成都锦江农村集体土地流转的主要做法及启示

■ 张建军/程诗惠

（1．国土资源部调控和监测司，北京 100812；2．中国地质博物馆，北京 100812）

成都锦江农村集体土地流转的主要做法及启示

■ 张建军1/程诗惠2

（1．国土资源部调控和监测司，北京 100812；2．中国地质博物馆，北京 100812）

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。在这个大背景下，成都市积极推进农村土地管理制度改革，促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，推动城乡一体化发展。作为成都的中心城区，锦江区积极推进农村产权制度改革，在成都市率先开展集体建设用地流转，走出同地同权的第一步，一些工作走在成都乃至全国的前列，值得总结和借鉴。

农村；集体土地；土地流转；做法；启示；成都市；锦江区

锦江区属于成都市经济圈的“第一圈层”，是典型的大城市带大郊区农村区域。全区幅员面积62.12平方公里，常住人口40万。其中成都市新一轮土地利用总体规划中确定的非城市建设用地区（即“198”范围），涉及锦江区14个村81个组，7021户农户，22107名农民，幅员面积17.88平方公里（26819亩）。

1 基本做法

近年来，锦江区率先在成都中心城区启动农村集体土地流转工作，坚持“政府主导、规划引导、产业先导”的原则，鼓励引导农村集体土地流转，成功打造了“五朵金花”，促进农村资源要素在城乡之间有序流转，取得了改革综合效应。

1.1 建立新型集体经济组织，落实农村集体土地产权主体

按照现行土地管理制度，集体土地属三级（组、村、乡）农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组进行经营管理，导致集体土地产权不清。推进农村土地流转，首先必须打破现行农村土地管理制度对“集体”的规定不清晰、农村土地产权主体缺位的状况。

锦江区做法是：把“198”区域原14个农村集体经济组织改革组建为11个村级新型集体经济组织（即由工商部门注册登记的有限责任公司），将农村集体土地所有权、集体建设用地使用权确权登记颁证到村级新型集体经济组织，将土地承包经营权确权登记颁证到农户。公司股东为原农村集体经济组织选出的村民代表，全体村民享有公司的收益分配权。同时，11个村级新型集体经济组织又联合组建了成都市农锦资产管理有限责任公司（简称农锦公司），由其统一经营管理农村集体土地。按照“农民→村级新型集体经济组织→区农锦公司→项目业主”的流程，通过土地使用权入股，建立起农民与新型集体经济组织之间的利益连接机制，大大增强了集体经济组织经营能力和致富增收的可持续发展。

1.2 按“大集中、大统筹、大流转”的思路，开展农村土地确权工作

在农村集体土地流转中，锦江区按照“大统筹、大集中、大流转”的思路，即将全区“198”范围视为一个整体来统筹推进，把除三圣乡“五朵金花”以外的所有农户，全都就近集中到新建的农民社区居住，把经过确权登记颁证后的集体建设用地，和经土地整治后新增的土地置换为建设用地指标，扣除农民新居用地剩余部分，集中起来统一对外流转。

考虑农村人口少，锦江区将“两权”登记到村组。一是开展农村土地实测，将农村集体土地所有权确权登记颁证到村级新型集体经济组织（记载到村民小组）。二是依据2004年地籍台账，将集体建设用地使用权确权登记颁证到村级新型集体经济组织（记载到村民小组）。这样做，集体建设用地没有简单地按现状确权给实际使用人，也没有将建设用地具体地块一一对应，为下一步集体建设用地流转创造了条件，也确保了农村集体建设用地总量不增加、农用地总量不减少，

1.3 以土地整治和城乡增减挂钩为平台，盘活农村集体土地

农村集体建设用地包括三类：宅基地、乡镇企业建设用地、乡村公益用地。其中宅基地点多量大，利用潜力最大。锦江把土地整治和城乡增减挂钩作为农村集体建设用地流转的一个重要抓手，经部、省批准的土地整治项目，腾出的集体建设用地可报征为国有建设用地；经区人民政府或市局批准的项目，腾出的集体建设用地保留集体土地性质。

在城市近郊“五朵金花”的核心区域，继续按照“宜散则散”的原则，以发展和提升休闲旅游业为主；而在非核心区域则按照“三个集中”的思路和办法推进，涉农社区居民进入新型社区集中居住，促进农民生活环境和生产条件的改善。通过流转，产业形态上从传统农业向都市休闲旅游观光业过渡，计划将5000多亩集体建设用地经过整治后，通过增减挂钩试点，腾出的建设用地指标用于汽车运动休闲、体育运动休闲和文化创意等产业发展。

1.4 探索融资方式，建立集体土地投资和收益分配机制

集体建设用地流转的一个核心问题是前期整理成本巨大，中间涉及利益广泛，后期收益分配难测。锦江区实施农用地和集体建设用地规模匹配流转，坚持统一规划和整体开发，实现农村土地资源价值最大化。2007年6月，区政府专门成立了“成都市兴锦现代农业投资有限公司”作为融资平台，利用区政府国有资源以及区财政担保方式对外融资后，再借资给区农锦公司用于土地整理成本费用，然后由区农锦公司将节余的集体建设用地统一对外流转，所得收入归还借资（包括资金利息），如有不足则由区政府通过匹配的城乡统筹配置土地（1970亩）收益进行兜底。据初步统计，锦江可整理出近3000亩土地，除去用于新居工程建设，还有2000多亩可用于开发。

1.5 完善规章制度，显化集体土地价值

党的十七届三中全会明确提出“要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。锦江区采取了几项措施：

一是搭建交易平台。为加快推进城乡统筹试验区建设，锦江区率先成立了农村土地房屋登记交易服务中心，将区国土、区统筹委、区房管三部门相关职能进行整合，负责全区农村集体建设用地使用权、农村土地承包经营权的流转工作。

二是制定流转办法。为推进农村土地流转，锦江区先后制定和完善了《锦江区拍卖（挂牌）出让（转让）集体建设用地使用权规则》、《成都市锦江区集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》、《成都市锦江区集体建设用地收益分配管理办法（试行）》等一系列配套办法。根据管理办法，集体建设用地可用于除商品房开发之外的工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途，用地者在土地有形市场通过招拍挂方式公开取得，并办理土地使用权登记手续。

三是招拍挂显化集体土地价值。锦江通过开展集体建设用地整理，特别是基础设施的改善，提升了农村集体土地价值。2008年11月，锦江区率先组织了“198”区域石胜片区汽车产业园的两宗共计23.2亩集体建设用地使用权挂牌出让活动，出让成交价为80万元/亩，总成交金额为1858万元，迈出了城乡土地“同地同价”的第一步。

1.6 实施配套工程，保障农民权益

一是完善农民就业保障体系。锦江把完善农民转移就业保障体系作为配套推进农村产权制度改革的一项重要制度来抓，在实施土地流转时将农用地和建设用地匹配挂钩流转，按流转的集体建设用地面积要求企业相应地提供农民就业岗位，充分保障农民就近就业。通过土地流转，锦江农民实现农用地租金、分红和劳动工资“四项收入”，实现农民持续稳定增收。

二是推进农村新型社区建设。锦江采取宅基地整理置换的办法推进农民集中居住，按照城市社区标准规划建设石胜新居（约85万平方米）和大安新居（约15万方米）两个农民新型社区，包括公建配套在内的两个农民新型社区共占地约560亩，总建筑面积约100万平方米，可安置农民13500人。

三是完善基层治理机制。结合农村产权制度改革，积极推进撤村建社区工作，同步完善了农村基层组织治理结构，形成了以社区党组织为核心、社区居委会自治、新型集体经济组织自主经营的农村基层组织运行新机制。

2 启示及问题

从锦江区实践来看，我们可以得到不少启示，也看到一些问题。

一是集体土地流转总体上处于自发无序状态，要以农村经济社会发展为前提。通过多年的发展，我国国有土地使用权的流转市场正逐步规范有序，但集体土地使用权流转总体上还处于自发、隐形、无序的状态。特别是在一些城乡结合部，以低价私下出租、转让等形式流转的情况不少，影响土地市场的健康发展。从实践来看，集体土地流转必须要地方经济社会发展到一定水平，有产业和项目的支撑，有能力解决农民就业、社保等问题，不然为流转而流转，不仅会损害农民权益，影响社会稳定，还制约工业化、城镇化的长远发展。

二是有利于节约用地，但目前难以全面进行流转。集体建设用地流转有利于盘活量大面广、利用粗放的集体建设用地资源，提高土地集约利用水平，缓解用地供求矛盾。但现行法律法规对集体建设用地流转的条件、用途、权益等没有明确规定，流转权益保障缺乏法律基础。一些地方探索不够规范，存在较大的法律风险。而且集体建设用地整理成本较高，涉及利益面较广，还难以全面展开。

三是有利于显化农村土地价值，但尚未建立合理的利益分配机制。集体土地流转有利于盘活巨大的农村土地资产，提高农村土地价值。由于目前尚缺乏规范有序的集体建设用地使用权有形市场，造成集体建设用地入市价格普遍低于国有土地的市场价格，损害国家和集体土地利益。同时，流转收益在个人、集体和政府之间的合理分配，也缺乏保障机制。

四是有利于城乡统筹发展，但对现行征地制度带来一定冲击。农村集体土地流转有利于推进城镇化、工业化的发展，有利于改善农村生产生活条件。但用地者直接向农村集体经济组织取得建设用地，改变了现行的通过

土地征收将农村土地转为国有土地然后向社会供应的方式，势必对国家征地制度带来影响。而且农村集体建设用地流转收益一般高于征地补偿，造成集体经济组织和农民对国家建设征收土地的抵触增加。

3 有关建议

3.1 修订完善集体建设用地流转的相关法律制度

总结农村土地流转试点经验和教训，加快推进《土地管理法》等相关法律的修改和完善，加快农村集体建设用地流转相关法律的出台，为集体建设用地流转提供法律保障。特别是要进一步明确集体建设用地流转的主体、条件、用途、权益等。

3.2 做好农村土地整治和城乡增减挂钩工作

坚持政府部门主导，规划先行，产业支撑，推进集体建设用地流转。完善农村土地利用规划和村镇规划，搞好农村土地整治，加快成都现代田园城市建设。进一步做好城乡建设用地增减挂钩工作，摸清农村集体建设用地现状，搞好收益分配。

3.3 培育和发展公开交易市场

结合实际情况，借鉴现有经验，积极探索符合本地区实际的集体建设用地流转模式。开展集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权确权登记颁证工作。建立健全统一的市场和服务体系，为集体建设用地流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

3.4 建立健全流转收益分配机制

建立公平合理的收益分配及管理机制，确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者，同时兼顾国家、集体、农民个人三方利益，合理确定收益分配比例。集体土地所有权的收益归该集体组织所有，使用权流转收益归土地使用权人所有；集体经济组织所分得的收益应该主要用于农民社会保障和农村基础设施、公用事业；地方政府作为公共设施的提供者，按适当比例参与流转收益分配。

3.5 规范推进宅基地流转

建立和完善宅基地退出和补偿机制。鼓励进城农民以农村宅基地及其所建房屋所有权来置换城镇社区廉租房、经济适用房或商品房价格补贴。允许长期外出务工农户将农村宅基地及房屋出租，允许农户在报经审批后将其房屋用于出租或经营“农家乐”等。坚持一户一宅制度，对转让或出租房屋的农户，不再批准新的宅基地。

[1]成都市国土资源局．成都市农村产权制度改革政策文件汇编[G]．成都：成都国土资源局,2010．

[2]成都市国土资源局锦江分局．成都市锦江区农村产权制度改革政策文件汇编[G]．成都：成都市国土资源局锦江分局,2009．

[3]国家土地督察成都局．农村土地管理制度改革探索．北京：[M]．中国大地出版社，2008．

[4]国家土地督察成都局．探索科学发展之路—西南地区土地管理热点问题调研[M]．北京：中国大地出版社,2008．

[5]林毅夫．中国经济专题[M]．北京：北京大学出版社,2008．

F301.3（271CD）

B

1672-6995(2010)06-0033-03

2010-05-04

张建军（1979-），男，湖北省黄冈县人，管理学硕士，现工作于国土资源部调控和监测司，主要研究方向为国土资源宏观调控和统计分析。