金融危机后的中国财政政策

■ 贾 康 刘 薇

作者贾康：财政部财政科学研究所所长；刘薇：财政部财政科学研究所副研究员，本文是作者为“中国发展高层论坛2010”年会提供的背景报告，有删节，题目有改动。

两年前不期而至的世界金融危机的巨大冲击，向各国宏观调控当局提出了严峻的挑战，财政政策的运用成为重要的应对措施。中国在2008年11月明确宣布宏观政策转型为适度宽松的货币政策和积极的（即扩张性的）财政政策之后，已经取得明显成效，经济运行态势在2009年比较顺利地从“前低”转入“后高”，年度GDP 增速为8.7%，其中第四季度的增速达10.7%。一般预计，2010年中国经济将有望实现较高速的增长，并将在优化结构方面有所进展。总结回顾中国实践并探讨今年和今后一段时期财政政策的目标与相关重点问题，是很有必要的。

中国财政政策实践的基本经验

本轮积极财政政策注重处理好扩张总量与调整结构、应对当前困难和实现经济长期平稳较快发展的关系。政策措施更加注重经济发展方式转变和结构调整，提高经济增长质量和水平。简要总结其经验要点，一是把应对金融危机冲击放在“反周期”的操作框架内，充分认识其近乎“百年一遇”的严重性，及时、坚决、有力度地实施总量扩张。二是结合中国的国情与发展阶段，特别注重“供给管理”角度的区别对待、优化结构，着力增加有效供给、促进升级换代和方式转变。三是在“积极”的同时也注重防范风险、加强制度建设。总体上看政策的实施，无论是增支规模还是减税规模，无论是对经济增长速度的推动还是对经济增长质量的关注，都体现了贯彻以人为本、全面协调可持续科学发展观、为经济社会发展大局服务的理念，也体现了财政宏观调控日趋成熟的思路和技巧，这将为应对金融危机后复杂多变的外部环境，促进经济平稳较快发展提供更为坚实的保障。

中国财政政策实践的几点反思与优化要领

任何政策设计与实践都不可能是十全十美的。从对还需在2010年继续实行的积极财政政策有必要力求优化的视角来看，可提出三个方面的反思与优化的取向性要领：

（一）在实施总量扩张、安排政府投资时，更加注重抓好结构调整和项目质量

政府实施的“一揽子”经济刺激计划中，扩大内需的首要事项，是以政府投资实施总量扩张，“四万亿元”投资陆续具体化到各个建设项目上，其中以 1.18 万亿元中央财政资金拉动银行、地方、企业等的配套资金。在这种总量扩张的同时，极为需要精心把握结构优化调整的导向，把基础设施、灾后重建、农村建设、安居工程、生态保护、自主创新和教文卫七大方向上的各个项目选择好，其中突出的要点，在保民生、培育新的经济增长点（如新能源）和努力拉动社会、民间投资之外，还应把调结构、促转变放在更突出位置并贯穿于各个项目，直到落实于对施工质量的保证。这方面相关的应抓住不放的制度保证因素，一是要实行十分严格、尽可能充分的可行性论证（而非“可批性论证”），切实体现结构优化原则；二是要实行从头到尾的严密的全程监督和内部、外部的多重审计，防止资金挪用等不良现象；三是要实行规范、到位的工程监理，保证项目质量，防止出现“豆腐渣”工程。根据中国上一轮积极财政政策实施中的经验和教训，应通过检查巡视工作等方式对各地已开工和拟开工的政府投资，和拉动社会资金的“拼盘”投资项目，作审计检查和必要指导，及时发现可能的偏差，防患于未然。

（二）在加大财政公共支出和补助力度时，更加注重抓好机制转换

政策扩张期，对于三农、社会保障、社会事业、研发创新等方面的公共财政支出和补助，是重要的政策工具，加大其力度是客观要求。但加大力度并非是相关工作中的惟一要领，另一个相伴随的、不可忽视的要领，就是努力实行支出、补贴中的机制转换，以力求提高资金使用效益和提升政策的绩效。实践证明，机制不同，政策的效应与绩效会大相径庭。比如，中国政府有关“三农”的各种支持项目和支持资金，名目已甚多，但使用中还带有“撒胡椒面”的特征，所以应当鼓励地方积极探索统筹协调、适当整合使用这些资金的新机制----在一些地方的实践中，这已表现出较好的效果，值得进一步总结经验；又如，在不同的地方政府辖区，亟需根据安居住房和房地产市场的实际情况，制定在本地现发展阶段，落实“住有所居”的政策目标，是应以“补砖头”还是“补人头”为侧重点使用用政府资金，或两者如何结合，如何运用有限财力首先托好“廉租房”这个基本住房保障的“底”，如何注重引导和支持“适租房”供给的增加以适应收入“夹心层”和年轻就职者的现实需要，等等，都需要形成可操作的合理化的具体方案，以提高政府实现“安居工程”的资金绩效（这方面已有一些较成功的经验）；再如，财政针对猪肉市场价格波动的调控措施，十分有必要在总结经验的基础上，探讨不再补贴生产环节而是直补城乡低保人群的新机制、以及实行逆市场周期的库存吞吐“平准”方案；在基础研发环节的财政支持方面，也应加大促进实验室、大型实验设备实行资源共享、整合运用的机制建设。这些是推进公共财政建设、优化宏观调控的内在的要求，也是中国经济社会转轨中不可回避的制度、机制建设问题。

（三）在提升债务规模、用好债务资金时，更加注重抓好改革创新和风险防范

政策扩张期带来了国债和地方债规模的明显上升，除较规范的长期建设国债和2000亿元地方债之外，近期还出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢节”，各种融资平台“遍地开花”、不少新的融资工具（规范程度往往并不高）也被创造出来。地方举债融资的规模正在迅速扩大，并引起了各有关方面的高度重视，也引起了不同意见的争议。

中国地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，2009年又加上了“四万亿元”项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，所以大思路上应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，疏堵结合，重堵更重疏，关键是因势利导，寻求以制度建设实现规范发展。

在这个方面需要“治存量，开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。政策扩张期，对此既是挑战，又提供了机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。相关制度、法纪的打造，当然在中国需要渐进，而当务之急，一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调；二是应强化地方各级人大、 政协对政府融资的审批与制约；三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计；四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。地方政府融资无如制度、纪律的有效约束，必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险，一旦积累到被触发的局面，就会是危机的局面，“救火”的代价损失将是巨大的。惟一的正确方向，应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。这方面我们还有大量的工作要做，还需坚持不懈地推进相关的制度创新和管理创新。

关于财政刺激政策的退出问题

得力于一揽子经济刺激方案的实施，国内经济已呈现“双升一稳”（投资大幅回升、工业强劲反弹回升、消费稳定增长）的良好势头。国家统计局的数据显示，居民消费价格指数（CPI）自去年11月份同比涨幅由负转正之后，12月上涨 1.9%，较11月0.6%的涨幅明显加快，今年2月已上升到2.7%。工业品出厂价格（PPI）去年12月在各方预期之内如期转正，上涨1.7%。这一方面意味着经济触底之后已经过反弹走向全面回升，另一方面需要我们要高度关注通胀预期。从外部环境看，2010年全球经济复苏力度似比一般预期更为强劲，国际货币基金组织（IMF）预测，世界经济2010年和2011年增幅将分别达到3.9%和4.3%，中国增幅为10%和9.7%。经济复苏和通胀预期的加强，使得积极财政政策的退出问题开始成为关注的焦点。退出策略不仅涉及到退出时机、节奏的把握，而且涉及到退出机制、工具的选择，更涉及到我国与世界其他主要经济体之间政策的协调与博弈，在全球经济复苏还存在不确定性，经济内生增长乏力之时，财政刺激政策退出面临诸多复杂问题，需要审慎处理、全面把握。

（一）退出机制的选择

选择适当的“退出机制”，不仅事关本轮经济刺激政策“功成身退”的必要归宿，也密切联系着解决国内结构性问题和加快发展方式转变。所谓的退出机制，一般是指对由政府主导的、专门旨在抵御金融危机和缓解其不良结果的特殊经济刺激政策的放弃。一般来说，各国政府宏观调控的“三大法宝”，无非是财政政策、货币政策和道义劝说（政府首脑、央行行长等或劝说或威胁或暗示以求引导)。特殊的刺激政策则主要表现为三种形式：大规模财政投资、支出；减税；向银行注资。就中国而言，与此框架无大异。特殊的经济刺激政策势必要具体化为积极财政政策和宽松货币政策配合使用中，在未来作合理的动态调整、适时退出。

当前，中国货币政策在2010年内的优化调整，可认为是大框架不变前提下向“适当从紧”单一方向的适当回调，而财政政策在本年度内至少不会在总量上简单比照货币政策，可看作是扩张框架不变前提下突出重点、优化结构、追求绩效等方面的努力。而再往后的“退出”调整，很可能是与 1998 年后应对亚洲金融危机成功之后相仿的“淡出”方式，即低调处理，扩张力度渐降，使社会各方在“不经意”间经历政府政策“退出”的过程。

中国积极财政政策的退出机制可着重考虑三个方面：相对于GDP的增长速度控制国债规模和逐步缩小财政赤字；引导和鼓励民间投资，促进经济恢复自主增长；合理掌握对不同产业、产能和不同政策工具区别对待的取向。

1.比照GDP规模与增速，控制国债发行相对规模和赤字率，优化国债发行结构和资金使用结构。2010年在继续执行积极的财政政策的同时，国债发行规模不可能按急速刹车方式处理，比照GDP规模与增速，国债发行规模要配合赤字率继续控制在3%以下的要求，并注重国债结构优化。从相对数看，2010年相仿的水平，绝对数则将超过1万亿元，预计中央代发的地方债券也仍和2009年一样，约在2000亿元左右。从结构看，对于长期建设国债可按实际需要适当减发，而对于流动性较强的中短期国债要重点发展，并要按市场的要求，适时调整利率、期限、结构以及付息方式，完善国债对财政政策的支撑功能。国债所筹资金的投资方向和重点，2010年是首先支持已开工项目的续建，严格控制新项目建设，并做好监理工作。

2.积极引导和鼓励民间投资与居民消费，促进经济恢复内生性、自主性增长。

目前看，中国经济还主要是表现为政策推动的经济回升。要使经济进一步顺利、稳定发展，只有政府扩大公共投资是远远不够的，还应出台多种措施力求“四两拨千斤”地扩大社会投资，拉动民间资本跟进，引导和鼓励企业投资，以及居民消费。如果民间投资迟迟不能跟进，公众消费疲弱不振，那么就会严重影响未来经济发展的可持续性。财政政策的退出操作，应当是在民间投资和居民消费可支撑经济运行基本态势曲线形成稳定的“拐点”之后。

中央经济工作会议明确提出，增强非公有制经济和小企业的活力和竞争力，放宽市场准入，保护民间投资合法权益。财政政策应在以下几方面做出努力：一是进一步拓宽社会投资的领域和渠道，充分利用应对金融危机的时机对社会资本投资给予国民待遇，除法律特别规定的之外，应允许社会资本以参股等方式进入金融、铁路、公路、航空、电信、电力以及城市供水等多个行业。二是通过税收、财政贴息、政府采购、信用担保等政策扶持中小企业。对规模较小的企业，做好所得税征收按优惠方案处理的贯彻落实。清理行政事业性收费，切实减轻企业负担。加大中小企业发展专项资金规模和支持范围，向受国际金融危机影响比较大的轻纺等行业的出口企业、科技企业和地震灾区的中小企业倾斜。政府采购也应适当向中小企业倾斜。三是支持发展专为中小企业服务的金融机构，为解决中小企业融资难问题提供便利快捷的政策性金融服务。此外，应考虑通过发展规范的地方融资平台，以市场化方式融资，吸引银行放贷和民间资本跟进，把短期政策调控与利用社会资金与民间资本的长期机制构建两方面的要求较好结合。

在消费方面，提高居民收入、扶助低收入阶层、发展社会保障体系和以消除居民“后顾之忧”减少“预防性储蓄”等方面的一系列措施，都应切实贯彻，细化优化相关方案和加强相关管理。

3.合理掌握对不同产业、产能和不同政策工具区别对待的取向。一般理解的“退出”，在政府刺激力度上是单向调减的，但考虑到中国经济运行中显著存在的结构问题，在退出中有必要适当加入针对不同产业、不同性质产能的区别对待的处理，比如对一般传统产业的刺激力度，可以顺向调减，乃至多减，而对有优化结构作用的新兴产业、事关全局增长后劲有必要加强的支柱产业，以及那些具有强烈技术改造、升级换代需要与空间的门类和领域，则可以实施不减的处理，甚至适当给予更多资金与优惠政策以帮助其扩张的处理。这有益于加快结构调整与发展方式转变。再者，与中国正处于体制转轨、深化改革过程之中有关，不同政策工具的制度相关性和区别对待，也值得注意。比较直接、行政色彩较重的政府干预政策工具，可随总体刺激力度的调低而顺向调减、乃至多减一些，比如，那些一般性扩大政府支出的投资安排，应比较坚决地调减；而那些有条件、有必要更多运用、助其走向健全的经济杠杆手段，却可考虑让其发挥更多刺激作用，比如结构性减税的安排。这样有助于推进制度安排与调控方式的合理化。

（二）退出时机的选择

积极财政政策的退出时机把握，既要考虑到全球主要经济体国家退出政策的操作对我们的联动效应，更要考虑国内经济企稳回升后，何时出现、是否稳定形成经济周期中阶段转换的拐点。从中国过去的经验，特别是上世纪90年代以来的经验看，经济由高涨阶段进入低迷阶段再重回高涨阶段的转换，一般都要间隔数年，是一个由经济下跌和宏观扩张政策启动开始，经历触底——企稳回升——巩固回升态势——企业预期再次普遍向好和自主投资强有力回升而完成的过程，关键是何时市场的内生动力已可以不再依靠扩张性政策而把经济运行稳定在潜在经济增长率的区间。从中国的相关宏观、微观数据看，至少2010年，扩张性的积极财政政策还未到退出的时机。

世界银行预测局局长汉斯·蒂莫指出，假如刺激措施退出过快，经济复苏就可能陷于停滞，虽然出现二次衰退的可能性并不大，但有些国家可能出现一个季度以上的负增长；假如刺激措施撤出得不够快，在财政政策方面将对私营部门投资产生挤出效应并导致通胀，全球失衡的重现将会迫使各国央行突然收紧政策，从而导致二次衰退。可以说目前全球经济正处于敏感而脆弱的关键时期，如何既能维护当前来之不易的复苏基础，又不至于因政策滞后延误退出时机使通胀局面难以挽回，这将是各国决策者面临的考验。从目前情况看，发达国家的经济自主性增长仍然乏力，主要经济体国家的企业生产和个人消费支出短时间内很难有效恢复，特别是美国、欧盟、日本失业率连创十几年来的新高，这将使得私人需求的复苏持续低迷，因此发达经济体很可能在2010 年仅仅回归低增长，这意味着不排除“双底衰退”的风险。这也是各国对宽松政策不能轻易退出的顾虑所在。甚至有前量子基金合伙人、著名投资人吉姆·罗杰斯于今年2月间预测，缘于各国政府此前的刺激政策，全球经济的恶化状况在“表象反弹”短暂停歇之后，将出现更为严重的“二次衰退”，其时间可能在2010年晚些时候或2011年，届时情况将比2008年爆发金融危机时更为严重。最近一段时间，欧元区的主权债务危机有愈演愈烈之势，引起广泛关注，在其暴露了欧元区各国之间利益取向协调机制的脆弱和欧元、欧盟发展前景方面的潜在风险的同时，也对中国未来一段时间宏观经济政策的走向带来了更多的审慎要求。中国经济虽目前已进入全面回升，但结构性问题依然严重；通货膨胀虽总体仍只是预期，尚未成为现实，但CPI的年度上涨大局已定，如本年还属柔和，更具“杀伤力”的上涨压力则不排除可能出现于2011年；但万一欧元区出现较大的下滑型动荡并严重影响世界经济，中国也不可能独善其身，通胀压力也不是不可能像2008年下半年那样陡然转为通缩压力的。因此，综合权衡各种预测和各主要相关要素，动态跟踪和及时判断经济上升曲线何时将进入一个新的高涨阶段，以全球视野把握中国经济达到经济内生稳步向上状态的拐点，便是政策退出时机选择的关键所在。

（三）财政刺激政策退出的国际协调

金融危机后，各国政府都将利率水准降至历史低点并斥巨资救助银行系统，导致大量流动性释放。金融危机后，各货币当局开始考虑回收流动性。但在全球流动性过剩风险初现和全球经济复苏前景仍然堪忧的双重不确定之间，要恰当把握“退出”的方式和时机以及做好国际协调，显然并不容易。联合国、世界银行、国际货币基金组织等已经不断发出警告，如果各国政府不能合理掌握退出的时机、退出的方式、退出的规模，并不排除二次衰退的可能。索罗斯在达沃斯论坛上直言反对各国政府过早采取“退出政策”，认为当前开始削减政府开支还为时尚早，有可能会导致一次“双底衰退”，指出“由于经济衰退的调整过程尚未结束，当前仍有必要增加额外的刺激政策”，虽然会面临政治压力，但提高政府赤字还有“足够的空间”。

在应对国际金融危机、实施经济刺激政策过程中，中国与欧美等主要经济体加强了交流沟通与协作，在刺激政策退出问题上，必然也要充分考虑国际协调机制。从国际环境看，与主要经济体的政府实施救市计划具有较高的溢出效果相仿，如果政策退出在时间或节奏上各国间大相径庭，就难免在一定程度上影响其他国家的如愿复苏，增加额外的退出成本；如果一国选择率先退出，而他国仍将维持或加大刺激力度，那么该国的退出计划也很难获得理想成效。因此，需要加强全球多边的协同合作和政策的协调一致，相互协调的退出政策有助于保证各国公共财政的稳定性和持续性，能够更好地防范各国之间的政策博弈产生被扭曲的、负面的连锁式反应。