土地股份合作制效率的经济学分析——基于国家、产权和契约的视角

朱新华，马璐璐，陈利根

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.四川农业大学经济管理学院，四川 雅安 625014）

1 引言

自20世纪90年代以来，中国广东、浙江、江苏等经济发达的农村相继出现了土地股份合作制，它是按照农户自愿原则，在稳定农村土地集体所有制的基础上，将农户承包土地或集体非农建设用地，联合资金、设备、技术等其他生产要素，建立起一种利益共享、风险共担的股份合作制度。近年来，在统筹城乡发展过程中，各地进一步加快了土地股份合作制改革的步伐，以成都市为例，2007年底，全市农村新型集体经济组织共有2649个，其中，农民专业合作社（协会）1911个，成员20.7万人；以集体资产为纽带成立的新型集体经济组织738个，参股入股的农户14.1万户①数据来源：《成都市农村新型集体经济组织情况调查》，http://njs.ndrc.gov.cn/xncjs/t20090430_276180.htm.。

很多学者对农村土地股份合作制的产生动因、企业内涵、产权安排、治理机制、收益分配等方面展开广泛研究，认为土地股份合作制是一种自下而上的诱致性制度创新［1］，潜在的土地增值收益是土地股份合作制创新的主要诱因［2］，而且地方政府和农民在制度创新过程中达到一致同意［3］。但另一方面，土地股份合作制度规则内含的矛盾又可能导致效率损失［4］。那么土地股份合作制的效率究竟如何？提高土地股份合作制效率的方法是什么？综观现有研究，学者们大多运用成本效益分析法和交易费用理论对制度效率进行评价，在此评价中也没有提出提高土地股份合作制效率的方法。新制度经济学认为，在制度效率分析中通过对国家、产权和契约要素的考察不仅能够判断制度效率，而且可以发现提高制度效率的方法。因此，本文试图从国家、产权和契约的视角对土地股份合作制的效率进行经济学解读，探讨蕴含其中的理论价值和政策含义。

2 国家、产权、契约与制度效率：理论分析

制度效率是制度赖以存在的前提和基础，许多经济学家从不同的角度对制度的效率加以分析，弗鲁博顿和芮切特［5］、柯武刚和史漫飞［6］等将帕累托改进成最优和具有普适性、开放性作为制度效率的判断标准；威廉姆森和科斯［7］、布罗姆利［8］、赵德起［9-10］等人则通过分析制度中交易成本、契约、产权、国家等要素来判定制度的效率。

当前，新制度经济学研究的4个主要方面（交易成本、契约、产权和国家）中的国家、产权和契约是制度结构的核心要素。这三要素运行的直接目标是降低制度的交易成本，交易成本的高低直接决定了制度效率的高低。因此，三个要素的协调运行会最大化制度效率，其中某一个或某些要素的“失灵”会导致制度效率出现“短板”，影响制度的效率［9］。通过对国家、产权和契约要素的分析不仅能够判断制度效率，还可以发现提高制度效率的方法。第一，国家在制度中的作用包括［11］：国家凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，有利于降低产权在界定和转让中的交易费用；其作用大小取决于国家权力介入产权安排的方式和程度。国家对于制度效率而言实际上是一把“双刃剑”，一方面，国家凭借其暴力潜能和权威以最小的成本实现利益在全社会范围内的合理配置；另一方面，由于偏好差异和利益追求，国家不可能“中立”，从而导致制度的低效率或无效率。然而，中国近50年来的农村土地产权制度变迁表明：农村土地产权制度效率与国家对农地产权干预力度基本上呈负相关关系［10］。第二，道格拉斯·C·诺斯指出：“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。”［12］产权能够减少不确定性和降低交易费用，能够将外部性内部化，从而对产权主体产生激励作用。第三，契约作为影响制度效率的基本要素，契约的完备度越高，契约水平越高，越能产生较高的制度效率。

综上所述，产权、契约要素与制度效率呈正相关关系，且产权的重要性（对制度效率的贡献）大于契约；国家要素与制度效率呈负相关关系。将国家、产权、契约与制度效率放在一个坐标图中分析，产权、契约函数的斜率为正，且产权函数斜率大于契约函数；国家函数的斜率为负。图1显示了三要素水平与制度效率的关系，假设产权水平线、契约水平线和国家水平线相交于A点。当要素各自水平均位于E点时，产权要素产生的制度效率为IE1，契约要素产生的制度效率为IE2，国家要素产生的制度效率为IE4。由于产权要素的“短板”，使得三要素的整体制度效率停留在IE1上。这样，对于契约和国家这两个要素来说就存在着要素价值的无谓损失。国家的损失最大，为IE4-IE1；契约的损失较小，为IE2-IE1。总损失为（IE4-IE1）+（IE2-IE1）=IE4+IE2-2IE1。同理，当三要素水平均位于G点时，产权和契约要素存在着价值的无谓损失。只有当三条水平线交于一点（图中为A点）时，三要素水平均为F，这种无谓损失才会消失，制度要素整体水平达到其维持制度有效率运行的临界点。进一步地，为了使制度要素整体水平达到IE4，且没有一个要素出现无谓损失，就必须对产权和契约这两个“短板”进行治理，使得产权水平提高到G点，契约水平提高到H点。

图1 制度效率三变量水平线Fig.1 Levels of three variables in system efficiency

3 土地股份合作制的效率分析

土地股份合作制首先崛起于广东南海。1992年前后，南海经济发展要求与土地家庭承包之间的矛盾变得日益突出。为了化解矛盾，将外部性内部化，股份制被引入了农村土地制度建设。

3.1 国家要素的“失灵”导致土地股份合作制效率出现“短板”

1992年，南海土地股份合作制的做法并没有遇到太大的政策阻力，因为它与当时的法律并不相违背［13］，1988年4月第六届全国人民代表大会将《宪法》第10条第4款“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而且按照1988年修订的《土地管理法》，农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等，只要按照乡（镇）村建设规划进行即可，且县级人民政府就有权批准。1992—1997年南海市股份分红年均增长13.9％［13］。

随着1998年《土地管理法》的实施，尤其是明确规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，农民不能以集体非农建设用地入股并分享股份收益，这就降低了土地股份合作制的盈利水平，1997—2006年南海市股份分红年均增长10.43％，年均增长率比实行土地股份制初期下降了3.47个百分点［13］。

十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”国家在集体建设用地政策上的态度发生转变，由严格限制发展为鼓励支持。随着政府对农村土地制度干预力度的减小，国家要素水平又呈现下降趋势，土地股份合作制改革的步伐进一步加快。

由上述分析可见，1998年国家对农村土地市场的干预力度最大，即国家要素水平最高。假设1998年国家要素在H2时，国家要素产生的制度效率为IE1；而此时产权和契约要素的水平再高，也无法提高制度的整体效率。国家要素的“短板”效应制约了产权和契约要素效率的发挥，使得三要素的整体效率为IE1。因此，要提高农村土地制度效率，就必须对国家要素进行治理。

3.2 随着国家要素水平的降低，土地股份合作制迅速发展并产生较高绩效

随着城乡统筹发展的逐步推进，国家正逐步的还权于民、还土于民，国家对农村土地的控制力度逐渐减弱，国家要素的水平逐渐降低。在此过程中，各地探索了多种土地改革模式，其中以土地股份合作制最为流行。土地股份合作制在不改变集体土地所有制的基础上，让农民分享工业化带来的土地级差收益，符合中央关于农村土地制度改革的政策取向，而且地方政府和农民在制度创新过程中达到一致意见。

从产权要素层面看，中国农村集体土地历来产权主体不明确、权能残缺不全；而土地股份合作制将农村土地全部量化成股份，明晰每个成员的产权份额，农民以其手中享有的产权份额分享土地的流转收益，农民群众真正成为农村土地的投资主体、决策主体和收益主体，成为农村土地人格化的产权主体，产权要素水平大大提高。

从契约要素层面看，土地股份合作制实行股东代表大会、董（理）事会、监事会和经理分权的治理结构，契约不仅能够被很好地执行，而且很容易被监督，契约要素水平大大提高。

由此可见，随着国家要素水平降低，国家要素“短板”效应消失，土地股份合作制迅速发展并产生较高绩效。

3.3 在国家要素水平的阀值范围内，股份合作才是农村土地制度创新的最适模式

图2 土地股份合作制效率三变量水平线Fig.2 Levels of three variables in efficiency of land stock cooperative system

土地股份合作是不是中国农村土地制度创新的最适模式？或者说，是否可进一步降低国家要素水平、提高产权和契约水平从而创造另一种土地产权模式呢？传统的产权理论认为：私有企业的产权人享有剩余利润占有权，产权人有较强的激励动机不断提高企业的效益。所以在利润激励上，私有企业比传统的国营企业强。当然，企业效益还与市场竞争程度有关。笔者认为如果中国农村土地制度实行私有化改革，它将是低效率的，原因主要有三：第一，目前中国土地市场是由国家垄断的，在垄断市场上，土地私有化改革后的平均效益改善不明显；第二，对国家要素水平的治理程度也是有限的，换句话说，土地私有化不能为中国社会体制所接受；第三，当国家要素水平足够低时，将会出现产权和契约要素价值的无谓损失（图2）。如图2所示，土地私有化能够使产权要素的水平达到H4，此时其对应的制度效率为IE2；但是国家要素的最低水平为H3，即国家干预和容忍的最低限度为H3，此时，私有化改革所产生的产权贡献出现无谓损失，损失为IE2-IE3。因此，在国家要素水平一定的情况下，即在保持现有集体土地所有权的基础上，对其他权能的组合和排列才是农村土地产权改革的相对占优的方案。实践中的土地股份合作制即是在保持集体土地所有权的基础上，通过赋予完整的使用权、明确收益分配权、构建监督权从而发挥较高绩效，可称之为农村土地产权制度创新的最适模式①笔者认为最适模式并不是指当前中国农村都应该实行土地股分合作制改革，这只是中国农村土地制度改革的发展方向。因为土地股份合作制的产生需要一定的社会经济条件，如地区二三产业比较发达、具有一定的资金力量和较高的技术水平、大量农业劳动力向外转移、集体经济组织要有一支高素质的干部队伍等。。

4 结论与政策建议

制度经济学中的国家、产权和契约理论以及交易成本理论表明，制度结构中的三个核心要素国家、产权和契约共同决定了制度效率。三个要素的协调运行会最大化制度效率，其中某一个或某些要素的“失灵”会导致制度效率出现“短板”。据此可以通过干预中国农村土地制度结构的各要素进行土地资源的优化配置。根据此逻辑，笔者尝试在中国农村土地制度变迁的背景下，通过分析国家、产权和契约三要素运行状况，进而分析土地股份合作制产生的原因及其效率。笔者认为，国家要素的“失灵”导致了土地股份合作制效率出现“短板”；随着国家要素水平降低，土地股份合作制迅速发展并产生较高绩效；但是，国家要素的水平也不可能无限低，在一定的国家要素水平下，股份合作制才是农村土地制度改革最适模式。其隐含的政策含义是：应当采取诸如放松政府管制、规范土地股份合作制的机制建设等措施，确保国家、产权和契约要素的协调运行，从而提高土地股份合作制的效率。

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