市场经济的要求集约用地、规范土地供应的行政行为，也确保了收购储备的土地能得到最大程度地增值。

最后，需要指出的是，虽然土地收购储备股份公司不能以牟利为目的，但并非没有盈利能力。根据笔者的设想，只要操作得当、监管有力，在社会目标实现后，土地收购储备过程中所获得的利润将足以确保外资、民资的回报，并可以较好地兼顾中央、地方在土地上的经济利益。

（References）：

［1］吕世娟.土地收购储备工作存在的问题与对策浅析［J］.管理观察，2009，25：297-298.

［2］张波，刘新华.土地收购储备几个常见问题［J］.中国土地，2006，（9）：26.

［3］胡存智.通过收购储备对土地宏观调控［N］.中国国土资源报，2005-01-23.

［4］潘文辉.建立土地储备基金制度促进土地收储健康发展［J］.黑龙江国土资源，2009，（6）：72-72.

［5］黄志斌.从哪来怎么用如何管——略谈土地收购储备制度运行中的资金问题［J］.中国土地，2006，（3）：30-31.