社会政策转型：从消除不平等到生产性的要素

卢汉龙

（上海社会科学院，上海200020）

2001年底，中国进入世界贸易组织。这是经历了近20年的改革开放，10多年里和30多个国家的双边谈判后取得的。所以这可以成为一个重要的标志，说明中国自上世纪80年代初开始的市场化改革与国内外开放政策在本世纪初已取得决定性的成功。一个以社会主义原则引导下的市场经济体制初步建立了起来。中国摆脱了指令性计划的经济与社会发展路径，开始走上现代化发展的正常轨道，并取得了世界性的认同，融入全球经济体系。

进入世界贸易组织以后不久召开的党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的文件，并提出要提高“党的执政能力”的问题。随后在党的十六大和十七大两届领导的不断努力下深化体制改革，提出落实科学发展的观念，提高党的先进性和建设和谐社会的政治目标。这一系列的政治战略的转型都标志着党从理论意识形态方面把握住市场经济制度发展的特点，一步一个脚印地领导全国人民为全面建成小康社会所做出的努力。本文讨论在全球化和市场经济制度发展的条件下，如何坚持社会主义的发展方向，适应市场经济制度的转变，在社会政策制定和实施方面深化改革，加快转型的问题。本文认为，在经济发展过程中，完整的社会政策体系体现了社会主义的市场经济原则，社会政策不仅具有消除社会不平等的功能，而且正在成为一种生产力发展的要素得到重视。我国在落实科学发展观，加快经济发展方式转变过程中需要同时推动社会政策的转型，发挥其制度生产力要素的作用，实现包容性增长的发展。

一、社会主义和完善市场制度的社会政策

中国实行社会主义制度是经过了近一个世纪的探索，几代人的不懈努力而选择采用的适合中国国情的现代化发展根本制度。

社会主义思想是人类文明发展的一种成果。是根植于人性中的对人类本身具有的“社会性”的弘扬。人类是一个具有“习得”能力的高等生物。社会学家认为，人与动物的根本区别就是在于动物是按照“本能”活动，而人类则是通过不断学习来改变和适应周边环境的变化，具有共同生活的能力。这种社会性是人类“公共性”的体现。如果说，市场经济制度符合人类追求个人利益满足的“动物性”本能的话，那么社会主义制度就是体现了一种对公共性原则的“习得”。人类在文明进步的过程中学会了“合作共存”的生命意义并上升为文化自觉，社会主义思想正是人类进入文明时代与生俱来的习得能力发挥的结果。现代社会主义从马克思时代起进入科学发展的层面，并依托经济竞争中处于弱势的工人阶级运动，和列强之间的武力争夺所带来的惨痛教训（世界性大战），逐渐成为一种制度上的设置。整个20世纪可以说人类是在社会主义的大实践，大习得中走过来的。

中国接受社会主义思想和中国进入现代文明发展同步。20世纪初，现代社会主义思想进入中国时同时形成三种理论传统。第一是马克思主义，这是通过列宁主义和苏维埃十月革命带入中国的。它是在对现代资本主义矛盾剖析中引申出来的生产力不发达的落后资本主义国家如何率先进入现代社会主义发展阶段的历史唯物主义理论。十月革命通过无产阶级夺取政权的方式，经过斯大林时代建立起一个排斥市场原则，由国家掌握生产资料所有权，以指令性计划和强权政治方式发展经济和推行公共性原则。这在国际上被称为是“共产主义”的社会主义制度。这个以阶级专政来消除“三大差别”（城乡差别、工农差别、体力劳动和脑力劳动差别）为目标的制度性努力，到了上世纪90年代随着苏联与东欧的政治剧变而逐渐退隐。第二种社会主义的传统是来自于和列宁同时代的法国杜尔海姆的社会主义理论。他从“社会分工”和“社会团结”的理论概念出发，认为“任何试图将全部或部分经济条件（现正日见普及的条件）与社会之控制、意识中心加以结合的学说，即称之为社会主义”。[1]（P75）①转引自宋林飞著《西方社会学理论》，南京大学出版社，1997年，第45页。这是一种承认市场为“经济条件”前提下的学院派的社会主义。杜尔海姆的社会主义理论对西方发达资本主义国家的当代发展起到了重要的理论推动作用。它影响了30年代美国为代表的调节市场经济周期性变动的罗斯福新政，乃至对60年代的欧洲福利国家制度的建设，起到了理论奠基的作用。杜尔海姆的社会主义理论在上世纪20-30年代随同他的社会学理论一起也影响着中国的学院派理论家，成为当时“乡村建设运动”的主要理论依据。我国开始吸收社会主义思想的第三个传统不能忘记孙中山先生。他是和列宁、杜尔海姆同时代的中国思想家和政治革命先驱。孙中山以他对中国和世界的深切了解和在革命实践中的感悟，受列宁主义的启发提出了他的“三民主义”就是“社会主义”的政治主张。并且将“民生主义”和“社会主义”直接挂钩，宣称三民主义中的“民生主义”事实上和所谓的“社会主义、共产主义与集产主义”并不矛盾对立，[2]（P355-358）提出“联苏、联共、辅助工农”的新三民主义。孙中山在中国缺乏现代资本主义基础下领导“资产阶级”革命的曲折进程使他认识到中国广大劳苦大众中存在着广泛的“公共性”需求，必须发展社会主义的公共性原则来推进革命与建设。

在中国共产党领导下，1949年中国取得了新民主主义革命的胜利建立起一个无产阶级专政的社会主义国家。新中国成立以后，中国基本上依循苏联发展的模式发展经济并着力消除社会不平等。中国改革开放之前的社会主义制度是套用了斯大林的指令性计划经济模式。中国以实现共产主义为目标的社会主义来自于中国文化中家族集体主义和对 “大同社会”的理想追求。我认为这是产生中国特色社会主义的人文基因。然而经过了解放后近30年的努力，人们意识到理想和现实之间的距离。在一个日益复杂的现代分工社会里，要取得经济的发展不能靠家长式的指令性计划，必须依靠市场来配置资源和谋求发展。理想主义地消除社会差别，只会造成发展能力的降低和更为扭曲的社会不平等。邓小平规划和领导中国的改革开放正是认识到中国是在没有经历现代生产力和经济发展过程的发展中国家，中国的社会主义按照马克思理论来分析是“不够格”的，只是处于社会主义的“初级阶段”。邓小平提出的小康社会建设的目标激活了中国集体主义族群文化中“大同社会”里的社会主义基因，在承认“小康”追求私人与家庭利益的原则基础上，接受了现代市场制度。同时继续强调社会主义的公共性原则，坚持共产主义“大同社会”的发展方向。

“社会主义”的本质是倡导以公共性原则来引导和组织社会的共同生活。市场经济制度则是以个人理性盘算来谋取利益的机制，达到资源配置最佳的效果和财富的涌流。所以市场制度实际上是强调和尊重了私人原则。市场制度和社会主义体现了人性中的两面，市场和社会主义的矛盾是无解的人性两难。无论是苏联、东欧还是中国当年都曾试图用指令性计划而不采用市场经济制度来避开私人原则，弘扬公共性原则；结果被事实证明是不切实际的制度设计。上世纪90年代以后 （中共十四大）中国明确了建立市场制度，发挥市场在发展经济中的基础性作用的改革方向，并由此带来巨大的经济成就和社会进步。中国的整体国力快速上升，人民生活得到普遍改善。但是在不断发展的过程中，人们又重新发现市场的私人原则和社会的公共原则之间的矛盾。尤其是在指令性计划向市场化转轨的过程中，依然掌握公共权力和公共资源的党政权力部门如何避免以市场的私人逻辑（也就是个别组织和部门牟利的逻辑）来行事谋取私利，带来对公共性的侵蚀，已经成为一个新的发展问题。马克思当年所揭示的市场资本主义所存在的生产的社会化与资本拥有的私人化之间的基本矛盾依然存在，并且不但表现为“劳资”之间的矛盾，也表现为“官民”之间的矛盾。发展市场和个体的私人性原则必须和弘扬社会主义的公共性原则并行不悖，这样方能取得快速和谐的发展与进步。这正是全面体现人性，建立社会主义加市场经济制度的基本方略。所以完善社会主义市场经济制度需要在公共政策方面有所配套和突破。

公共政策主要关注的是社会方面。为了和事关宏观经济发展管理的公共经济政策相区别，狭义的公共政策也被理解为是社会政策。按照普遍接受的定义，社会政策是国家以立法和行政干预为主要途径所制定的一系列以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会福利为主要目的的行为准则、措施、法令、条例的统称。①见《百度百科》“社会政策”条。所以社会政策是掌握公权力部门履行社会职能的真正舞台。社会政策关注的面是“社会”与“公众”，它是民生所求，也是公众的需求。所以这和社会主义的制度原则一脉相承。但是我国以往没有社会政策的概念，或者说社会政策被融化在了经济政策之中。整个“社会主义”制度本身就是一个“社会优先”的制度。在实行计划经济的年代，国家通过行政性的“单位”体系统一调配资源，统一生产，统一分配，统一管理。全能性的政府把经济与社会政策变成了内部管理的制度，通过公文传递的方式，成为上级对下级的工作布置。和社会政策紧密有关的社会保障、社会福利制度基本上由单位的企业保障和单位福利替代，内化为政府直接行为。经济体和社会体高度重合。现在我们认识到在市场经济制度的条件下，企业正在作为经济实体，经济增长本身不足以减少贫困，不平等可能是一个更为重要的决定因素。社会主义的市场经济制度需要有配套的社会政策才能安全地发挥市场在经济发展中的基础性作用，从而实现包容性增长的社会的进步与全体人民的福祉。

二、社会政策消除社会不平等

中国实现市场化改革以后带来了经济发展的活力也促使了社会分化，这已经成为广泛关注和讨论的问题。大体而言，经济体制改革带来的主要社会后果表现为三个方面。

第一，资源分散化。计划经济时代的政府几乎掌握所有的资源，所以在计划经济时代我们说政府是一个“全能政府”，其实这是没有错的。既然资源全部在你的手里，你不全能就不行，政府需要承担所有的社会责任也成为必然。这也是为什么在计划经济时代我们会讳言“社会问题”，因为一旦承认有“社会问题”就会影响“群众”（即“社会大众”）对政府的信心，从而成为政治性问题。实行市场经济制度以后，市场通过私人原则来配置资源，整个社会的资源也就分散化了。社会开始变得有钱，能够掌握各种不同的资源。而市场化制度下的政府主要是靠税收和财政来运行的，也就是通常所说的“公共政府”。政府面对越来越多的公共性需求也愿意讲自己是一个按照“公共财政”行事的有限政府了，因为它确实只掌握部分的公共资源。这是社会分化的第一个特点。

第二，利益多元化。市场化使利益的主体也多元化了。邓小平90年代初两次“南巡”讲话以后，在党的十四大会议上确立了改革的方向是建立一个社会主义的市场经济制度，要使企业成为一个真正的经济活动主体。同时我国颁布实行了第一个为市场经济体制护航的《公司法》（1994年），中国经济发展从此走上了法制化的道路。《公司法》推动了国有企业的深化改革并带来了整个“单位体制”承担社会管理和社会福利责任的瓦解。计划时代依附在单位体系下的“职工”变成了“社会人”。不同单位和单位里不同的群体均成为不同的社会利益主体。这是社会分化的第二个特点。

第三，需求多样化。从党的十五大开始关注社会需求的“多样性”。人类的需求是多层次的，从需求关系来看，可以理解为“施予”和“接受”都是一种需求。不但是处于市场弱势的人们有求得帮助的需求，而且处于市场强势的人们也会有愿意帮助别人的需要。无论是出钱、出力、出智慧的各种反馈社会的意愿都成为一种需求。这是市场化改革以后我们社会最重要的三个结果。

以上这些变化都在呼唤社会公共政策来协调发展。因为社会分化了，人与人之间的差距扩大了。近年来人们从身边开始都不难发现社会分化程度在增加，感受到人与人之间、群体与群体之间的差别在扩大。但是从社会政策研究的角度我们需要理清三个不同的概念：即社会分化、社会不平等和社会公正。其实一个社会存在“分化”并不可怕，可怕的是“社会不平等”和失去判断不平等的“社会公正”。

“社会分化”一般被理解为社会的分层化（social stratification），这是由社会差别（social differential）造成的。由于社会是一个结构性的整体，不同的群体在社会结构中处于不同的位置，所以人群之间存在差别是一种客观存在的现象，是社会结构的一种常态。社会分化的差别是可以通过不同的社会特征进行计量的，如收入、教育程度、职业地位等，也会形成可以识别的社会阶层（阶级）。社会分化潜在地会形成社会群体之间的冲突。但是有关社会冲突的理论研究也认为，因为社会分化和社会差别大多是和正常的社会分工有关，社会越是现代化，分工越是细密，差别的存在就越是不可避免。而且从这个意义上讲，社会分化和社会差别促使“人往高处走”，具有推动社会发展的积极功能。平均主义地对待社会差别，不切实际地遏制社会分化使整个社会失去积极向上的活力，已经是我们曾经走过的努力“去层化”招致失败的教训。邓小平在改革开放初期就提出“让一部分人先富起来”的政策导向，正是在总结了新中国成立后前三十年发展经验教训的基础上作出的。改革开放30多年来，中国的经济成就和社会进步也充分证明了社会分化的不可避免和社会差异的积极功能。

但是在分化客观存在而且不可避免的前提下我们确实看到分化与差异不是无边界的，特别是当社会差距的形成有不合理因素，或者差距到达某种不能接受的程度时就会引起恶性的冲突，这就是“社会不平等”（social inequality）。可以这样说，真正造成社会恶性冲突的不是社会分化而是社会不平等。所以当今世界关于社会结构的研究越来越关注的不是社会分层化而是社会的不平等。我认为，这两者的区别正是在于分层化是一种可以计量的客观存在，而社会不平等则是对分化差异程度合理性的一种主观判断和社会认同。不同的群体、不同的社会发展阶段、甚至不同的文化传统都会影响人们对分化与差异的容忍度。不同社会对差异的容忍度会很不相同。比如统计表明香港居民收入的基尼系数比大陆城市的基尼系数高，这表明香港市民的收入差距大于内地，但是香港居民对收入不平等的感觉没有内地城市强烈。这就需要引入第三个概念就是“社会公平”（social justice）。所谓“社会公平”，看一下它的英文本意就不难理解其实“公平”就是“大家都认为恰如其分”的意思。当一个社会里的不同群体都认为社会差异程度超出了 “恰如其分”的程度，社会差异就变成了社会不平等，就需要社会政策来治理。一个社会需要有保持公平合理差异的调适机制，其中最重要的就是机会要平等。一个社会对个体的发展机会越是平等，公众对差异就越能表示认同，社会上对差异的容忍度也就会越大。反过来看，在社会差异容忍度大的社会里，更多的人生活在不断得到改善的希望之中，发展的动力就越强。我们现在需要的不是消除差异，而是能确定与解决不平等的社会政策。

社会政策能对不公现象进行政府干预和社会纠治，目的就是消除社会不平等。我们可以根据联合国关于人类公平发展理念将社会政策归纳为三个层面的社会调节：第一是对结果公平进行调节，第二是对资源的公平配置，第三就是保证社会关系的公平。[3]下面我们就这三个方面近十年来我国社会政策的变化来分析一下如何进一步体现社会主义制度原则下应对经济制度的市场化转型，推动经济与社会的协调，实现包容性增长和科学发展的问题。

三、社会政策成为转变经济发展方式的生产性要素

社会政策对社会结果公平的调节是传统的社会行政（social administration）内容，是政府的主要职能之一。政府利用征税的公共财政和监管的公共资金（如福利彩票、残疾人和失业救助基金等）对低收入者、受灾地区民众和有困难的家庭实施经济援助是我们一贯开展的民政福利项目。近年来“就业是民生之本”的思路进入结果公平的施政领域。解决就业问题，开展职业培训等积极性的社会政策也纳入结果公平的关注范围。各地都先后制定了最低生活保障线、下岗和失业人员保险金以及最低工资标准线制度。这是社会政策深入并影响经济分配领域的具体措施。从市场经济的逻辑来看，工资标准需要由市场来确定，似乎不需纳入国家政策调整的范围。但是事实上最低工资标准是对基本劳动价值的社会确认，是就业者取得劳动报酬可以过上体面生活的基本条件。所以对于社会主义制度的国家需要提供这样的结果性底线保障的条件，以体现社会公正。而且，设定最低工资标准能挤压和淘汰边际效益不足，处于低端产业的企业，有利于产业结构的调整、更新和提升，从而提高城市的经济能级。我认为不尽如此，积极的社会政策还需要同时制定保障企业职工具有工资集体谈判能力的政策措施，承认和保护非正规就业的合法权利等。这样就能避免处于强势的资本对劳动者进行剥夺，保持经济的活力。现在有不少地区出现了企业将最低工资就作为基本工资，常年不增加一线劳动者工资的现象。我们需要制定相应的社会政策，规定或鼓励行业协会和同业性质的工会来制定更为具体的工资标准，建立起必要的工资谈判机制，从初次分配开始保证社会公平，从劳动力要素着眼体现社会政策的功能和包容性增长的经济发展方式。

资源的公平配置是社会政策的第二个目标内容。目前最重要的公共资源配置就是基础教育、基本医疗和公共卫生以及享受社会保障的各种权利，包括养老、工伤、医疗、住房等保障。这些也是近年来受到高度关注的民生话题。资源配置均衡是保证社会机会平等的重要措施。以前这些方面的职能大部分属于国家的社会事业，基本上都是由政府下属的事业单位来提供服务并和单位保障相结合。改革开放以后，社会事业单位开始利用市场经济机制来运行。它们所具有的公共服务的性质受到一定的影响，单位体制也已消解。社会政策需要为建立一个和市场经济制度相匹配的公共服务体制制定框架，以体现社会主义公共性的原则。在指令性计划的年代里，社会事业被认为是非物资生产领域，是意识形态的上层建筑，不创造经济价值。但是现在，提供公共服务是在消耗社会财富的观点已经过时。公共服务产生公共消费，本身就是拉动经济增长的重要部分和必要机制。像教育、科技、医疗、文化、体育等社会事业对经济生产力和扩大再生产的作用已十分明显。科技被证明是第一生产力，教育具有人力资本投资的意义，医疗卫生在人口劳动力生产中所起的作用不容漠视。文化是满足人们生活需求的重要方面等等。社会政策调用公共资源来为公众和社会提供教科文卫等公共服务，使各种民生事项和经济可持续发展有了保证。我们需要更好地发挥社会政策在调整公共资源平等共享中的作用，建立起新的社会公共福利体系。现在我国面临储蓄和投资流动性增加而消费不足的经济发展困局，就是和中国在民生领域的公共服务和保障福利不足有关。由于养老、医疗、教育、住房等公共资源不足，配置不合理，福利和保障不充分，使普通公民缺少经济安全感，因无力而使消费力疲软不足。

各国的发展经验都表明，提供教育、科技、医疗、卫生、文化、体育不同领域的公共资源造福公众对推动经济增长具有直接或间接的作用。现代经济发展会形成一个拉动消费和稳定社会的中产阶级，但是我国目前许多研究却发现，虽然从收入、职业形态和文化程度等指标来看中国的“中产”人口在不断增加。但是，中国的“中产”人口并没有被认同为类似于发达国家和地区的“中产阶级”，也缺乏成为消费前沿和社会稳定的行为模式，反而可能成为“不稳定”的因素。其中一个很重要的原因是许多学者没有看到西方中产阶级是和西方社会的社会保障与福利制度一起成长起来的，只有在完善的福利保障条件下，一个敢于消费和希望社会稳定的中产阶级才会形成。

社会政策关注的第三个层面是调整社会关系的平等。包括性别、儿童与青少年、老年人、残障人士、少数民族、外来人口等不同族群的关系调整问题。我们注意到，以往所有社会政策的覆盖施行基本上局限在户口登记的范围内。包括前述的社会救助、就业与培训、教育、医疗、公共卫生、计划生育、住房保障，以及对妇女-儿童的保护，对老年人的优惠和权益保护等政策基本上都是针对本地人制定的。进入新世纪以来，社会公共政策的覆盖面不断扩展，特别是“十一五”规划期间以来。社会政策和公共服务的覆盖面已经广泛使用“常住人口”，而不是“户籍人口”来规划和施行。这是我国社会政策适应市场化发展需要的一个重要突破。户籍与身份相联系已经不能反映和体现如今实际的社会与经济关系。城乡之间、地区之间的流动增加，外来经商和务工人员为城市贡献了大量的税收和经济收入。他们长期在城市工作、生活、学习，实际上已经成为城市的一员。社会政策的服务面从户籍身份向常住人口拓展体现了对公民权利的尊重，是实事求是面对市民之间经济与社会关系的科学管理方法，将有利于经济的可持续发展和社会进步。

总之，社会政策作为调节社会差别，消除社会不平等的制度设置是和社会主义的原则相通的。它需要成为社会主义市场经济制度建设的一个重要内容。现在各国也都认识到社会政策对经济发展具有内生性的作用，它并不完全是资源消耗型的，并不是一种纯粹的政府财政支出，更不是经济增长和发展的负担或束缚因素。正相反，它是发展生产、经济增长和可持续发展必不可少的促进因素。1997年欧盟正式提出“社会政策作为生产要素”的观点，并将它作为欧盟社会模式现代化改革的指导方针。①这是哈姆瑞杰克（An-ton Hemerijck）为在为荷兰轮执主席期间主办的阿姆斯特丹会议上准备的一个报告中提出的，参见《维基百科》“社会政策条”。美国著名经济学家Lindert通过对发达国家和发展中国家过去几十年的公共支出与经济增长关系的实证分析，用数据证明了政府公共支出对经济增长有着积极的推动作用。[4]我国近年来对社会政策发展需求也证明，要践行科学发展观，必需保持公共支出对经济激励的作用，发挥它们对长期经济发展的正面效应。

把消除不平等的社会政策导向为一种生产力要素就是意味着要平衡好经济与社会的关系，采取积极的社会政策。首先我们要全面审核政府的财政行为。我国政府的财政收入实际上是由三个部分组成的。但是目前我国除了对政府税收的公共财政部分有法规性审核之外，对于政府的另外两块财政收入是没有在人大和公众审核监督之下的：那就是国有资本的投资收益和政府出让土地的收益。同时国有资本需要有计划地退出竞争性领域逐步投向社会性公共领域（如教育、医疗、科技创新、社会服务等）。国有资本的投资利润和政府土地出让收益需要划出规定的比例用作施行社会政策的资源。其次，积极的社会政策需要有缜密的经济核算，以较低的成本付出取得尽可能高的效果。并且不排斥用市场的方法，用社会企业的形式来募集资金，提供更为有效、更具针对性的公共服务。最后，积极的社会政策十分注意公众的参与，并且强调权利和义务的统一，不能躺在公共福利政策上不思创造。社会政策需要有利于保持可持续发展的动力。最近胡锦涛主席强调包容性增长的发展意义，其基本出发点我想正是看到了经济发展和社会政策之间的互动关系。社会政策努力消除经济增长中产生的社会问题和不平等，直接和间接的推动经济的可持续增长，成为一个特殊的生产性要素。这是我们转变经济发展方式中不容忽视的重要方面。

[1] （法）雷蒙·艾宏.近代西方社会思想家[M].齐力，等，译.台北：联经出版公司，1986.

[2] 隗瀛涛.共和之梦——孙中山传[M].成都：四川人民出版社，1995.

[3] 联合国开发计划署.中国人类发展报告2005：追求公平的人类发展[M].北京：中国对外翻译出版社,2005.

[4] Peter H.Lindert.Growing Public:Social Spending and Economic Growth Since the Eighteen Century [M].London：Cambridge University Press,2004.