民族自治地区的资源开发与经济发展——以百色市为例

■ 王伟龙

（清华大学， 北京 100084）

民族自治地区的资源开发与经济发展
——以百色市为例

■ 王伟龙

（清华大学， 北京 100084）

民族自治地区的资源开发与经济发展既密切相关又影响深远。通过对广西百色的调研，分析有着丰富资源的民族自治地区在大规模资源开发中面临的问题，探讨民族自治地区矿产及其他资源的开发对当地经济发展的影响，从调研、政策和法律等层面提出解决问题的建议。

民族自治地区；资源开发；经济发展；百色

民族自治地区大多经济落后，其中不乏资源丰富者，但大规模的资源开发能否促进民族自治地区的经济发展却不一定。民族自治地区的资源开发与经济发展既密切相关又影响深远，其中存在的问题不但阻碍地方经济发展、影响民族团结，对和谐社会建设也有负面影响。通过与广西人大常委会、百色市委市政府、平果县有关部门、中铝广西分公司、华银铝业集团等单位的干部职工座谈，并深入平果铝业、华银铝业的矿山进行实地考察，试图对民族自治地区的资源开发与经济发展中存在的问题予以探讨。

1 基础资料

1.1 百色概况

百色全市总面积3.63万平方公里，人口392万，集革命老区、少数民族地区、边境地区、贫困地区于一身，具有一定的特殊性和典型性。同时，百色矿产资源非常丰富，发现了50多个矿种，已开发利用24种。国家大型企业平果铝业是我国九大有色金属基地之一，也是亚洲最大的铝厂。百色还拥有丰富的水能资源，全市可开发利用的水电资源有600万千瓦以上，已经开发的水电资源460多万千瓦。[1-3]

1.2 资源丰富与经济贫困并存

在众多资源中，百色的铝土资源和水能资源特别突出。其优质的低硫高铁型铝土矿，总储量占全国的四分之一以上。众多河流和较大地势落差也给百色带来了丰富的水能资源，已形成353.5万千瓦的电力装机。百色在铝电资源的拥有和搭配上具有无可比拟的优势。[1-3]

有着丰富资源的百色市同时也是全国18个连片贫困地区之一，全市12个县有10个国家扶贫重点县、2个区扶贫重点县，全市人均国内生产总值约为全区的75%、全国的50%，全市农民人均纯收入约为全区的71%、全国的55%，全市的城镇化水平为25.5%，约为全国的48.12%。[1-4]

这一系列的数字让我们看到，百色近水楼台并未得月，丰富的资源和对资源的大规模开发还没有使这个“老、少、边”地区脱离贫困。

2 资源开发与经济贫困并存的缘由

形成完整的铝工业产业链，在原材料方面，百色有着得天独厚的优势；20世纪90年代，国家就开始在百色进行铝资源开发，因此技术上也不存在困难。铝业的发展必然从财政和就业上带来巨大的拉动作用，在这样的分析下，百色完全可以在全区乃至全国经济中有着耀眼的光彩。而现阶段百色各种经济社会指标在全区仍位居后列，让我们顿生疑问：大规模资源开发背后的贫困到底缘何而来？

2.1 电力不足、电价过高制约了铝工业基地发展

在水电站云集的百色竟然存在缺电现象，电力的负担正是严重制约铝工业发展的因素之一。

百色每年需要约321.5亿千瓦时的电量，本来百色的水电站可以满足这一需求，但由于百色水电全部通过国家电网外送，使百色自己发展铝工业所需的电量不能自给，需要到大网上把电买回来，每年约100亿千瓦时的百色电走回头路。而回头电的线损很高，这样大大提高了用电成本，“百色市绝大部分工业用电，都是电厂发出的电经广西电网后再回售给百色，电价提高一倍以上”[5]。当地用电价与沿海地区一样高，远远高于当地的上网电价，直接阻碍着百色铝工业成本的降低，这种令人费解的浪费型用电方式令百色承受着沉重负担。

2.2 铝加工原料不足影响铝工业产业链的形成

百色的氧化铝和电解铝主要运往外地，本地加工企业得不到原材料保障，难以形成铝产业集群。

百色全市共有3家电解铝生产企业，其中，百色银海铝、隆林桂鑫公司的氧化铝供应缺口很大，两家企业所需氧化铝缺口达12.8万吨/年，不得不从外地甚至国外购买，经济效益大受影响。百色铝土资源丰富却需要到国外去进口氧化铝原料，实在令人哭笑不得。百色的铝矿多为垄断公司所经营，它们在全国有着统一的开采、粗加工、氧化铝生产、电解铝生产、深加工的分工，在百色把资源、能源或初级产品转移出去，割裂相关资源的有机整合，割断产业链和工艺流程，在百色这个产业链最初级的一环，留下很少的附加值，却使这个老少边穷地区付出了很高的矿区移民、环境污染和资源枯竭等潜在的生产成本，把整个产业链条中成本最高的一个环节留给了百色。同时，大量原材料外运，也加大了运输成本，使资源开发利用不集约、不节能，综合利用效率不高。

2.3 “总部经济”的劫贫济富阻碍了地方经济发展

“总部经济”指所得税上交于总公司注册所在地的财税体制。这种财税体制使一些大型企业分公司的所得税上缴到总部所在的发达城市。以中铝广西分公司为例，2006年由于在百色的业务向北京缴纳所得税1.14亿元；南方电网和粤电集团从百色输入水电350多万千瓦装机的电力，向广州缴纳所得税1.5亿元。这两项税收相当于百色市四、五个贫困县一年的地方财政收入。但这些企业很少在本地延伸产业链，在开发地创造的附加值和就业机会少，使资源地只能长期卖资源和初级产品，因而总是走不出“端着金饭碗讨饭吃”的困境[6]。这种计划式的分工不但造成了分配的不公，拉大了民族地区与发达地区的发展差距，而且扭曲了市场激励，极大降低了生产效率，更与我国发展市场经济体制的思路背道而驰。

2.4 资源开发利益分配带来的一些问题

在资源开发中，由于法规和政策本身的不完善或执行不力，利益相关者之间的博弈造成弱势一方的利益无法得到保障。就水电开发而言，国家对电力输出地有直接供电和优惠电价的政策，一些合作开发的项目还以协议的形式明确规定给电站建设所在地“地方留成电”、“库区维护基金”、“优惠支持费”等留利政策，但在实际执行中却难以落到实处。从整体看，百色属于以原材料为主的资源型基地，资源开发中的主动权比较小，产业链短，产品附加值不大，资源的开发没有对当地经济发展起到应有的带动作用。“煤运走了，电输走了，氧化铝也拉走了，百色工业成了卖原材料为主的产业。没有深加工，就没有工业附加值、就影响财政增收，从而不能造福当地人民。”[6]在开发矿产资源时，存在征地、补偿、安置等环节的问题，这些问题又带来了移民问题、民族问题和稳定问题，严重影响着社会和谐发展。

3 保证资源开发推动民族自治地区经济发展的路径

了解了百色资源开发和经济发展的现状，摸清了民族自治地区在大规模资源开发中存在的问题，还需要从法律上来保证、从政策层面去推动、在实际工作中去协调，解决面临的现实问题。

3.1 从调查研究入手，创新工作机制

以资源开发推动民族自治地区的经济发展是一个系统工程，涉及到当地农民和投资公司、自治地区政府与中央政府、开发环境与市场变化、制度管理和政策法规等方方面面，要协调好这样一个包罗万象的复杂系统，需要从调查研究入手，从实际工作出发，开展理论研究、政策研究和工作研究，对实际工作中存在的“回头电”和“高价电”的问题、铝工业产业链扩展问题、社会及环境成本过大问题、资源开发对当地经济带动不大、特别是党和国家制定的一系列民族优惠政策长期得不到很好地贯彻落实等问题进行深入研究，不断创新工作机制，完善生产要素和资源价格形成机制，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，对符合国家产业发展政策、有市场前景、符合环保要求的特色优势资源开发类项目，应享受更宽松的核准条件，对百色发展铝产业中的氧化铝、电解铝、电厂等相关配套产业和产业链项目审核上予以优先审批或核准[7]，努力优化资源开发和经济发展的客观环境和资源配置。

3.2 重视理论研究成果，制定优惠政策

重视实际工作经验教训的总结，开展高水平的理论研究，制定出切合实际的方针政策推动资源开发和经济发展，是被实践证明行之有效的方法。一些专家运用循环经济和产业集群等新理念探讨百色可持续发展的模式，研究发展战略，进而对制度体系建设、政策法规制定建立了很好的基础[8-11]。

百色认识到存在的问题及其重要性和解决问题的紧迫性，努力寻找解决问题的途径，做出了不少有益的探索，提出了相应的对策。中央出台了许多优惠政策推动像百色这样的民族自治地区实现经济跨越式发展。2006年5月，国务院西部办和发改委等六部委发出了《关于促进西部地区特色优势产业发展的意见》，给“老区开发式扶贫”提供政策支持，其中提出广西等地要扩大氧化铝规模，优化电解铝结构，延长产业链。

百色加快资源开发的目的，也就是想依托当地优势资源，加速实现扶贫工作从“输血”到“造血”的转变，需要中央及各有关方面从产业政策和配套基础建设投入等方面给予支持，明确大企业在资源开发中带动当地经济持续发展的具体措施，切实维护民族自治地方和库区移民的利益。同时，通过政策明确资源垄断性企业支持资源输出地发展的义务和责任。从政策层面而言，亟需出台解决以下问题的政策：首先，在资源开发地生产的原材料和百色区域内已开发的水电应优先满足当地产业发展的需要，把当地经济带动起来，为老区人民增加就业门路。百色的特色优势资源是水能和铝土矿，主导产业是铝工业和水电业，如果就地实现铝电结合，将大大节省成本，形成循环经济。百色区域内的天生桥水电站、平班水电站、百色水利枢纽等大型发电企业，大部分电量已外送，要出台政策将这些电力留在当地发展特色优势产业，协调整合百色及周边地区的重点电源纳入专用网，形成铝工业专用电网和供电特区，依托大电网，保障专用网安全稳定运行。目前，百色电解铝生产电价相对较高，需要国家和自治区政策倾斜以及广西电网公司的支持，降低电价，提高百色发展电解铝产业市场竞争优势。百色企业生产的氧化铝、电解铝等原材料，应首先满足当地加工企业的需要，满足当地产业发展的需要，形成产业链，从而带动当地经济发展和群众就业。“百色市已经具备轮轴式集群形成过程中的核心企业。因此，百色市以现有企业为核心，依托平果县铝工业园区培育基于循环经济理念的铝业产品制造方面的产业集群是完全可行的。”[8]其次，调整税收政策。“分税制”对民族地区影响巨大，“这种税制与原来税制比较，地方上交增加，来源不稳，地方财政潜力减弱，不利于民族地区经济发展。”[11]对革命老区的特色优势资源开发实行特殊的税收留成政策，允许总部不在开发地的分公司所得税一律在资源开采地缴纳；提高增值税在当地缴纳的比重，由原来国家与地方75%：25%，调整为全部留在当地，或25%：75%，把大头留在当地，以提高资源地的造血功能。再次，建立完善的资源开发和生态环境补偿机制。通过政策建立健全资源价格形成机制、资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，对资源性产品的输出收取一定资源费，从输往发达地区的电力收益中返回一定比例作生态补偿基金。

在制定好政策的同时制定相应的配套措施，保证其贯彻落实，才能有力地推动百色的发展。

3.3 建设法治社会，探寻法律途径

民族自治地区的资源开发与经济发展问题非常之大，涉及到社会的方方面面，需要更具权威性、稳定性和公信力的法律来做保证，这也是建设法治社会，进一步推动民族自治地区资源开发和加快经济发展所必须的。就目前的法律而言，关于民族自治地区资源开发与经济发展中的利益保护原则性规定并不缺乏，《中华人民共和国宪法》第一百一十八条规定：“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”；《中华人民共和国民族区域自治法》第六十五条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应该照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”。但是，长期以来，我国主要靠政策而不是靠法律来调整中央与民族自治地方的关系，就是现有法律中的原则性规定，由于没有具体的实施办法也难以落到实处。特别是在市场经济的大环境下，许多的民族优惠政策被市场经济冲消，完善法律体系建设法治社会就显得格外重要。要从法律的角度解决百色面临的问题，需要将宪法、民族区域自治法的原则性规定加以细化，并把有利于经济发展的优惠政策用法律法规的形式固定下来，使之更具可操作性，同时专门制定一些保障性法律法规，补充缺失的法律制度，保障法律的有效实施。

民族自治地区本身，也要运用好宪法、民族区域自治法、立法法规定的立法权，通过地方立法推动本地的发展。“根据国家的法律、法规，把各个地区在这些方面成熟的、行之有效的政策上升为地方性法规、规章。”[11]

像百色这样的资源丰富并正在大规模开发的地区还有很多，经济落后的边境地区还有很多，民族地区也有很多，我们选取了同时是边境、民族和经济落后地区又是资源大规模开发地区的百色作为调查样本具有特殊性，也应当具有其一般性，希望能够通过这样一个窗口，窥一斑而见全豹。

[1]百色市政府办公室．百色概况[EB /OL]．http：//www．baise．gov．cn/ list．aspx?cid=340,2010-03-17．

[2]中共百色市委市政府．百色市工作情况汇报[R]．百色：中共百色市委市政府,2008．

[3]百色市国土资源局．认真履行职责,做好土地、矿产资源的各项管理工作[R]．百色：百色市国土资源局,2008．

[4]百色市扶贫开发领导小组办公室．百色老区扶贫开发情况汇报[R]．百色：百色市扶贫开发领导小组办公室,2008．

[5]卢清建．铝工业基地遭遇电力“瓶颈”[N]．中国经济时报,2006-09-08(1)．

[6]李银雁,冯飞勇．老区脱贫亟须创建新机制[N]．中国经济时报，2008-03-07(6)．

[7] 江东洲．发挥资源优势创新革命老区扶贫机制[N]．科技日报，2008-03-14(6)．

[8] 王培县．广西百色市经济发展模式评价[J]．资源科学，2007(6)：199-205．

[9]黄燕荣．宏观调控下广西铝业发展情况的调查与思考[J]．广西金融研究,2008(5)：66-67．

[10]盛庆辉．宏观调控下平果县铝业发展之路[J]．学术论坛，2007(2)：110-114．

[11]符永．西部民族地区开发要靠特殊政策启动[J]．湖南社会科学，2002(2)：129-131．

F407.1（267BS）

B

1672-6995(2010)06-0020-03

2010-03-27

王伟龙（1988—），男，山东省莱州市人，清华大学2007级法学经济学双学位本科生。