论中国地下空间权利登记制度的建立

殷秀云，张占录

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

随着经济发展和城市扩展，土地利用逐渐由地表向空间发展，呈现立体化利用趋势。地下空间开发利用的热潮推动了地下空间权利问题的相关研究。而地下空间权利登记是构建地下空间开发良好秩序的前提。建立地下空间的登记制度不仅完善土地管理工作，同时也促进了城市地下空间的开发以及土地的节约和集约利用。一方面，登记是物权变动的登记要件，未经确权登记的产权不受法律保护，投资者在开发时存在巨大的风险。不动产登记是物权变动的登记要件，是国家依照法定程序对土地、建筑物及其他地上附着物的产权进行登记造册、核发证书的一项制度，是不动产权属管理的重要手段。中国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记发生效力。另一方面，地下空间登记制度的缺失会导致地下空间权利无法自由流转，或在流转过程中形成不安全因素，直接影响权利人投资的积极性。而登记是对不动产物权最有效的界定，可以有效解决不动产产权引起的各种纠纷［1］，为在法律许可范围内进行合法交易提供保证，从而有效的避免和防止欺诈行为，为不动产交易提供良好、安全的环境。

目前，国内学者的研究较多集中在地下空间权利的性质以及地下空间工程规划等方面。关于地下空间的确权登记，国内学者大都只是在地下空间管理研究中略带说明，尚未进行系统研究。本文从确权登记角度出发，对地下空间权利性质到登记制度建立等方面进行了研究和探讨，并提出相应的建议。

1 地下空间的权利性质

地下空间权利性质的确定是其登记的前提和基础。现代地下空间使用权的概念是在人类土地利用由平面转向立体过程中产生的。关于地下空间权利性质的研究，国内外已做了大量的探讨。

从世界范围看，地下空间使用权性质定义主要分为大陆体系的区分地上权以及美国独立空间权两类。从大陆法系国家学说、判例及立法情况看，地上权分为普通地上权和区分地上权，而将地下空间权直接视为地上权中的一种形式，即区分地上权。如日本、德国以及中国的台湾地区都定性为区分地上权，并参照普通地上权进行登记。而美国法律规定空间权是一种独立的用益物权，并不是地上权的延伸。美国著名的《俄克拉马州空间法》将空间权定义为：地表上下一定范围的空间可以让与、租赁，以此为客体而成立的不动产权利。该法认为空间是一种不动产，与一般不动产一样，是所有、让渡、租赁、担保、继承之标的，并且在课税及公用征收上与一般不动产相同，依同一原则处理［2］。

目前，国内学者并没有对地下空间使用权性质展开专门讨论，而是在研究空间权性质时就涉及的地下空间权利部分进行了相关探讨。国内学者主要围绕空间权是否为一项独立的用益物权展开争论，并就地下空间权性质问题上，形成了以梁慧星先生为代表的“否定说”和王利明先生为代表的“肯定说”两种见解［3］。否定说主张地下空间权不是一项新的用益物权种类，而是对在一定空间上所设定的各种物权的综合表述。地上权可以在地上或者地下设立，而不限于在地表上设立。地上或者地下设立的地上权属于地上权的一种，其性质与普通地上权只有量的差异而无质的差异，只是设立范围不同而已。以王利明先生为代表的肯定说认为空间权是一项新型的、单独的用益物权。他们认为地下空间权利客体具有独立性，载体具有固定性，内容具有流转性，因此可以作为独立用益物权。

中国法律并不存在地上权的概念，只有类似的土地使用权概念。在具体实践中，中国通常将地下空间权利作为土地使用权处理，但有些地方也将其定性为他项权利中的地下权。地下权是指在他人所享有所有权或者使用权的土地下，依法进行建筑并从事生产经营的权利，如在他人土地之下埋设管线、电缆、建设地下设施的权利。笔者认为此种定义会与现行的土地使用权混淆，且此概念也并没有被法律界所认可。此外，地下空间使用权作为土地使用权和作为他项权利这两者本身就不是一个概念。中国规定的土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利。而地下空间的利用实际上是对土地利用的延伸，它们对地表和地下空间利用的基点是一致的，都是土地。因此，地下空间使用权其实质是土地使用权的延伸，与他项权利存在本质的区别。

随着《物权法》的颁布，将土地使用权延伸至立体空间，打破了土地使用权传统二维平面的概念，明确了地下空间使用权的权利性质。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”其规定的建设用地分层利用，一定程度上参考了区分地上权，将地下空间使用权纳入建设用地使用权范畴［4］。

2 中国地下空间权利立法与登记现状及问题

2.1 立法现状及问题

目前，中国尚无统一的法律对地下空间权属登记做出规定。全国性的不动产登记法律、法规文件也没有对地下不动产登记进行相关规定，有待完善和修订；而上海、浙江等地方为满足现实地下空间的开发需要，率先进行了地方立法（或修正），将地下空间权属登记纳入原有的土地使用权登记体系，初步建立了地下不动产登记的实施制度，成为全国范围内实施推广的有效动力和借鉴。

从国家层次看，《物权法》确定了包括土地登记在内的不动产登记基本制度，对不动产统一登记、更正登记、异议登记、预告登记、登记赔偿、登记收费等做了规定，对土地登记程序、方法等提出新的要求。其第10条规定“不动产登记由不动产所在地登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这是中国不动产登记制度的历史性进步，它确立了统一登记制度的原则和方向。

随着《物权法》正式施行，国土资源部和建设部相继颁布了《土地登记办法》和《房屋登记办法》，对不动产的统一登记做了相关规定，但是都没有涉及地下不动产的相关规定。《土地管理法》、《土地登记办法》没有对利用地表以下土地权利的登记进行规定；而《城市房地产管理法》、《房屋登记办法》、《城市房屋权属登记管理办法》也只是对地上建筑物权属登记做了规定，并没有涉及地下建筑物的登记。

从地方层次来看，全国经济发展不平衡，各地地下空间利用水平也不相同。经济较发达的东部沿海城市，由于经济的快速发展、土地供给紧张，已经积极开发城市地下空间。为了完善其产权管理，就地下空间权属登记相继出台了一些地方性法规及规章。

2000年，国土资源部对广东省《关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》中将地下空间使用权视为土地使用权进行登记利用，并就其特殊性提出相关登记要求，一定程度上反映了国家对地下不动产登记的趋向。2002年，浙江省政府颁布的《浙江省土地登记办法》以及2003年颁发的《浙江省土地登记办法实施细则》对地下建筑物涉及土地使用权登记做出具体规定，要求将地下空间使用权定性为土地使用权，依法进行登记，并核发地下空间使用权证书，但具体如何登记并没有给出更加详细的规定。2006年，上海市政府颁布国内首个涉及地下空间建设用地审批和权属管理的规定——《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。同年，上海市出台《关于贯彻＜上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定＞的实施意见（一）》对地下不动产产权如何登记做出具体规定。这两部文件系统详细规定了地下不动产登记办法，并对地下建筑物、地下空间使用权的登记内容进行了详细规定。

2.2 登记现状及问题

从目前中国各城市地下空间权利的登记状况来看，主要存在两类问题。第一，大部分城市尚未实行地下空间权利登记制度，地下空间权属不明确。全国各地地下空间的开发情况不一，大部分城市地下空间主要作为民防工程或者城市基础设施工程建设，而这些土地通常都是国家以划拨的形式供给民防部门以及其他政府部门使用，地下空间利用管理尚未得到重视。第二，东部沿海由于经济发展较快，土地供给与经济建设的矛盾日益突出，越来越多的城市积极开发地下空间。除了市政基础设施和军用民用设施之外，地下空间作为商业用途也积极发展起来，地下停车库、地下商场发展使得地下空间的利用呈现多元化。正因如此，这些城市为了完善和规范地下空间的开发和利用，积极建立地下空间权利登记制度，但仍处于初步探索阶段，登记中还存在较大差异。

首先，权利性质不统一。上海市、广东省将地下空间使用权登记为使用权（地下）；南京市在实践过程中，确定为地下空间使用权，地下空间利用人在缴纳必须交纳的一定数额出让金进行登记后，领取《地下空间利用权证书》；而杭州市在《杭州市土地登记办法》中规定依法取得的地下空间在登记过程中，其土地权利确定为地下空间土地使用权或土地他项权利。

其次，登记形式不统一。中国地上不动产登记形式不统一，存在土地与建筑物分开登记和以上海、重庆、广州、深圳等城市为代表的房地统一登记两种方式。房地分开登记除了给当事人登记时造成不便外，还容易发生登记效力相互抵触的情况，有损法律秩序。同时，分别登记相互间信息不联通，也不利于查询。从目前中国已建立地下空间权利登记制度的地方来看，主要参考其地上使用权的登记制度，因此也存在登记形式统一问题。随着房地产市场的发展，房地分开登记的弊端越来越显化，房地统一登记成为一种主流趋势。

此外，各地地下空间权利管理主体不一。地下空间权利的管理主体主要集中于土地管理部门、人防部门以及建筑管理部门。全国各地具体实施管理也分属不同的部门，并没有统一规定其管理主体，全局管理中还存在混乱。

3 借鉴先进经验，建立中国地下空间权利登记制度

3.1 日本与台湾地下空间权利登记制度

日本以及中国台湾地区将地下空间权定性为区分地上权，并参照普通地上权建立了区分地上权的登记制度，并在通过法律的形式加以确定。

日本的不动产登记是为了对抗第三人，其《民法》和《不动产登记法》对普通地上权与区分地上权分别作不同的登记规定。此外，日本将深层空间和浅层地下空间使用权区别对待，对于浅层空间的区分地上权采取一般不动产权登记制度，而对深层地下空间使用权则另行在登录簿上公示［5］。日本区分地上权设定登记时，将其作为他项权利登记，登记内容由不动产标示、权利类型、登记原因及日期、申请人信息、设定登记的目的、权利存续期间以及设定的范围等。依据《日本不动产登记法》第111条第2项规定，地上权的设定登记必须以平均海平面和包含地上权设定土地地表的特定地点的水平面为基准，明确地表示其上下范围。此外，土地使用限制的约定，在登记中也必须明确其内容。但是，此法未规定需附加地上权图面［6］。

中国台湾地区不动产登记是物权变动生效要件。其《民法典》和《土地登记规则》规定区分地上权参照普通地上权进行登记。其设定登记依《土地登记规则》第108条规定应提交位置图，具体登记内容主要包括土地标示、权利种类、登记原因、原因发生日期、权利人信息、权利范围、权利价值、存续期间、地租以及地上权设定的约定。区分地上权在具体登记过程中，其权利范围栏登记为“见其他登记事项”，并在其他登记事项栏中加注“本件地上权设定于特定空间范围，其范围详见位置图”，与普通地上权的区别［6］。

由于地下空间的特殊性，除须测绘水平面积予以登记外，还应进一步测量其空间体积（三维空间），并在登记簿上注明空间的上下范围。关于测量的基准，日本主要以东京湾的水平面作为基准，而台湾地区做法灵活，先是规定以一定平均海水面作为基准，后又规定可由当事人设定固定参考点为相对基准［5］。

3.2 借鉴先进经验，建立中国地下空间权利登记制度

中国《物权法》将地下空间权利作为建设用地使用权的一种形式，具体登记时，其与地上不动产共通部分的登记，自然可以参照地上不动产登记方式办理。由于地下空间是位于地表之下，因此，登记时还应对地下空间的范围作详细说明。中国城市地下空间属于国家所有，从统一有序开发角度出发，应该由市政府设定固定的参考点作为基准［5］。

借鉴日本和台湾地区的登记情况，结合《物权法》和2008年2月新实施的《土地登记办法》，笔者认为，中国地下空间权利登记类型可分为设定登记、变更登记、注销登记和其他登记4种。地下空间权利的设定登记是指在土地总登记外，对设立的地下空间权利进行的登记；变更登记是指因地下空间权利人发生改变，或者因权利人姓名名称、地址等相关信息发生变更而进行的登记；注销登记是指因地下空间权利的消灭等而进行的登记。其中，变更登记，注销登记以及其他登记内容与地上使用权相通，在此不再展开具体说明。本文就地下空间权利在设定登记中的特殊性展开具体说明和讨论。

中国地下空间权利设定登记的内容可以在现行不动产登记内容的基础上进行延伸，具体可以借鉴日本和台湾地区的登记规定，设定地下空间权利主体、客体、以及权属来源及其性质等方面的内容。权利主体即权利的归属，具体是指地下空间使用权归属。权利客体主要指权利信息（包括地下空间标示、位置、权利价值、使用期限）、登记权利类型、登记时间、权利人信息等相关内容并加附宗地图。其中地下空间使用限制约定应在登记簿“其他事项”栏中加以注明。权属来源是指使用者取得土地的方式，土地权属来源合法，是进行土地登记、确认土地权属的必要条件。而地下空间的权利性质则根据《物权法》的规定定性为建设用地使用权。

地下空间权利在进行设定登记之前，首先要根据实际情况，明确地下建筑物与地上建筑物之间的关系。借鉴《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》中的登记办法，根据地上建筑物与地下建设物之间的关系，笔者认为应分两类情况进行登记。

（1）地下建筑物与地上建筑物连为一体时，即为结建地下工程，连同地面土地使用权开发使用的可作为一个整体确定土地使用权。具体登记时，直接参照地上不动产程序和方法进行，将地下建筑物的建筑面积计入整体建筑总面积，然后按权利人拥有的地下建筑面积占整体建筑面积的比例分摊地面上的土地面积。登记过程中宗地号、地籍图和宗地图都沿用地上表示方法。宗地号不再单独编立，地籍图采用现行的地籍图表示，宗地图沿用地面宗地图表示［1-2］。

（2）地下建筑物与地上建筑物独立时，即为单建地工程，其土地权利性质可确定为地下空间土地使用权。具体登记时，根据地下不动产的特殊性，其土地面积应为地下建筑物垂直投影面积，采用单独编立宗地号，并在备注栏注明相应地上土地使用权的特征［1-2］。地籍图分地上部分和地下部分分别表示，地上部分的地籍图按现行规则执行，并叠加地下空间的宗地界线；地下部分的地籍图可采用标准分幅图或不依比例尺自由分幅图，以垂直投影方式将地下空间的权属界线、宗地号、建筑物等要素投影到水平面上，并叠加地面宗地界线、道路名称等要素。地下建筑物状况的宗地图由地下空间的宗地、界线、宗地号、建筑物等要素组成，其具体坐落位置也用三维坐标描述和登记。同时，在登记过程中要明确地下建（构）筑物的土地使用权范围为该地下建（构）筑物建成后外围实际所及的地下空间范围。地下建设用地的界址点以水平坐标和起止高程表示。

由于地下建筑物通行的需要，其在地面出入口应当与地面使用权人进行协商，设立相关他项权利。如果依法需要登记时，还应及时到相关部门进行登记确权，并在土地登记簿“其他事项”栏中进行详细说明。

4 建立地下空间权利登记制度的建议

中国地下空间开发处于初步阶段，全国范围内的地下空间权利登记制度尚未建立。本文从确权登记出发，对地下空间权利登记进行了相关的探讨，并在此基础上，为建立和完善地下空间权利登记制度提出以下建议。

4.1 加快立法

随着经济的发展，中国的地下空间利用越来越普遍，而地下空间权利概念模糊，权利性质不确定以及地下空间规划管理混乱等问题都阻碍着地下空间的开发利用。激发地下空间开发积极性的前提必须是要有法律的保障。目前，中国地下不动产权利登记正处于探索阶段，全国性规范的地下不动产登记法律还尚未制定。因此，借鉴上海、江苏、浙江等地方实施经验，加快制定和完善相关法律、法规，推行全国地下空间权利登记制度迫在眉睫。

4.2 实施统一登记

不动产统一登记应当是中国未来不动产登记制度的发展方向。《物权法》确定了不动产统一登记的基本原则。目前，中国已完成了绝大多数土地的登记工作，具备了不动产统一登记的基础；从中国土地登记的现有技术基础和管理基础看，已达到实行不动产统一登记的条件，能够实现数据化、电子化的管理［10］。上海市地下不动产登记按照《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》的规定实行房地统一登记。因此，笔者建议地下不动产登记也应顺应登记形式的发展趋势，实行地下空间使用权与地下建筑物统一登记。具体方式可以借鉴上海模式，在全国范围内推广。

4.3 统一管理主体

目前，中国地下不动产权利登记正处于探索阶段，人防部门、建设部门、房地产管理部门都有相应的管理。随着《物权法》的颁布和2008年新《土地登记办法》的出台，不动产统一登记即将成为主流趋势。为此，笔者认为应建立统一的不动产管理部门，并与人防等相关部门协调配合，明确各部门之间的分工，共同管理地下空间权利。其中应以产权管理为核心，协调建设规划和民防用途，合理管理地下空间权利，确保地下空间正常使用的同时也达到人防设施的标准。

4.4 明确地下不动产登记的权利与义务

由于地下空间的特殊性，其出入通道一般设立于地表面，地下空间权利人为了通行需要，有权要求在地面权利人的土地上设立地役权等他项权利。但是地下空间权利人要与地面他项权利人协议签订合同并及时进行登记。地下空间权利人按合同或登记约定，采用最小损害他项权利人利益的方式使用地面土地，并支付地面权利人一定数额的费用。此外，在战争或其他紧急状态下，地下不动产权利人应将地下空间即时、无偿、无条件地提供防空、防灾等用途。

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