积极探索中国环保新道路加快推进经济发展方式转变和结构调整

■ 周生贤

作者系环境保护部部长。本文是作者提交给“中国发展高层论坛”2010年会的演讲稿，由环境保护部总工程师万本太3月21日下午代为宣读。

改革开放以来，中国经济快速增长，综合国力迅速增强，人民生活显著改善，实现从解决温饱、脱贫致富到总体小康的历史性跨越，演绎了人类发展史上的奇迹。但产业结构偏重和过于依赖物质资源消耗的粗放型发展方式，带来严重的环境污染和生态破坏问题，资源环境越来越成为经济社会发展的瓶颈制约。

中国政府历来高度重视环境保护，把保护环境确立为基本国策，把实施可持续发展作为国家战略。进入新世纪，把环境保护摆上更加突出的战略位置，提出建设生态文明，到2020年基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式；加快推进环境保护历史性转变，实现环境保护与经济发展的“并重”、“同步”和“综合”；从基本国情出发，积极探索中国环境保护新道路。

探索中国环保新道路是理论问题，也是实践问题，是一个勇于创新、勇于变革，永不僵化、永不停滞，与时俱进、不断发展的历史范畴，说到底是要通过继承创新，科学总结，在历史的比较、国际的观察和现实的把握中，不断深化对环境保护规律的认识，以新举措、新经验和新成效推进环境保护，提高环境保护工作水平。中国环保新道路，从探索过程看，具有继承性和创新性，每一个创新都是对过去实践经验的总结和升华；从探索重点看，具有多重性和阶段性，每个阶段都有不同的探索重点；从探索内涵看，具有包容性和开放性，是一个海纳百川、高度开放的系统工程；从探索任务看，具有长期性和前瞻性，要求着眼长远从根本上扭转环境污染和生态恶化趋势；从探索途径看，具有实践性和针对性，必须立足当前解决现实环境问题。可以说，改革开放以来的30多年是我国环保事业大发展的30多年，也是不懈探索中国环保新道路的30多年。

探索中国环保新道路提出以来，我们主动实践，大胆创新，深入研究推动科学发展、建设生态文明、促进社会和谐对环境保护提出的新要求，深刻认识新形势下环境保护规律，并取得积极成效。

——对环境保护规律的认识更加深化。我们认识到，发展就是燃烧。在一定条件下，烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。科学发展就是消耗的资源越少越好，产生的污染越小越好，最好是“零排放”，前者是“资源节约”，后者是“环境友好”，总括起来就是又好又快发展。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。生态文明建设的提出主要是针对环境问题而言的，环境问题是制约生态文明建设的最主要因素。生态文明建设的成效首先体现在环境保护上，环境保护取得的任何进展任何突破任何成效，都是对生态文明建设的积极贡献。必须让江河湖泊休养生息。坚持以人为本，遵循自然规律，以水环境容量和承载力为基础，统筹环境与经济关系，给江河湖泊以人文关怀。其中，以人为本、改善民生是核心，恢复生机、提升活力是目标，遵循规律、道法自然是前提，系统管理、综合治理是方法，控源截污、转型发展是关键。节能减排是环境保护的硬抓手。当前和今后一段时期，中国环境保护的一项重点任务是削减主要污染物排放总量，减轻环境容量负荷过重的压力。“十一五”以来，主要污染物减排取得明显成效证明，节能减排是保护环境、调整经济结构、淘汰落后产能的重要手段。正确的经济政策就是正确的环境政策。环境问题贯穿于生产、分配、流通和消费的再生产全过程。正确的经济政策就是正确的环境政策，在保证经济发展的同时，能够保护和改善环境；正确的环境政策也是正确的经济政策，在保护环境的同时，能够保障、促进和优化经济增长。追求和实现环境与经济高度融合，在发展中保护环境，在保护环境中促进发展，是经济及环境政策的内在要求。环境问题是重大民生问题。经济发展决定人们的生活水平，环境状况决定人们的生存条件。干净的水、清洁的空气、放心的食品和优美的环境直接关系人民群众生活质量，关系社会稳定，关系发展的根本目的。

——对探索环保新道路的方向、原则和框架体系的认识更加深化。探索环保新道路，从时代要求看，必须坚持环境与经济相融合，大力推进发展方式转变和经济结构调整；从核心任务看，必须坚持把环境保护摆上更加重要的战略位置，加快推进历史性转变；从价值取向看，必须坚持环保为民的根本宗旨，切实解决关系民生的突出环境问题；从实现途径看，必须坚持人与自然和谐相处，让江河湖泊休养生息；从动力源泉看，必须坚持体制机制创新，尽早形成全社会保护环境的强大合力。

探索环保新道路，必须正确处理好“六个关系”，构建“六大体系”。一是正确处理全局与局部的关系，制定与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系；二是正确处理预防与控制的关系，建立全防全控的防范体系；三是正确处理成本与效益的关系，健全高效的环境治理体系；四是正确处理激励与约束的关系，完善与经济发展相协调的环境法规政策标准体系；五是正确处理统一监管与分工负责的关系，构建完备的环境管理体系；六是正确处理规范引导与自觉自律的关系，形成全民参与环境保护的社会行动体系。

——对做好应对国际金融危机形势下环保工作的认识更加深化。加强环境保护是应对国际金融危机的重要举措，也是加快推进环保事业发展的大好机遇。为确保扩内需一揽子计划的顺利实施，我们深入研究金融危机对环境保护的新挑战，牢牢把握随着扩大国内需求作为一项长期战略的实施，必将带来“产业结构调整、消费水平升级、环境问题转型”。对这一变化趋势，我们清醒地认识到无论是思想上还是行动上都要有足够的应对准备，需要从八个方面入手做好有关工作：一是扩内需孕育着新的经济增长点和新兴产业发展的难得契机，必须大力发展绿色经济和绿色产业；二是扩内需难以逆转短期内重化工产业快速发展态势，必须毫不松懈地推进主要污染物减排；三是扩内需推动落实十大产业调整振兴规划，必须充分发挥环评制度参与宏观调控的作用；四是扩内需要求加快城镇化进程，必须切实解决城镇突出的环境问题；五是扩内需需要加快推进农村经济社会发展，必须统筹加强农村环境保护；六是扩内需促进经济社会政策的创新，必须不断完善环境经济政策；七是扩内需为科技自主创新带来难得机遇，必须大力研发推广高效绿色适用技术；八是扩内需引领消费水平升级，必须提倡和引导绿色消费。

——对环境保护推动经济发展方式转变和经济结构调整的综合作用的认识更加深化。环境保护对提升经济发展质量具有“先导”、“优化”、“助推”、“扩容”和“增值”的综合作用。发挥好这一综合作用，既可以加快推动经济发展方式转变和经济结构调整，又能够从根本上解决环境问题。“先导”就是推动区域、流域和行业规划环评，明确生态功能区划分，对发展什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么加以明确，引导地区和企业搞好经济发展；“优化”就是利用金融危机的“倒逼机制”，促进产业结构调整和技术升级，推动发展方式转变；“助推”就是对符合中央政策和环保要求的建设项目按规定标准程序加快审批，为不合规定的建设项目设置不可逾越的“防火墙”；“扩容”就是通过推进污染减排，腾出和扩大环境容量，为经济可持续发展创造条件；“增值”就是加大环保基础设施建设力度，发展环保产业，形成现实生产力和创造绿色物质财富。

认识上的深化推动环保实践不断突破，环境保护成效不断显现。环境污染和生态破坏加剧的趋势有所减缓，重点流域区域污染治理取得初步成效，部分城市和地区环境质量有所改善。突出表现在以下四个方面：第一，主要污染物减排取得好于预期的明显成效。2006－2009年，化学需氧量和二氧化硫排放量累计分别下降9.66%和13.14%。二氧化硫“十一五”减排目标提前一年实现，化学需氧量减排目标可以如期实现。第二，污染防治能力大幅提升。截至2009年底，我国脱硫机组装机容量占全部火电机组的比重由2005年的12%提高到71%。城镇污水处理率由2005年的52%提高到72.3%。第三，淘汰落后产能步伐加快。2006－2009年，上大压小、关停小火电机组6006万千瓦，淘汰落后炼铁产能8172万吨、炼钢产能6038万吨、水泥产能2.14亿吨。第四，部分环境质量指标持续改善。与2005年相比，2009年环保重点城市空气二氧化硫平均浓度下降24.6个百分点；地表水国控断面高锰酸盐指数平均浓度下降29.2个百分点；七大水系国控断面I－III类水质比例提高37.3个百分点。

我们也清醒地看到，环境保护形势依然严峻，环境污染的趋势尚未得到根本扭转，潜在的环境问题还在不断显现。究其根源，经济增长方式粗放、经济结构不合理是主要症结。面对经济发展与资源环境日益突出的矛盾，中国政府在对今年经济工作作出部署时强调指出，我国已进入只有加快转变发展方式才能促进持续发展的关键时期。

转变发展方式，给探索环保新道路提出了新的任务和要求。当前探索环保新道路的首要任务，就是要深入研究如何充分发挥环境保护优化经济发展的综合作用。具体来讲，需要着重在以下几个方面进行积极探索。

第一，深入推进污染减排，以倒逼机制促进经济结构调整。污染物减排是淘汰落后产能的“紧箍咒”。我们将继续深入研究健全减排指标、监测和考核体系，把污染减排与改善环境质量紧密结合起来，探索建立减排目标着眼环境质量、减排任务立足环境质量、减排考核依据环境质量的责任体系和工作机制，通过污染减排的倒逼传导机制，促进经济发展方式转变和产业结构调整。

第二，深化环境影响评价制度，以源头控制推动产业优化升级。环境影响评价是环境保护参与经济社会发展综合决策的制度化保障，是从源头减少环境污染和生态破坏的“控制闸”，是推动经济发展方式转变和产业结构调整的“调节器”。我们将继续研究健全环评、评估、审批责任追究机制和部门协调联动机制，强化建设项目环评管理。完善规划环评，探索战略环评，把资源节约、环境友好以及生态文明的理念和要求落实到经济社会发展规划中，努力构建资源节约和环境友好的国民经济体系和社会组织体系。

第三，健全环境标准，以市场准入引导新兴产业发展和技术水平提高。环境标准是绿色经济发展和技术水平提升的催化剂。一项新的环境标准出台，往往孕育着新兴产业的发展机遇。我们将加快推进环境标准管理体系建设，着力提高标准体系的协调性、完整性和适用性，构建新时期环境质量标准体系、污染源监控标准体系和清洁生产标准体系，引领技术升级，推动发展绿色经济、低碳经济和循环经济。

第四，完善环境经济政策，以环境成本优化资源配置。转变发展方式的过程，必然是经济社会政策创新的过程。创新经济社会政策包括环境经济政策是转变发展方式的基本要求和可靠保证。我们将继续探索完善环境政策，促进经济发展和环境保护政策一体化。积极推进资源性产品价格改革和环保收费改革，完善鼓励节能环保的财税体系，研究制定有利于环境保护的产业政策，深化绿色税收、绿色证券、绿色采购、绿色贸易等环境经济政策。

第五，强化环境监管，以依法行政促进发展方式转变。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。我们需要有效协调各方面的行动和力量，忠实履行环境监管职责，为发展方式转变和经济结构调整创造良好外部条件。我们将以建立与新时期环保任务相适应的环境监管能力为目标，探索建立健全先进的监测预警、完备的执法监督和高效的环境管理支撑体系，逐步提高环境监管能力，依法强化环境监管。

全球气候变化深刻影响着人类生存和发展，是各国共同面临的重大挑战。气候变化问题，既是环境问题，也是发展问题，应该也只能在发展进程中加以解决。中国政府作出转变发展方式这一重大抉择，是提高可持续发展能力的内在要求，也是从根本上应对全球气候变化的重要举措。

命运不关乎机会，而关乎对机会的把握和选择。我们相信，只要紧紧抓住机遇，承担起历史使命，在探索中国环保新道路的征程上奋勇前进，加快推进经济发展方式转变和经济结构调整，一定能够实现经济发展的绿色转型。