个人国际法主体地位评析

高 凛

(江南大学法政学院,江苏无锡214122)

国际法是为了调整国家之间的关系而产生的原则、规则和制度的总称,国家是国际法的主要主体,这已成为不争的事实。在传统国际法上,基本上没有直接与个人相关的国际法内容。国际法大量的关于个人的内容是从二次大战后、《联合国宪章》规定了人权问题之后才开始出现的。1948年联合国大会通过了《世界人权宣言》,1966年又通过了《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》和《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》等。这些文件构成了国际人权宪章,成为现代国际法的重要组成部分,个人在国际法上的地位也有了改变。但是,个人是否能够成为国际法主体?这个问题并不是一个新问题,随着国际法的发展和变化,对这个问题的争论仍然在继续。

笔者认为,“个人是国际法主体”的观点本身对于国际法概念、国际法调整对象、国际法范围、国际法主体构成要素以及国际法目的等基本理论问题不能自圆其说。肯定个人的国际法主体地位的观点是十分值得怀疑的。首先,他们并没有提出支持其论点的新证据,其推理仍然停留在西方学者的传统分析方法上。其次,国际法的主体和客体明显是不同的概念,国际法在某些方面规定个人享有权利或承担义务不等于把个人视为一个国际法主体。如果强调个人具有主体地位是为了更好地保护人权,这种设想的实际效果恐怕未必如此。最后,也是最重要的,很难发现承认个人是国际法主体的普遍国家实践,在国际关系中,极少有国家把个人看作是与它平等的一个主体。因此,笔者认为,个人不具有国际法的主体资格和地位。

一、从国际法和国际法主体定义评析

(一)从国际法的定义评析

西方学者认为,国际法是调整各国在其相互关系中的行为规则的总和。《奥本海国际法》将国际法定义为:“国际法是对国家在它们彼此往来中有法律拘束力的规则的总体。”[1]P3

我国国际法学者对国际法的定义则较为系统。国际法学家周鲠生认为:“国际法是在国际交往过程中形成的,各国公认的,表现这些国家统治阶级的意志,在国际关系上对国家具有法律拘束力的行为规范,包括原则、规则和制度的总体。”[2]P3朱其武教授指出:“现代国际法是在现代国家相互交往中产生的,表现这些国家的协调意识,调整它们之间的相互关系,由它们单独或集体采取强制措施保障实施的法律规范的总和。”[3]P1国际法学者王铁崖先生的观点是:“要把国际法的主要内容包括在一个完整而简明的定义里,是不易做到的。为了对国际法有一个初步的概念,把国际法看作主要调整国家之间的关系的有法律拘束力的原则、规则和制度的总体,也就够了。”[4]P2

至今为止,国际法学界对于国际法概念的界定尚未统一,但是从中外国际法学者的观点可以看出,在以下几个方面,对于国际法概念的界定是达成共识的:(1)国际法是国家在国际交往中产生的;(2)国际法主要是规范国家行为的法律;(3)国际法的调整对象主要是国家之间的关系;(4)国际法是对国家有拘束力的法律规范的总和;(5)国际法是和国家联系在一起的,“没有各主权国家的存在,就不可能有国际法的存在。”[5]P5

从国际法的定义分析,研究国际法主体不能脱离国际法的概念、国际法的调整对象来单独研究。如果认为个人是国际法的主体,那么国际法的概念和调整对象都需要作相应的变化,即国际法成为调整国家之间、国家与国际组织之间、国家与个人之间的法律规范。而国家与个人之间的关系该如何正确界定?国家与个人之间的哪些关系由国际法来进行调整?既然个人是国际法主体,那么个人之间的关系是否也属于国际法的调整对象?对于这些问题,至今尚未有明确的答案。因此,依照“个人是国际法主体”的主张者对国际法的界定,对于国际法概念中的一些基本理论问题无法加以明确说明。

(二)从国际法主体的定义评析

关于国际法主体的定义问题,中外国际法学家也均有其不同的观点。一些学者主张个人是国际法主体。《奥本海国际法》就提到:“国家并不是国际法的唯一主体,国际组织以及某种程度上的个人可以是国际法所给予的权利和设定的义务的主体。”[1]P3此外,不少西方学者也认为个人是国际法的有限主体。同时,我国国际法学者李浩培先生认为:“国际法主体是其行为直接由国际法加以规定因而其权利义务从国际法发生的那些实体。”“例外地,个人也可以直接享受国际法上的权利和负担国际法上的义务,因而国际社会至少已趋向于承认个人为部分国际法主体。”[6]P22梁西先生认为:“国际法主体,有的学者称之为国际法律人格者,是指具有直接享受国际法上权利和承担国际法上义务的能力的国际法律关系的独立参加者。”[7]P74“在特定情况下,个人可以成为部分国际法律关系,如国际人权法、国际法律责任法和某些范围内国际争端法的主体。或者说,个人只是在以上有限范围内成为国际法的特殊主体。”[7]P88有学者认为:“传统的以国际关系参加者为要件的国际法主体理论已经难以全面解释所有国际法律现象,而应主要从国际法律关系角度来分析国际法主体问题。既然国家可以协议创造政府间国际组织这种派生的国际法主体,那么没有理由否认国家可以通过条约形式直接赋予个人以权利义务从而使个人在此范围内成为部分国际法主体。”[8]饶戈平教授提到,“从目前的国际现实看,即使承认个人在国际法的某些领域具有国际法主体资格,其范围也是很有限的”[9]P80。有学者甚至提出,随着国际社会的发展,个人在国际法上的地位也会逐步得到加强,会越来越重要,其国际法主体资格也会由现在的“次级、派生”走向“一级、基本”的地位。[10]相反,一些学者却否认个人是国际法主体,菲德罗斯认为:“个人原则上不是国际法主体,因为国际法虽然保护个人利益,却并不使个人享受权利和负担义务,而只是他们的本国享受权利和负担义务。”[11]P262-263英国学者伊恩·布朗利认为:“在特殊的场合个人作为具有法律人格者而出现在国际层面上。然而把个人列为国际法的主体是于事无补的,因为这可能意味着个人具有一些能力,而事实上是并不存在的,并且也不能避免将个人和其他类型的主体加以区别的必要性。”[12]P11王铁崖教授认为:“国际法主体是指独立参加国际关系并直接在国际法上享受权利和承担义务,并具有独立进行国际求偿能力者。”[4]P64韩成栋、潘抱存教授认为:“所谓国际法的主体,就是指那些能够直接承受国际权利与义务的国际法律关系参加者。”国际法主体“必须构成国际社会中地位平等的实体。自然人和依据国内法所设立的法人在国际关系的平面上不具有与国家相等的地位,所以不是国际法的主体。”[13]P64-65

以上学者对国际法主体的定义进行了阐述和分析,笔者认为,尽管个人在某些特殊场合会出现在国际层面上,但是个人与国际法并没有直接的法律联系,不能将其归类为国际法主体范围。

二、从国际法主体构成要素评析

一般认为,国际法主体是指能够独立地参加国际关系、直接在国际法上享受权利和承担义务,并具有独立国际求偿能力的国际法律人格者。国际法主体的行为直接受国际法的规范和调整,国际法主体的权利义务是由国际法直接设定的。国际法主体必须具备三个要素:(1)独立参加国际关系;(2)直接承受国际法上的权利和义务;(3)独立进行国际求偿。持有“个人是国际法主体”观点的学者也主要是围绕国际法主体的构成要素来论证的。

(一)独立参加国际关系

首先,依据国际法的理论和实践,个人不具备独立参加国际关系的能力。在国际社会,确实存在着个人参与国际交往的现象,但是这并非国际法意义上的“独立参加国际关系”。即使是地方政府依据中央政府的授权而从事对外事务,也不能认为是独立参加国际关系。例如,根据《香港特别行政区基本法》的规定,香港有独立的对外事务权。又如加拿大的魁北克省有权同其他法语国家签订有关文化方面的国际条约。[5]P67这种“授权参加国际关系”和“独立参加国际关系”还是有区别的。

其次,个人在国际法上没有缔约能力,不能通过自己的行为取得国际权利和承担国际义务。有学者认为个人可以与国家签订特许权协议、且此协议受国际法管辖来论证个人在国际法上有缔约能力。实际上,这类协议是双方协商同意受国际法管辖,并非真正国际公法意义上的协议。另外,就《联合国海洋法公约》中有关个人的规定来看,个人可以通过与国际海底委员会签订合同而进行勘探、开发国际海底区域资源,个人在国际海底区域内的活动因此而受到《海洋法公约》的调整。但是,这并不能说明个人就具有缔约能力了。因为,个人不可能参加联合国海洋法会议并签订《海洋法公约》,个人参加国际海底区域开发活动的权利并非通过自己的行为、而是通过其国家参加《海洋法公约》所取得的。个人与国际海底管理局签订的开发合同也不是国际法意义上的条约。可见,个人在国际法上并不具有缔约能力。

(二)直接承受国际法上的权利和义务

从法理上进行分析,法律关系主体的权利和义务应该是平衡的。尽管目前个人在国际法的某些领域可以享受权利和承担义务,但是权利与义务相统一地集中在个人身上的情况尚未发生,要么单方面赋予权利,要么单方面设定义务,另外一面则由国家来承担和行使。例如,《世界人权宣言》中规定了个人的一些公民权利和政治权利,但是个人并没有相对应的义务,保障该权利的义务落在了国家身上。再如,《防止及惩治灭绝种族罪公约》第四条规定:“凡犯灭绝种族罪或有第三条所列其他行为之一者,无论其为依宪法负责的统治者、公务员或私人,均应惩治之。”该条规定给个人设定了义务,但是该公约并没有规定个人的权利。依据法律主体的定义,主体必须为权利与义务的统一体。主体在享受权利的同时,也必须承担相应的义务。国际人权法中个人人权的享有和战争法中对罪犯的惩罚,如何找到“个人作为国际法主体”的权利义务的平衡点,是一个需要研究的问题。另外,在法律关系中,个人受益或受到惩罚,并不意味着就可以直接承受该法律关系中的权利义务。例如,WTO调整的是政府间的关系,而其中的一些原则和规定最终使得企业或个人受益,这也不能说明企业或个人直接承受了世贸组织法的权利义务,更不能得出“企业或个人是世贸组织法主体”的结论。而且,个人由于其享有权利与承担义务的授予性,是不可能成为国际法主体的。

主张个人是国际法主体的学者最常引用的论据就是国际人权法中的人权规定和战争法中对罪犯的惩罚。其理由是:(1)国际人权法虽然是主权国家缔结的,国家是国际人权条约的缔约国,但是,直接享有国际人权法中权利的是个人,而不是国家。(2)在战争法中,由于不可能对国家这个虚拟实体进行惩罚,因此直接接受审判的战争罪犯只能是个人,而不是国家。

虽然许多国际法规则包含了个人所享有的权利,但是这些规则并不是直接为个人设定权利,它们只是规定了缔约国的国家义务,即在缔约国各自的国内法体系中采取必要措施保护国际公约所列举的个人权利,而缔约国的公民只是间接地从国内法而不是直接从国际公约享受到国际法所规定的权利。可见,这种权利是由国家通过国内法来实施保护的。“个人不能直接地承受一般国际法上的权利义务。个人既无认可国际习惯和缔结国际条约的资格,也无执行国际习惯和条约的能力,更没有以自己名义享受特权和管辖豁免的资格。……此外,个人在一般国际法上也无承担义务的能力。……国际人权保护的公约不是直接地规范个人的行为,而是为其缔约国设定义务,即通过各自的国内法实现公约所列举的个人的基本权利和自由。”[14]P72国际人权法主要是宣示人权的具体内容并要求国家承担义务保证和促进人权的尊重与遵行的原则、规则和制度,它与其他国际法分支没有什么区别,国际人权公约中的权利和义务关系仍然是国家之间的关系,与其他国际公约不同的是,承担义务是主要的。由于国际人权公约的标的物是人权,人权是个人的权利,所以个人就成为国际人权法的“直接受益者”。个人受到的国际保护不是依靠国家之间对等关系的相互制约来实现的,而是依靠国际舆论的监督。因此,当代国际人权法对个人人权的保护主要是通过国际舆论给国家施加压力来实现的。

国际法对人权的保护是否就能说明个人从国际法上直接获得权利?并非如此。所谓人权,就是个人作为人所享有或应该享有的基本权利和自由。它不是任何法律、机构所赋予的,当然也不是国际人权法赋予的。美国国际法教授路易斯·亨金曾指出:“严格地讲,根本就没有国际人权,国际人权运动并未发明人权的概念。普遍的观点是,国际法并未创造法律上的人权,或者说国际法没有为个人创造任何法律权利。”亨金认为:“在国际关系体系尚未注意到人权时,个人就已经享有人权了。而且如果国际人权法被取消,国际关系体系不再理睬人权了,个人还将继续享有人权。”[15]国际人权法虽然有保护个人人权的规定,但是这并不意味着个人直接享有国际法上的权利,个人只是享有这些国际法规则为个人所带来的利益。英国学者阿库斯特认为:很多国际法规则是为个人和公司的利益而存在的,但是,那不一定意味着这些规则为个人和公司创设权利,正如禁止虐待动物的国内法规则并不赋予动物以权利一样。[16]“国际人权公约与其它国际公约一样,是国家间的协议,由此产生的国际权利和义务的承受者是作为缔约国的国家。但不同的是,国际人权公约的缔约国承担的主要义务是尊重和促进个人的权利和自由。个人作为人权的主体而成为国际人权公约的直接受益者。说他们是受益者,并不是说国际人权公约为他们创造了权利和自由。而他们是受益者,是因为缔约各国相互承担了尊重个人人权的义务,从而使他们的权利有国际人权公约的保障。但是,并非所有国家都参加了国际人权公约,也并非所有缔约国都承担义务,同意个人在国际人权机构享有申诉权。事实上,除欧共体外,国际人权机构一般只给个人以控诉的权利,而不是诉讼权。”[4]P77-78国际社会对人权的保护,是否就意味着国际法上承认了个人的国际法主体地位呢?其实,人权的国际保护与个人国际法主体地位的获得没有必然的联系。在各国缔结的人权公约中,国家的中介作用是不可否认的。首先,国家必须参加了相关公约或者受到国际习惯法的约束;其次,任何人权的保护最终一般都是要经过国内法的规定最终才能将这些权利具体落实到个人身上;再次,即使个人在国际人权法中是直接受益者,也是因为各缔约国相互承担尊重个人人权义务,从而使之得以受到保障。最后,个人作为国际人权公约的受益者,是国家承担公约义务的结果。如果国家没有缔结或加入国际人权公约并承担义务,个人也无从享有这些条约所带来的利益,个人的基本权利和自由不可能直接根据公约得到保障。缺少了国家这个中介,个人则无法直接在国际社会受到人权的国际保护。《奥本海国际法》(第9版)提到:如果条约包含有规定涉及缔约国管辖下的人或团体的权利义务,各缔约国就必须按照其国内法采取必要的步骤,保证其权利和义务符合条约的要求。国际条约的规定通常都较为原则,需要缔约国通过国内法的措施、根据本国的实际情况将之具体付诸实施。因此,个人人权的国际保护并非是个人从国际法上直接获得的权利,个人要享有国际人权条约带来的利益需要国家作为中介,体现了国家的意志。个人本身并不能决定和影响这些权利的取得和实现。同样,个人参加国际海底区域的勘探和开发,也只能说明个人是《海洋法公约》的受益者,而并非从公约直接获得了勘探和开发的权利,这些权利的取得有赖于个人所在国缔结和加入《海洋法公约》。

对于个人接受国际法庭的审判是否就意味着承认了个人的国际法主体地位?并非如此。在国际刑法中,无论是个人以私人身份实施的国际犯罪行为,还是个人并未以自己私人身份实施的国际犯罪行为,个人均是国际法的惩治对象。个人的国际犯罪行为,如海盗、奴隶贩运、毒品走私,特别是第二次世界大战后的战争罪犯等,在国际法上直接受到惩处这一事实也只能说明这些个人是国际法惩处的对象,并恰恰说明他们是国际法的客体。[4]P77笔者认为,对犯有国际罪行的个人进行惩处,仅能说明犯有此类罪行的个人是国际法的惩治对象,是犯罪主体,而不是国际法主体。如果说存在着权利与义务的话,那就是国家或国际法院享有审判和惩罚这类个人的权利,而罪犯的所属国则负有不干涉和不保护的义务,并于必要时予以协助。海盗和战犯等之所以能够由国际组织或外国予以惩治,是因为国家放弃了对他们的属人管辖权,而授权国际组织或外国国家对他们行使管辖。

(三)独立进行国际求偿

独立进行国际求偿是指在国际权利遭受侵害或国际法遭受违反时,在国际司法机构有提出起诉、申诉的能力。在传统国际法上,个人是没有诉权的。由于个人不能享有国际法上的权利和承担国际法上的义务,因此为实现这些权利而行使的诉权也就无从谈起。在国际常设法院和国际法院这两个国际司法机构,个人均不能成为当事方。主张“个人是国际法主体”的学者常引用《欧洲人权公约》和《联合国海洋法公约》的相关规定来证明个人具有国际求偿能力。1950年《欧洲人权公约》第34条规定:“如果任何个人、非政府组织、个人组织宣称一个缔约国侵犯了其公约和公约议定书所规定的权利,是受害者,则法院可以受理该个人、非政府组织、个人组织的申请。缔约国不得以任何形式阻碍此权利的行使。”《欧洲人权公约》将个人的人权直接置于国际司法机构的监督和保护之下,个人可以在欧洲人权法院直接起诉任何缔约国,包括其国籍国。另外,根据《联合国海洋法公约》的规定,国际海洋法法庭海底争端分庭对自然人、法人在国际海底区域内活动时与缔约国、管理局或企业之间的争端具有管辖权,并且这种管辖权是强制性的,即争端任何一方可将争端提交海底分庭,而不需要争端当时双方发表授予海底争端分庭管辖权的声明。可见,个人可以成为欧洲人权法院和国际海洋法法庭海底争端分庭的当事方,直接控诉一个主权国家。

不可否认,《欧洲人权公约》及其实施机制,已发展成为一套相当完备的法律体制,在保护个人权利方面甚至可以与当代法治国家相媲美。[17]但是《欧洲人权公约》的实施机制是欧洲一体化的产物,欧洲人权法院只是一个区域性的国际司法机构,不具有普遍意义。《欧洲人权公约》的规定证明了欧洲国家在保护人权手段上的特色,并非国际社会的普遍现象。欧洲的人权保护机制是特殊情况,它不能推广适用于世界其他区域。现阶段,联合国体系内的人权保护机制是普遍的国际法规范,欧洲人权保护机制是区域性的国际法规范,以个人可以在欧洲人权法院起诉控告主权国家作为个人具有国际求偿能力的例证并不具有说服力。除了欧洲人权保护机制外,所有受理个人申诉的制度都是任意性的,即国家的同意仍然是这些制度的基础。没有国家的同意,这些制度的建立都是不可能的。因此,个人作为国际人格者的资格是以国家的同意为前提的,很难说个人已经取得了独立于国家的国际求偿能力。

个人虽然可以成为国际海洋法庭海底争端分庭的当事方,但《海洋法公约》第190条规定:如果自然人或法人被起诉,其担保国有权参加司法程序;如果自然人或法人起诉他国,被告国可请自然人或法人的担保国出庭,否则,被告国可以不出庭而由具有被告国国籍的法人出庭。该规定的目的在于保证在海底分庭上进行诉讼的当事方的“对等”,充分体现了主权的最高性和主权国家之间的平等性。《海洋法公约》缔约国虽然让海底争端分庭的当事方有所突破,但这种突破并没有使自然人或法人在国际司法机构中取得与国际法主体完全一样的法律地位。[17]

总之,个人成为国际法主体不符合现代国际法的理论与实践,个人不能脱离国家而独立参加国际关系,也不能直接承受国际法上的权利和义务和进行独立的国际求偿。

三、从国际法调整对象和法律最终目的评析

(一)从国际法的调整对象评析

国际法主体的确立标准到底是什么?学术界有两种界定标准,一是从国际法性质上去界定国际法主体,认为国际法是主权国家之间的法,因此国家是国际法的唯一主体。个人不具备国际法主体资格。二是从国际法上权利义务角度去界定国际法主体,主张只要在国际法上个人享有权利和承担义务,就取得了国际法主体资格。[18]第一种界定标准过于传统,对国际社会发展出现的新现象难以解释。第二种界定标准与国际法实际存在的目的和基础不相符合。国际法是调整国家之间的原则、规则和制度的总和,国际法的存在主要是为了处理国际关系。因此,应该从以“国际法的调整对象”作为国际法主体的界定标准,这样才能够达到逻辑和现实的统一。

国际法主体是由国际法调整对象来确定的,只要承认国际法在性质上的国际性,即使国际法的主体范围在不断扩张,个人也不会成为国际法的调整对象。从传统的国家唯一主体说,发展到国际组织成为派生的国际法主体,争取独立民族成为过渡的国际法主体,无论是国际组织还是争取独立民族,都没有突破“国际性”这一国际法实体的本质特征。国际组织是由国家组成的。争取独立民族是向国家过渡的实体,它们是短暂存在的一种国际法主体形态,一旦争取独立民族成为新国家,它们就转化为国家这一主体形态了。而个人如果成为国际法主体,国际法将从性质上彻底改变。因此,国际法的调整对象最终决定了个人没有必要、也没有可能成为国际法的主体。在国际法领域,国际法调整对象决定了国际法主体资格取得的标准,因此,无论国际社会如何发生变化、国际法理论如何发展,个人是无法取得国际法主体资格的。否则的话,如果国际法可以跨越国家直接调整个人关系,那就意味着国家这个中介已经不需要了,国际法也就没有存在的必要了。

(二)从法律的最终目的评析

主张个人是国际法主体的学者认为,法律的最终目的是谋求人类共同的善,法律的功能就是保障个人在社会生活中的权利。正如劳特派特所指出的:“国际法象国内法一样,最终它是与个人的行为和幸福相关的。”[19]P189据此得出结论,只有承认个人的国际法主体地位,才可能为个人提供充分的国际法保障,才能更好地维护个人的正当权益。实际上,法律关系的主体与法律的最终目的并无实质的联系,也就是说,法律的最终目的并非法律关系主体的决定性因素。国际法制定的目的主要是在全球范围内制定统一的行为规则,使之在实施时可以保障世界和平与发展,协调不同国家的不同利益,促进全人类的统一和平与经济发展。而个人在这样的目的之中是没有能力去左右这样大范围的发展的。就国际社会出现的许多个人所为的、有较大国际影响的行为,也只是由于其本国的授权才具有能力的。

从法律的最终目的来看,几乎所有部门法的最终目的都是为了谋求人类共同的善。那么,个人就可以成为任何法律关系的主体,这是不符合实际状况的。在由个人组成的人类社会中,一切法律都是以追求人类幸福为依归,都是为了实现人类共同的善,否则法律就失去了其存在价值和根基。但是,实现法律最终目的的手段却不可能是单一的。在主权国家林立的国际社会,国际法通过调整主要由国家参与的国际关系、维护国际秩序、建立和平稳定的国际社会这一途径,来为全人类谋福利。

结语

国际法主体范围的确定,有利于国际法的制定、实施和执行,有利于规范国家在国际社会的行为,从而树立国际法的权威。随着国际法的不断发展变化,国际法主体由原来传统国际法的国家是唯一主体发展到现代国际社会以国家为国际法的基本主体、国际组织为国际法的派生主体、争取独立的民族为国际法的过渡主体的多重主体。但是,无论国际法如何发展,个人永远也不可能成为国际法主体。国家之间不可能像设立国际组织那样通过缔约条约形成章程而使个人成为国际法主体,个人也不可能像争取独立民族那样过渡成为国家。国际法在极有限的范围内给予个人以某种权利和义务,这与国家和国际组织在国际关系中的大量活动中所表现出来的能力相比,只是少数例外情况,充其量只能说个人有某种国际法律地位,但是这与国际法主体地位显然是不能同日而语的。只要还存在国家,在国家统治之下的个人就不可能与国家一样成为国际法的主体。否则,如果国际法跨过国家直接对个人进行调整,那将意味着国际法的不复存在。国际法的宗旨和目的是在全球范围内制定出统一的、和谐的行为规则,协调全球范围内的和平与发展,调整不同国家的利益,而个人在这样的目的之中是不可能有能力去左右这样大范围发展的,从这个角度讲,个人并不适合成为国际法主体。

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