统筹区域协调发展之生态补偿机制建构创新＊

王权典

(华南农业大学法律系,广东广州510642)

区域经济合作旨在打破既往以行政区域配置资源和规划经济发展的模式,按照生产力发展的内在要求,发挥彼此间的比较优势,为跨行政区的合作交流搭建一个优势互补、共谋发展的平台。国内外实践证明,区域经济合作的基本功能在于统筹区域经济、资源、环境的协调发展,环境合作当属其中的重要内容。根据主体功能分区、优化产业空间布局的目标要求,严格控制区域性的面源污染与生态破坏,建立区域生态补偿机制尤为重要,它关系到区域环境保护合作机制能否真正实现。“上游保护,下游受益、上游污染,下游遭殃”、“保护越多,包袱越重”是目前我国区域生态保护与环境治理中体制性矛盾的生动写照,也是区际生态利益失衡的集中体现,为解决这种体制性矛盾,建立区域生态环境利益共享合作的长效机制,应构建以主体功能区、流域等为基本载体的区域生态补偿机制。

一、区域生态补偿机制建构的掣肘及基础依托

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。自1990年代以来,国务院有关部门与各地方政府一直在积极研究探索多种形式的生态补偿机制,不过,总体上进展较缓慢。其缘在于——生态补偿涉及诸多复杂的利益关系,而目前尚缺乏明确的配套法律规范进行调整规制;并且,有关生态补偿的资金来源渠道、补偿方式和核算标准等,一直颇有争议;尤其是,在目前“条块分治”的行政管理体制下,某些领域的生态补偿政策一旦陷入地区或部门的利益冲突中,就难在短期内发挥其应有的作用。从某种意义上说,生态补偿机制建设所面临的难题,是同我国现行体制密切相关的诸多问题的综合表征。就区域生态补偿而言,涉及补偿的主体与客体、补偿模式(政府的、市场的或社会的),特别是补偿机制导向要强调对特定区域利益主体进行补偿,即如何对有关企业、社区居民或政府等因维护生态系统所承担的“机会成本”或者说对其发展机会和权益的损失的补偿等,但这些反映区域生态补偿功能特征的基本范畴,目前尚不明确;更重要的是,生态功能脆弱而生态区位重要地区基本上是发展相对落后的地区,人口众多、企业稀少、政府(职能)单薄,但“发展”的要求却很迫切,存在着“生态不经济”和“经济不生态”的现实困局,而这一点又未能普遍得到特别关注及认同。譬如流域作为一个完整的自然区域,被不同的行政区域所分割,而作为经济利益相对独立的地方政府,其经济活动一般是以本辖区利益为导向,这就不可避免地在各行政区域之间产生利益冲突;特别是上下游地区之间在生态环境整治、经济开发上存在的实施主体与受益主体不一致的矛盾,从而需要建立区际生态补偿机制,以实现流域内各行政区域的共赢和共享,推动流域区际的协调发展。[1]科学的区域生态补偿机制,重在通过转移支付手段合理“弥补”上游区域牺牲的利益而促进其生态型经济(如生态农业、生态林业、生态旅游等)的发展。同理,自然保护区的建立,因客观上势必影响当地的经济发展及打乱当地社区居民的传统生产与生活方式,故如何通过经济手段与相应的政策措施,协调公益性的生态建设与私利性的区域发展之间的矛盾,是目前自然保护区管护所面临的重大难题。生态保护属公共产品,生态建设的责任应当属于公共部门;生态保护为社会提供的生态效益具有正的外部性,需要通过一定的政策手段实现内部化,让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用;生态补偿体现的是人与人之间的利益关系,建立利益相关者责任机制,才能真正体现“谁受益谁付费”的原则。[2]通常做法是采取政府购买、财政转移支付、政策优惠、税收减免、发放补贴、设立生态补偿专项基金等方式或途径,根据对生态资源的利用受益或者破坏程度建立行业与区域性的生态效益交换机制。

原国家环保总局在2007年颁发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,明确了将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等四个领域开展生态补偿试点。而各领域生态补偿机制建设是一个复杂的系统工程,需要在多个层面不断改进与完善,形成有效运作的支持系统。生态补偿机制建设的基本推动力源于政府、市场及其他社会力量。在生态补偿机制建设初期,政府当要发挥主导作用,从区域规划、资金投入、财税政策设计、制度激励导向、协调利益关系等不同层面发挥积极的效能。同时,在可行的领域内积极引入市场机制,如排污权试点、水权交易、碳汇买卖等,作为生态补偿机制建设有益的补充。此外,居民个人、国际组织及其他各种社会力量也会较关注生态建设,并且具备相当大的能量(包括资金、技术、经验等),应组织设立相应的渠道,将其能量聚集释放出来,如建立基金吸纳各方捐助、积极寻求与国际组织的合作交流等。[3]

若考察生态补偿机制建设的运行载体或基础依托,则不外乎以下三个方面:

一是在法律制度层面。完善的法律法规及设计合理的制度规范是生态补偿机制有效运行的基础依托或保障。由于生态补偿的本质属于利益再分配的范畴,关系到各利益主体的重新协调,这就可能导致在促进生态建设和制定具体的生态补偿政策上,不同利益相关方往往难以取得共识和行动。同时,在涉及生态补偿的主体、对象、标准和补偿资金来源及管理使用等诸多方面,都可能会产生相应的矛盾冲突。因此,要建立区域生态补偿机制,就必须从全局利益出发,做通盘考虑。无论是政府财政转移支付,还是市场机制或经济手段之补偿模式,都需要立法的调整支持,以此加强对利益相关方的权利和义务进行约束;确保这种生态补偿的可持续性和稳定性;对生态服务的质量、生态服务的定价方式、补偿范围进行全面细致的规划,最终形成较完整的法律框架。不过,国外极少有专门为生态补偿制定法律的先例,大多是将生态补偿的理念融于资源环境相关立法中,[4]这种做法亦值得借鉴。近些年来逐渐有越来越多的法律法规贯彻了生态补偿的理念。譬如,2008年修订的《水污染防治法》(以下简称《水法》)第7条规定:“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这就为建立生态补偿机制并制定实施办法提供了有力的法律依据。当然,在国家层面相关立法暂时缺位的情况下,可从省一级层面,尽快制定生态补偿机制建设的地方法规(如《生态补偿机制建设管理条例》)。无论是国家还是地方立法,都应明确制定生态补偿的运行规则,为生态补偿活动提供补偿依据、原则、程序和实施细则,使区域范围内的生态补偿工作有统一且权威的遵循依据。

二是在基本政策层面。对现有生态相关政策进行梳理调整,统筹规划,建立有利于区域生态保护和协调发展的配套性的政策促动机制。合理确定生态补偿的重点区域及重要项目,优化投入的项目结构,加大支持力度,关键要完善生态补偿的财政等基本政策手段,特别是完善省级以上政府对下财政转移支付的政策,并对涉及区际补偿领域的保护治理成本通过横向转移支付等形式进行区际间的合理分摊,充分发挥省级以上政府的协调作用,提高政府决策的科学性;同时积极促建区域性生态补偿基金,包括中央财政、省级财政的投入和争取国际合作与援助、吸纳社会资金等。

三是组织体系层面。如果缺乏彼此区域共同上级政府的协调机制,许多重要的跨界流域和主体功能区的生态补偿机制将无法建立。其实,社会各界对建立生态补偿机制呼声最强烈的往往是指跨界的流域补偿问题,如跨广东和江西两省的东江流域、跨广西和广东的西江流域、跨安徽和浙江的新安江流域、跨陕西和湖北的汉江流域、跨青海、甘肃和内蒙古的黑河流域等,长江、黄河、淮河等大江大河也属这类问题。在这些跨界流域中,目前上下游间的利益冲突较严重,但一般是上游地区反映强烈,下游尽量回避。在没有中央政府协调的情况下,相关地方政府在这类问题上基本上是无法作为的。对此笔者建议,可在区域协调发展领导机构下面设立生态补偿专门委员会,通过建立领导协调机制和联席会议制度,促进各部门的沟通协作,明确各部门的责任与义务,保证各项工作有序进行。[3]

二、区域生态补偿实践的基本模式

“上游保护,下游受益;上游污染;保护越多,包袱越重,下游遭殃”是目前我国区域生态保护与环境治理中体制性矛盾的生动写照,也是区际生态利益失衡的集中表现。建立区域生态环境效益共享合作的长效机制,则有助于解决这种体制性矛盾。国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》旨在加快相关试点领域的实践探索,为建立和完善生态补偿机制提供方法、技术与实践支持。《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996)早已明确“污染者付费、利用者补偿、开发者付费、破坏者恢复”的原则,并要求国务院有关部门“建立并完善有偿利用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”。概括各地相关实践情况,区域生态补偿存在三种基本模式:

一是功能区补偿。构建区域生态补偿机制,可结合当前主体功能区的规划方案。主体功能区的界定,是实施区域性生态补偿的一个重要基础。在主体功能区划和生态补偿实施过程中,要充分发挥政府的主导作用,对不同功能区实行分区管理。着力增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付,政府投资重点支持生态保护的重点功能区域公共服务设施建设、生态建设工程和环境保护项目。由于保护水源的客观要求,限制了水源区的经济社会发展,加剧了当地的贫困化,而水资源受益地区却解决了用水困难从而获得了效益,加速了社会经济的发展。为了保证效益在水源保护区和水资源受益区进行公平分配,体现“谁保护、谁受益、获补偿”的市场经济公平交易原则,就必须由水源受益区对水源保护区的治理保护所付出的代价进行合理的补偿。[5]譬如,北京城区的饮用水水源大部分来源于密云水库,按理说,密云地区富含铁矿资源,如果开发铁矿资源,他们早该富起来了。但密云必须为北京城内的饮水安全牺牲自己的发展机会,对此,北京市建立起的生态补偿做法是,北京市区的市民在交纳水、电费时,要按一定比例交纳补偿款。最后,这一补偿款集中起来用于支持密云地区发展其他产业,并保证密云水库水质的稳定。[4]此外,也可采取“民建公买”等灵活方式,激励民众和其他社会力量参与生态建设,提供生态公共产品,成熟后由政府购买,以此提高生态品供给的有效性。譬如,由个人承包荒山种植公益林,待公益林长成后,经科学合理的价值评估后由政府购买,从而充分调动各方积极性。

二是流域补偿。由于涉及到区际之间的协调,流域补偿是生态补偿领域的一个重点和难点。对此,应由相关政府发挥主导作用,通过政府间的协商谈判加以解决。政府间横向转移支付应是补偿的一个重要方式。生态受益地区还可以通过对口援助(如提供劳动力培训)及开展技术合作等方式来予以补偿;引入市场机制也是解决流域补偿问题的一个有效途径。如可以通过建立流域水权交易制度来调节水的使用,并为水资源保护筹集资金。2008年修订的《水污染防治法》中明确提出了“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”,这是我国为促进区域之间经济、社会、环境协调发展的一大举措。如发源于江西安远、寻乌、定南三县的东江是珠江一大支流,流经江西、广东,注入香江,成为流域3000多万居民生活的主要水源,占香港淡水供应量近八成,被香港人誉为“生命之水”。在国家协调下,江西和广东率先在全国探索起上下游区际生态补偿机制。按《东江源区生态环境补偿机制实施方案》的规定,从2005年到2025年,由广东省每年从东深供水工程水费中安排1.5亿元资金用于东江源区生态环境保护。

三是资源环境补偿。包括生态公益林、水资源、湿地资源、大气环境、矿产资源、耕地资源和各类自然保护区等资源环境的补偿。2008年修订的《水污染防治法》第7条为水资源的生态补偿制度构建提供了法律依据,其在生态补偿立法上的突出贡献即首次明确规定以财政转移支付手段进行生态补偿。《水法》第34条也规定:“使用供水工程供应的水,应当按照规定向供水单位缴纳水费”,“对城市中直接从地下水取水的单位,征收水资源费,其他直接从地上或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。如对于东江源区的保护,2002年广东省出台的《广东省东江水系水质保护条例》第17条明确规定“省人民政府应当每年从财政预算中安排东江水系水质保护专项资金,用作上、中游水系水质保护经费。水质保护经费的使用管理办法由省人民政府规定”。2003年江西省出台的《关于加强东江源区生态保护环境和建设的决定》也指出,“建立健全自然资源有偿使用和补偿机制。坚持“谁开发谁保护”、“谁破坏谁治理”、“谁受益谁补偿”的原则,把水源区生态环境保护和建设纳入当地经济和社会发展的中长期规划和年度计划,落实国家生态补偿政策,依法征收国家有关生态环境保护的各种收费,优化生态建设资金的配置,开辟政府、企业、社会、国际等多元投资渠道,鼓励社会力量参与生态环境保护和建设。原国家环保总局会同财政部、国土资源部联合制定了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(2006年),明确了三部门推动建立矿产资源开发生态补偿机制的指导原则和工作任务。浙江省从2000年起就实施了《浙江省矿产资源管理条例》,确立了矿山生态环境治理备用金制度,促使矿产资源开发的生态补偿机制规范化。

值得关注的是,不久前广东开启的一场水权制度改革,综合了上述三种区域生态补偿实践模式的新探索。酝酿多年出台的《广东省东江流域水资源分配方案》,作为由省政府主导的全省域水权制度改革的先导性方案,切合广东省情,重在贯彻落实《广东省水资源综合利用“十一五”规划》,并作为实施《广东省关于统筹全省水资源保护及开发利用问题的若干意见》(2008年)的重要举措。河源是为数不多空气质量达国家一级标准的城市之一,但由于其地处上游,为保护东江水质付出了发展机会成本的代价,造成当地工业落后,财力拮据(财政收入2007年10多亿)。倘若充分利用流域中上游的环境容量,凭借水权改革,以COD排污权交易作为流域生态补偿机制的突破口,建立起流域水权交易政策,具体内容涉及交易量的确定、交易模式、交易组织和管理、交易效果评估等,藉此,河源可获得大量的生态补偿金,加上省财政大幅度提高对粤北山区的财政转移支付规模,就可避免重走珠三角地区工业化加剧污染的老路,为广东留下宝贵的绿水青山。从区域经济协调发展的角度看,水权改革将给类似于河源的经济欠发达而水资源丰富的地区,带来新的发展机遇:欠发达地区除了接收毗邻发达地区(如珠三角)产业转移的机会外,还可以利用自己的自然资源优势,卖水“赚钱”,而对于上游因保护水源而在经济上做出牺牲的城市,下游经济发达地区理应给予相应的补偿,进而促进区域经济的协调发展。

实践表明,建立各种类型的区域生态补偿机制是实践科学发展观的重要举措,也是协调落实新时期生态建设、环境保护工作与区域经济社会发展任务的必然要求。

三、区域生态补偿机制建构需要克服立法缺陷及推进政策创新

(一)应当克服的立法缺陷

关于生态补偿的法律制度,目前在我国《宪法》中还找不到明确的依据。现行《宪法》第10、13条也只是针对土地的利用制定了一些补偿性规定,并没有针对流域等区域环境管理之生态补偿的原则性规定。《环境保护法》中也没有关于生态补偿的相关规定,尽管该法第8条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”,该有关行政奖励的规定,其目的也只是为了调动和激发广大人民改善和保护环境的积极性和创造性,而同规范化的补偿制度相差甚远。无论是以政府财政转移支付还是以市场经济手段为主的生态补偿政策,都需要立法确立其方针原则及实施机制。既要对利益相关方的权利和义务进行确认约束,也要确保生态补偿的可持续性和稳定性,还要对生态服务的质量、定价方式、补偿范围等进行具体规制。不难想象,在我国环境资源价格体系尚未健全的情况下,有关生态补偿的立法创制的确是一项复杂的工程。目前我国生态补偿立法创制主要存在三个方面较大的缺憾:一是未形成完整的生态补偿的法律规范体系。不仅缺乏生态补偿的综合性立法或专项立法,也缺乏指导性的基本政策框架;二是未建立起一套完整且具有普适性的生态补偿制度或操作规程。对补偿主体、受偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序、资金来源、违法责任、纠纷处理等都没有明确的界定,以及缺乏生态损益价值的评估机制;三是没有统一协调的管理体制及运行机制,特别是由于缺乏共同的上级政府的协调机制,许多重要的跨界流域和生态功能区的生态补偿运行机制便无法建立。[4]近些年来,中央财政在退耕还林还草、水土保持、天然林保护、防沙治沙等重大生态建设工程方面,实行金额巨大的财政转移支付,其实也应该算是一种国家层面的生态补偿政策安排。然而,这些补偿分散在各个部门,不能构成一个相互支撑的补偿体系,有明显的利益部门化倾向;一些地方的相关实践带有一定盲目性,有针对一些领域的环境保护问题想办法在生态补偿的名义下筹集资金的简单化倾向。即便是在做得比较规范的地方,也主要是向被补偿地区提供生态建设和保护的资金,并没有合理考虑补偿发展机会成本的损失。为此,有些受补偿地区的政府认为,他们需要生态建设和保护的资金,也需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金投入和对口援助,这往往是贫困阶段当地群众更关心的一个问题。[4]在某些地方性法规(如《广东省东江水系水质保护条例》、《江西省关于加强东江源区生态保护环境和建设的决定》)中对于水资源的补偿也存在较多问题。这些法规对水资源生态补偿的补偿对象、补偿办法、补偿经费的计算等都缺乏具体的规定,同时,这些地方性法规又具有地域性,而水资源又具有跨地域性,限制了补偿机制的实施。[5]由于缺乏有效的法律规范配套,现行的水资源生态补偿不能完全合理进行,在操作上缺乏有效的监督,收费标准缺乏科学的计算依据,难以达到应有的效果。

就立法形式而言,一般很少有专门为生态补偿制定一部法律的做法,而基本上是将生态补偿的理念融于资源环境相关立法中。近年来我国已有越来越多的法律法规贯彻了生态补偿的理念。原国家环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》提出,将通过在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四大区域、领域开展试点工作,建立重点领域生态补偿标准体系,探索多样化的生态补偿模式,推动相关生态补偿政策法规的制定和完善,为全面构建生态补偿法律机制奠定基础。完善区域生态补偿立法的关键在于确立受益方与保护方权利和义务价值的对等关系。在生态补偿法律关系中,涉及到两个基本法律主体:一个是补偿实施主体,一个补偿接受主体。前者是义务主体,依照法律的规定承担补偿义务;后者是权利主体,有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。在对为水资源保护做出贡献的保护者进行生态补偿时,应该充分考虑权利义务的法律主体关系,为保证流域地区居民在良好环境中生活的环境权,水资源保护者不仅有显性投入的义务,还有牺牲自己经济社会发展机会的隐性义务。因此,水源保护者的发展权与受益地居民的环境权之间所具有的内在冲突、发展水平高低、社会观念偏差以及相关范畴的轻重缓急等都是立法应综合考虑的因素。

(二)促进政府补偿政策机制完善

《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发2007年21号文)以资源和生态环境承载能力作为基本依据划分主体功能区,把生态保护建设纳入到国民经济和社会发展规划大局中,进而要落实到国家总体及地方区域发展战略中,这是前所未有暨充分体现了科学发展观的战略举措。可以此为契机——结合当前主体功能区规划方案的实施,创新完善区域生态补偿的制度机制,形成环境保护、生态建设与区域协调发展的新突破口。其缘由在于:一是由于经济社会快速发展对全域资源环境的压力日益增大,客观上要求公共财政对限制与禁止开发类区域进行生态建设和环境保护提供足够的资金支持。二是由于将限制与禁止开发类区域的生态建设和环境保护的任务是当务之急,造成当地发展利益及财政收入的减少,生态建设和环境保护支出成本居高,更需要组织安排财政转移支付进行经济补偿。三是由于对限制与禁止开发类区域的生态建设和环境保护,具有明显的正外部性效应,理当需要受益地区财政转移支付进行经济补偿——受益地区对于限制与禁止开发类区域从事生态建设保护的活动所付出的代价及所受到的损失进行合理补偿,使其生态环境保护的外部效应内在化。唯有如此,方能调动该类区域地方政府对进行生态建设和环境保护的积极性,确保其生态建设保护持续进行下去,最终实现全域生态环境的明显改善和经济社会与自然的协调发展。譬如,在建立流域水环境保护的生态补偿机制中,应该促进流域上下游地区协作,采取资金转移支付、技术援助和经贸合作等措施;试点地区应该积极探索当地居民土地入股等补偿方式,分享生态保护带来的经济效益;建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金,这些资应重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿,并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。

然而应注意到,当前以财政转移支付为主导的政府补偿机制也存在着一定缺陷。其主要体现在:现行财政转移支付制度是按照行政层级关系,基本上是中央对省级政府的财政转移支付,省以下财政转移支付尚未健全,这与主体功能区确定的空间单位难以有效契合和衔接;以财政转移支付为主的政府补偿对财政政策的依赖性大,补偿数量小且具有不确定性;政府补偿使生态受益者与保护者脱节,有违“谁受益谁补偿”的原则,难以体现生态补偿各方主体的权、责、利。[5]因此,应重在财政转移支付政策上创新政府补偿机制:

首先,要持续加大对生态补偿的公共财政投入。财政对生态建设保护的投入是最直接的生态补偿。近些年来,我国财政对生态建设保护的支出不断递增,但其结构与大搞生态工程建设相比,对生态恢复性的投入较少。其实很多地区的生态保护实践证明:只要能充分调动广大贫困地区农民保护环境的积极性并尊重自然规律,一些地方已退化的生态系统恢复起来较快,花钱也比自上而下的生态工程建设要少的多。因此,开展环境保护工作,尤其是限制或禁止开发类区域的生态建设保护,应当以生态恢复为支撑,而不是人工建设唱主角。中央和地方财政对其支出结构安排应加大投入生态恢复的比例,资金要重点投向:重要生态功能区的生态恢复、环境治理与保护;生态移民安置及对不符合生态建设标准的项目进行搬迁补偿;扶贫帮困、发展生态旅游、增加当地社区居民收入;对生态恢复价值核算、补偿标准计量等基础性研究以及相关环保技术的应用研究等方面。[6]

其次,要规范与改进中央和省级财政的转移支付。基于不同的功能区规划,需要国家加大对重要生态功能区的财政转移支付力度,在不同功能区推进地区间公共服务均等化的目标与财政体制改革的目标是一致的,科学的一般性转移支付体系最终是能够适应主体功能区规划要求的。应完善转移支付的立法调整,积极规范和改进中央、省级的财政转移支付。应建立科学的、能够量化的指标体系,并对多种转移支付项目进行归并调整,适当减少转项转移支付,力求建立一个透明、合理、规范的转移支付体系。[6]以财政转移支付为基本手段,促进各地区公共服务水平的均等化,建立健全省以下的特别转移支付制度。靠省以下政府制定专门针对辖区禁止开发区域的转移支付制度是不现实的,实际操作较困难。省级财政用于一般性转移支付占全部转移支付的比重十分有限,对那些位于省内禁止开发区域的经济基础薄弱的县市而言,实施一般性转移支付基本上只能解决属于当年的“吃饭”问题,财政吃紧的地(市)、县,尤其是老、少、边、穷地区的历史包袱和建设问题仍然不能有效解决。

再次,建立区际生态基金模式的横向生态补偿机制。可借鉴德国等以州际财政平衡基金的模式实现横向转移的方法,在我国经济生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金,通过地方政府间的相互协作,实现生态成本在区域间的有效交换与分担。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境收益区和提供区政府间的财政资金拨付形成,拨付比例应在综合考虑人口规模、财力状况、GDP总值和生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金,并保证按此比例进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的原则。生态基金必须用于绿色项目,包括生态服务提供区的饮用水源、天然林及湿地的保护,环境治理,生态脆弱地带的植被恢复,退耕还林,退田还湖,防沙治沙,因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等。建立基于生态补偿需求的横向转移支付制度,并非要否定中央财政纵向转移财力来实现生态补偿的重要作用,只不过其两者的分工不同、操作方式不同、互为补充而已。前者是以区域生态转移支付基金的模式进行运作,用于区域性生态服务的补偿;而后者则是采用专项补助的方式,对全域性的生态服务进行补偿,如整个西部地区的退耕还林(草)、防沙治沙等。另外,在特定流域的上、下游之间,江河的上游地区承担着生态环境保育、为下游地区以及全域发展提供重要的生态屏障,生活饮用水源地和使用地之间,还可通过上级的协调谈判,建立“一对一”的横向生态补偿机制。要改变重纵向而轻横向管理协调的体制弊端,发挥中央或省级政府的宏观协调和财力支配与转移支付的能力,将上下游地区的生存发展权利、资源开发权利和享有清洁河流、生态安全保障的权利综合起来,重新配置和界定,由上下游地区结成利益共同体,共享良好环境,共担环保成本。具体的实施措施有:如由中央或省级政府、上下游地区按一定分摊比例共同组成流域公益林生态效益补偿基金,特别用于上游传统林产企业的转产和森林采伐政策的实施及水土保持工作;或者采取“对口支援”或扶贫的方式,给禁伐地区配套一定的优惠政策和配套资金,完善其投资环境,由政府牵头引进下游和发达地区的资金,逐步改造禁伐地区的传统产业结构,适度发展诸如以生态旅游为主导的产业。

另外,要建立一套切合本区域实际的财政转移支付激励和约束的规范机制,充分调动地方政府的积极性,合理引导其尽可能地将上级政府的财政转移支付资金及自身的部分财政资金有效用于重要生态功能区的建设发展上。要推动主体功能区财政转移支付法制化建设,尽快完善财政转移支付立法及适于主体功能区发展规划方案的规制措施,明确财政转移支付的目标、基本原则、依据和用途、核算标准、分配方式、审批监督管理程序及违反者应承担的法律责任等,逐步将符合主体功能区框架的财政转移支付纳入规范化的运行轨道。同时,要尽快设计一套符合主体功能区规划方案的财政转移支付量化指标和绩效考评体系,对财政转移支付资金使用情况及其效益进行客观评价,确保有限的财政转移支付发挥更大的作用。[7]

[1] 陈瑞莲,胡熠.我国流域区际生态补偿:依据、模式与机制[J].学术研究,2005,9.

[2] 董小君.建立生态补偿机制关键要解决四个核心问题[N].中国经济时报,2008-01-03(005).

[3] 李桓.生态环境补偿机制框架思路建议[EB/OL].http://www.chinaorg.cn.2008-08-07辽宁日报.

[4] 徐琦.为生态补偿立法难在哪里?——《中国环境报》记者对话中国政法大学教授王灿发[EB/OL].http://www.hwcc.com.cn,2008-04-15(002)中国环境报.

[5] 田甜,田义文.水资源生态补偿政策法规浅析[J].制度建设,2008,35.

[6] 贾康,马衍伟.推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究[J].经济研究参考,2008,3.

[7] 王双正等.构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度研究[J].中央财经大学学报,2007,8.