要警惕的是在“国进”或“民进”掩护下的“官进”——兼论改进国有资产管理与营运体系并建议成立国家资源委员会

黄范章

要警惕的是在“国进”或“民进”掩护下的“官进”
——兼论改进国有资产管理与营运体系并建议成立国家资源委员会

黄范章

（国家发展与改革委员会宏观经济研究院，北京100824）

在我国建设与完善社会主义市场经济的转轨时期，政企不分、政企难分的胶着状态下，国进民退或国退民进将随着经济演进而时有起伏，不足为怪。须要我们特别警惕的是：在“国进”或“民退”的旗号掩护下的“官进”。我们要坚持胡锦涛同志提出的两个“毫不动摇”，将改革进行到底，把政府从双重身份、双重职能中摆脱出来，充分履行“公共服务”职能，以法治规范政府权力和市场行为，以期建成一个既有控制又有竞争、既有公有制主体地位，又有多种所有制经济共存共荣、法治与和谐的社会主义市场经济。

国有经济；政府与企业；市场经济；利益集团

自上世纪90年代初中央提出建立以公有制为主体、各种所有制共同发展的社会主义市场经济体制以来，所谓“民进国退”、“国进民退”的舆论时有所闻，有时还热烙。人们还记得在中央提出对国有经济阵地进行战略性调整后的一段时间里，不少人曾以“民进国退”高歌前进，甚至认定这是改革的大方向；前不久，在调整经济结构、转变经济发展方式的大趋势下，一些资源性大省，如山西大力整顿和调整煤炭生产，淘汰大批产能落后、事故层出的小煤矿和小煤窑。于是，不少人又惊呼“国进民退”，更有少数人援引一些西方国家（包括美国）为应对金融危机而采取一些所谓“国有化”措施为例，把这类“国有化”说成“社会主义”措施，喧嚷什么“国进民退”才是改革的大方向。2010年5月，国务院为推进国有垄断行业的改革，出台了“新36条”，鼓励和支持民间投资投向金融、石油等新领域，于是有人说这是“国退民进”，许多人嘉许，但也有人反对。总之，“民进国退”、“国进民退”之声，时起时伏，或此起彼伏，令人困扰。

在建设社会主义市场经济的长过程中，随着经济发展、结构调整以及发展方式转变的进行，公有经济或非公经济，不时会各有暂时的消长，是正常现象，不足为怪。例如，在国企一统天下的计划经济转向社会主义市场经济的“转轨”过程中，若没有国有经济阵地战略性调整，哪能有非公有经济生存与发展的空间？当前若不鼓励、支持民间资本投向公有经济占主导或垄断领域，便无法启动对垄断行业的改革。当山西众多小煤矿小煤窑沿用传统落后工具进行无序采掘，而又无力更新设备，在此情况下由国有大公司来进行整合以更新设备、推进产业升级，应是合理的和必要的。记得二战结束后，英国由于私人公司无力更新铁路设施而不得不采取“国有化”措施，过后又卖给私人公司的。前年次贷危机冲击“二房“时，美国政府出手救助，为其充实资本，但主要购买其“优先股”，无损于它们股权结构，谈不上“国有化”。至于美国为应对危机而加强监管，奥巴马扬言要向华尔街挑战，也是为了美国资本主义经济避免“崩溃”。借当前西方发达国家加强国家干预来鼓吹什么“国进民退”是世界潮流，是没有根据的。所以，我国所谓“国进”或“民进”不时会有起伏消长，应是常态。但无论“国进民退”还是“民进国退”决不应该成为经济改革的“方向”。否则，若以“国退民进”为“方向”，势必要全盘“私有化”，建设资本主义市场经济；若以“国进民退”为“方向”，势必倒退到国有经济一统天下的“计划经济”。胡锦涛同志在纪念十一届三中全会上强调指出，要着力建立和完善社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用，为此提出两个“毫不动摇”：毫不动摇地巩固和发展国有经济，发挥国有经济主导作用；同时毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有经济发展。坚持两个“毫不动摇”，这才是我国经济体制改革应有的方向。为此，必须要思想理论上对国企与民企、政府与市场的定位有一个清晰的认识，才能在实践中使改革得以正确、有力地贯彻。

一、国有经济主体地位决不意味垄断，垄断领域应引进竞争

社会主义市场经济体制的最主要特征，即公有制占主体地位。所谓占主体地位，不是指公有制经济在GDP占多大份额，而是指国有经济必须控制四大行业和领域，即：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业，提供重要公共产品和公共服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这个公有制主体，代表了全国人民的根本利益，关系全国人民的国计民生。试想想，2008年面临突如其来的汶川大地震，若没有公有制主体经济，我国哪能及时调动巨大的物力，举全国之力，全面抗震救灾，接着又全面安置灾民重建家园。同时，还应提到当时有数万名志愿大军，自发地驾驶私家车、摩托车、自备口粮从祖国各方驰往灾区救援。在这一巨大灾难中，人们看到了公有制经济主体的巨大威力和凝聚力。

然而，有人认为，既然中央明确必须控制上述四大行业和领域，就应该实行国家垄断，即使投资多元化，也须“一股独大”，以保证国家控制。这种认识是片面的和不正确的。在上述四大行业和领域中，需要由国家垄断的国有企业是少数，其中应由政府直接垄断或控制的提供公共产品（包括国防产品、尖端高科技产品）和公共服务的国有企业更是少数。这四大行业和领域中的多数国有企业将可实行国家控股制，吸纳民间投资，同时还应有非公经济企业（包括外企）存在，参与公平竞争。以航空为例，这既属国家必须控制的国民经济命脉的企业，也是一个竞争性行业。为了实现国家控制，只需作为“政治实体”的政府掌握了机场、航空调度、航线确定、航空通讯、安全检查等要害部门就行。机场及有关基础设施的建设以及各项管理，都属于公共服务型政府提供公共产品与公共服务的职能，有关国有企业均属财政账户项目类国企，是政府（中央或地方）所有制企业；至于国有航空公司应属竞争性企业，属资本账户项目类国企，应由各级“人大”所委托的国有“经济实体”（国有资产管理委员会或国有资产经营公司）所掌握，进行竞争性经营，以保值增值和做大做强。不仅各国有航空公司之间（央企、地方国企无行政级别之分）都可公平竞争，也应允许私人经营航空公司与外资航空公司与之公平竞争。

银行业属于国家要控制的经济命脉，但也属于竞争性行业。在当今世界金融危机袭击下，决不可因需要加强金融监管而把它变成垄断行业，或用各种手段堵塞民间资本进入该领域。只要我们在推进金融改革的同时，吸取各国在金融监管方面的经验教训，由中央银行正确运用货币调节的各种手段（如利息率、准备金率等），就可以确保国有经济在这领域的主体地位。在此情况下，既有可能也有必要鼓励、支持、引导民间资本进入银行业，特别是发展中小型私营金融机构，为广大中小型企业（特别是私人和个体企业）融通资金。前几年，私人企业和个体企业无法从国有银行获得资金融通，逼得个别企业为生存而自行融资，结果遭以“非法融资”获罪入狱，企业倒闭。这类不合理也不合法的事件，今后不应容许发生。

自然资源多属自然垄断行业，应由国家掌有，但也可引进竞争机制。以石油为例，可建立多家国有石油集团公司，形成“垄断竞争”局面。只要国家掌握石油勘探、开采和供给，就能保证国家控制。在这些领域也可吸收民间资本参加，由国家控股。至于经营，更可向民间资本开放，特别是“加油站”，多数可交给私人经营。不仅如此，还应鼓励、支持有实力的私人大公司向海外投资开采石油或并购海外石油企业，特别是一些发达国家（如美国）对我国国有石油公司特别敏感，远不如私人企业方便。

提供公共产品及公共服务，这是作为“政治实体”的政府应尽的职能。例如，建造与提供公益性的经济适用房及福利性的廉租房，应是政府所属房地产公司建造与管理，按成本价甚至低于成本价去经营，由政府提供财政补贴。当然这些房屋的建造也可允许私人建筑公司参与竞标，由财政预算提供合理的利润，建造后交有关国有公司按公益性、福利性原则经营。至于公路、铁路、码头的建筑，更可吸引私人企业参股、投标甚至采取BOT方式（即建筑、经营、移交）。既然我们曾接受过外资以BOT方式参与某些公共工程，就没有理由不鼓励、欢迎民间资本参与某些工程建设。

总之，在国家必须控制在四大行业和领域中还可以也需要引进竞争机制，民间投资在这些领域还有很大的发展空间，只要不损害或危及公有制经济在这行业和领域内的主体地位或国家的控制力。事实上，在这些要害领域发展国有资本控股制，实行投资主体多元化，民间资本的进入不仅不会削弱反而会加强国有经济的阵地和控制力。

二、政企分开：退出竞争性、经营性领域的应是政府，而不是国有企业

我国政府一身兼有“政治实体”、“经济实体”的两重身份和双重职能，我国国有企业，实是政府所有制企业。这个国家制度是从建国初从前苏联那里学来的。这种国家体制过去是计划经济体制的制度根源，现在成了彻底实现政企分开和国企改革的严重体制障碍。为了建设社会主义市场经济，政府只应履行提供公共产品和公共服务的职能，应从竞争性、经营性行业和领域中退出，改革竞争性、经营性国企必须贯彻“政企分开”。

“政企分开”，近十多年来做了不少工作，但困难重重，迄今仍“藕似断，丝更缠绵”，不仅各级政府直接插手国企的经营活动，而且国家的自然资源（包括土地）完全掌握在各级政府手中。前几年上海社保弊案和房地产市场乱象，都暴露出“政企不分”导致官商勾结、贪污腐败的恶果。近年来，房价飚升，中央多次出手无效，原因之一是地方政府依靠土地转让收入，这既须财政体制进一步改革，更需贯彻“政企分开”。有学者有鉴于许多地方政府通过“国有企业”在竞争性、经营性行业和领域兴风作浪，滋生腐败，大声疾呼“国有企业应当退出竞争性市场”（见《环球时报》2010年2月10日），虽情出义愤，但于理不合。

为何？其一，在我国社会主义市场经济中，竞争性行业和领域中也包括必须由国家控制，由公有制占主体的一些重要行业（如银行、航空、运输等），这是有别于资本主义市场经济的一个重要特点，不可能由私有企业一统全部竞争性、经营性行业与领域。其二，我完全同意国有经济阵地进行战略性调整，国家应集中财力布局在它必须控制有关国计民生的重要行业及领域，应集中在资本密集型和技术密集型的行业和领域，退出一般竞争性和劳动密集型的行业或领域，积极支持、扶植非公经济企业进入公有制经济占主体的领域与之公平竞争。所以，对于竞争性行业与领域，国有企业应是可进可退，有进有退。有的竞争性行业，即使国有企业虽已退出，一旦发现由私人企业集团或国外跨国公司所垄断，国有企业还应该立即打进，以平抑垄断，促进竞争。其三，应该在认识上分清、在实践中分开两类性质、职能不同的国有企业。一类是政府提供公共产品与公共服务有关的国有企业，它们体现政府有公共服务职能，进行非赢利性、公益性或福利性经营，依靠政府财政补贴，应直接归政府有关部门所有，在这里谈不上“政企分开”；另一类是竞争性、经营性的国企，这类国企应自主经营，自负盈亏，虽受政府监督，但不应属政府所有，应实施“政企分开”，由政府之外的由“人大”所辖的国有资产管理委员会（新国资委）行使“国有资产所有者”的职能。这个问题，我过去多次在文章中阐述（参阅拙作《政企分开：社会主义市场经济体制下政府体制改革》刊中共党史出版社《未来五年中国经济社会发展报告》2006年出版）。我曾提过多种公有制形式的设想：一是由国资委辖管经营性国有企业，归各级“人大”统管；二是建立一个国资委—国有资产经营公司（或国有投资公司）—国有企业三层次的管理、营运体系；三是由国有或国家控制的各种基金（如社保基金等）成为国有企业主要投资者，成为基金所有制（或社会所有制）企业。这些主张，最早在1989年发表的《股份制——社会主义全民所有制的好形式》（刊《经济研究》1989年第4期），后来多次阐述，这里不再赘言。总之，应从竞争性、经营性行业和领域中退出的是政府，而不是国有企业。

还有，大量的国家资源为各级政府所掌管。这些自然资源，除少数（如铀、稀土、黄金、钨、石油等）应由国家垄断外，其余大多均可向民间资本开放。一般说，矿藏、水流、森林、山岭、草原等自然资源的所有权应归国家所有，目前却仍属政府所有，经营权转让一般成了地方政府的重要财源。这些资源的开发及利用，既可国营，也有民营。但多年来，各地政府只看重财政收入，许多地方出现乱采乱挖，无序开采，致使资源破坏，环境污染。我认为，除应建立新型国资委外，还应建立“国家资源委员会”，它和国资委同样都应与政府分离，贯彻“政企分开原则，由“人大”授权作为国有经济的“载体”成为国有资源、国有资产的所有者，但受政府监督，都向各级“人大”负责。建立“国家资源委员会”，把资源的开发与利用，纳入国家的中长期发展规划，进行有序的开发与利用。但须贯彻“政企分开“原则：凡有关行政性管理、资源的护理、环境保护、河道疏通、堤闸建造等公共工程及公共安全，应属政府的，具体讲属于国土资源部的事；而各地国有资源的开发与经营，则全属于各地国家资源委员会的事。但它有一点与国资委不同，即国家资源全为国家所有，经营国家资源的企业，毋论是国有企业还是私人企业，都只有经营权。为了贯彻‘所有权与经营权分离’原则和引入竞争机制，也可采取”国家资源委员会—国家资源经营公司（或投资公司—资源性企业（国有或私人企业）三层次管理及营运体系。最重要的是：应充分吸取旧中国“资源委员会”为四大家族所垄断的教训，须要推进政府体制民主化等改革，防止权贵资本的入侵。关于如何建立及完善从中央到地方的国家资源管理与营运体系，这个问题复杂，容后另文阐述。

总之，政府一身兼有政治实体、经济实体的双重身份，仍是政企不分、政资不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。要彻底解决“政企不分”，彻底实现“政企分开”，就必须推进政府体制改革，这正是深入推进国企改革所要解决的深层次问题，也是改革的最大难点所在。

三、“政企不分”是孵育特殊利益集团的温床，化解这个问题是决定改革成败的关键

为什么“政企分开”会这么难？有两方面原因：（1）客观上，“政企分开”的彻底解决，有待政府体制改革，这方面的体制创新有待进一步探索；（2）主观上，改革的动力不足，而且出现了或正在形成阻碍进一步推进改革的由官商凝结的“特殊利益集团”。这后一方面问题，显得更加严峻。

在改革初期，广大农民从“包产到户”得到实惠，城乡居民从摆脱计划经济下“定量供应“、靠票证生活”的“短缺经济”，从开始探索市场经济中得到实惠，改革的积极性高胀。但近30多年来，尽管城乡居民的经济状况就绝对水平讲大多数虽有所改善，但贫富两极分化日趋扩大，基尼系数统计虽高达0.43，尚不足反映实际状况。城乡土地纠纷常酿成暴力事件，发达地区（如深圳、昆山等）广大劳工因不堪低工资、高房价的重负而酿成群体事件，时有所闻。据报导，富士康事件引发的罢工潮还有所蔓延。尽管中央重视“两极分化”问题，要推出收入分配体制改革，但在基本状况得到明显改善前，“两极分化”的加剧自然会使人们的改革热情有所消减。

然而，更加严重的，当今政企之间“藕似断，丝更缠绵”的胶着局面，为培育官商勾结的“特殊利益集团”提供了孵化的温床。

一些国有企业在“改制”或战略性调整的旗号下，由少数高管以“内部人控制”大搞损公肥私，把国企产业“掏空”，把企业资产转移到个人企业中去，有的干脆以所谓“MBO”计划由管理层（即内部人）按卖破烂的价格贱卖给私人，其间，自然少不了有关官员（包括政府、银行乃至公检法部门）的协助。据媒体揭示，近10多年，我国受贿落马的中央和地方副部级、副省级以上的官员达一百多人，携款外逃的副处级以上官员逾万，卷走脏款达400—500亿美元。特别是近两年在房地产市场价格飚升中许多地方冒出的“地王”中就有不少是国企大亨。他们借扩大“国企”经营为名，利用大型国企的优势从国有银行中贷得巨款，不去为本企业搞技术开发、产业升级或更新设备，而是不务正业，甘冒风险投资房地产赌一把，动辄上亿或几十亿元，赢了自己得好处，亏了由国有企业或国有银行兜底。我国工商部门对小商小贩管理甚严，炸油条的摊贩不得经营鞋帽，而对“地王”国企不务正业却不闻不问，而且国土、银行、工商乃至公检法部门都一路“绿灯”侍候，岂非啧啧怪事。其间多有官商勾结。这里名为“国企推进”，实是由官商融合的新型官僚资本（或权贵资本）在推进。

不少私人企业（所谓民营）也借助官员之力来发展自己。最近黄光裕一案成了官商勾结的典型案例。黄光裕从一文不名的草莽出身，到国美集团董事长和国内“首富”，身价达140多亿元。据说，他贿赂官员帮他敛财，案件审理牵出各类官员达千人，其中已暴光的有：原公安部部长助理郑少东、原公安部经侦局副局长杨怀珠、原广东省政协主席陈绍基、原浙江省纪委书记王华元、原深圳市市长许宗衡等人。有媒体讲，从“仰融到杨斌，从赖昌星到陈凯，从逆风扩张的戴国芳到金融大盗国洪起，再到金融大鳄冯明昌，资本以巨额贿赂打通权贵之门，又以国家资本制造‘亿万富翁’的品牌。于是，每个富豪落马都会卷起漩涡，吞噬许多高官，这已成为一种规律”（见《潇湘晨报》2009年1月22日）。它还进一步说：“中国并不存在一个资本和资本家绝对控制社会权力的社会形态，真正意义的私人资本并没有控制社会的权力，长期以来‘双轨制’的存在，政府直接参与市场活动，权力对社会、资源的掌握，不仅造成商业权力弱势和公权力强势的现实，也使官商勾结成为必然”。这个中国目前没有真正或纯正的私人资本而只有官商融合的官僚资本（或权贵资本）的说法，可能过于绝对化，即便是如此，但我认为矛盾的主要方面仍在官员，官员握有权力，掌握巨大公共资源，在当今法制不健全的“转轨”时期，官员有权“设租”、“寻租”，私人企业家“交租”是不得已而为，他们在法治的市场经济中是不愿也不必为经营而向官员私人“交租”以增加“交易成本”。

总之，在我国建设与完善社会主义市场经济的转轨时期，政企不分、政企难分的胶着状态下，国进民退或国退民进将随着经济演进而时有起伏，不足为怪。须要我们特别警惕的是：在“国进”或“民退”的旗号掩护下的“官进”（即新型官僚资本的形成与发展）。这个由权贵资本凝聚成特殊利益集团，也是从个体逐步发展到群体，他们在改革初期，曾是“改革”积极推动者，是改革动力的一部分，因为没有市场便无法进行权钱交易；一俟市场经济初步确立，政企处于“藕似断，丝更缠绵”状态，正是进行权钱交易、官商融合的理想环境，他们就不愿将改革彻底进行下去，不想政企分开而破坏了他们“炼金”炉，于是，他们现在便变成了“改革”前进的严重“阻力”。

为了避免让我国初步建立的社会主义市场经济沦为“新型官僚资本的市场经济（或权贵资本的市场经济），惟一的出路，就是坚持胡锦涛同志提出的两个“毫不动摇”，将改革进行到底，把政府从双重身份、双重职能中摆脱出来，充分履行“公共服务”职能，以法治规范政府权力和市场行为，以期建成一个既有控制又有竞争、既有公有制主体地位，又有多种所有制经济共存共荣、法治与和谐的社会主义市场经济。最近一个时期，国际媒体炒作所谓“中国模式”，但究竟什么可称得上“中国模式”，我认为，只有这个法治的、和谐的“社会主义市场经济”才可称得上“中国模式”。因为这是邓小平为首党中央冲破所谓“公有制与市场经济不相容”的“左”、“右”两方面理论“教条”，领导中国人民在改革开放的长期实践中创建的，这是“前无古人的开创性事业”。制度的创新必将导致理论的创新。我曾撰文指出，创立有中国特色的“转轨经济学”和“社会主义市场经济学”，将会成为我国向诺贝尔经济学奖冲刺的突破口（拙文刊《经济学动态》2009年3月号）。但现在谈“中国模式”还为时过早。目前世人所看到的，虽说中国的发展令人瞩目，可“贫富悬殊”、“贪腐遍地”也令人瞠舌。可以讲，能否彻底解决“政企不分”、官商凝结的“特殊利益集团”，将是决定能否建成法治的、和谐的社会主义市场经济的成败关键。

（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）06-0082-05

2010-8-26

黄范章，国家发展与改革委员会宏观经济研究院原副院长，研究员，博士生导师，国际货币基金组织原执行董事。