农村利益主体多元化问题研究

□李荣田

(中共中央党校，北京100091)

农村利益主体多元化问题研究

□李荣田

(中共中央党校，北京100091)

在建设社会主义新农村、推进城市化的进程中，农村利益主体呈现多元化的发展态势，除了农村原来的利益主体之外，外来的利益主体也对农村的利益分配施加压力，不同的利益主体在农村的利益分配过程中进行博弈，博弈的结果直接决定农村利益分配的结果。解决农民利益被其他主体侵害的问题，必须规范村级组织的运行，强化对村级组织的监督，提高农民政治参与的能力，拓宽和疏通农民维护利益的渠道。

利益主体;多元化;博弈;对策

在建设社会主义新农村、推进城市化的进程中，农村的资源再一次整合引起更多人的关注，除了农村原有的主体参与了农村资源的分配外，各个方面的力量也参与了农村资源的分配，不同的利益主体对农村的利益施加压力，引起农村利益分配关系的变化，也导致农村的利益分配出现了新的格局。

一、农村利益主体的构成

(一)传统的利益主体面临分化

随着城市化进程的加快，农村社区发展起来，农村社区的出现，打破了村庄的界限。农村原有的社会分层也出现了比较大的变化，整个农村的社会环境日趋复杂，农村的社会关系不能再简单地划为一个阶层或者几个阶层。社会分层的依据也多元化，以利益关系为主导的农村社会分层在村庄政治中发挥着重要的作用。

传统的农村社会阶层划分为三个层次:“一是管理层，也就是村干部。他们是农村权力的拥有者。二是精英层，指那些没进入村两委但有其他方面的权利或权威的村民。传统的乡政村治就靠这部分人来维持。三是普通的村民，也就是原来农村的被管理层。”［1］这是从治理的角度将农村的社会分层进行了划分，但没从利益的角度来考虑。如果从社会管理和利益分化的角度来划分，可分为四个层次:一是法定主体，包括两委的成员和普通村民;二是传统主体，主要指家族宗教势力;三是非法主体，主要指干预农村社会正常活动的势力;四是新兴的主体，主要指个体经营户、承包大户、有知识的社会阶层和经济上相对富有的人。这四个层次的主体之间有重合并有相互变化的现象。就目前农村的现状来说，除了法定主体，其余的主体也在试图进入农村的权力范围，在其它主体干预农村的政治权力的过程中，必然会引起社会各主体之间的重新分化和组合。在重新分化组合的过程中，如果不能把利益这块蛋糕做大，有人得到更多的利益，就会有人失去自己应得的利益。得到利益的是在权力分化组合的过程中进入权力范围的那部分人，受侵害的通常是普通村民的公共权利，进而引发各种矛盾。尽管矛盾类型复杂，关键原因是由利益分配不公引起的，而获取利益要通过权力，所以在农村对利益的争夺更明显表现在对权力的争夺上，围绕着权利的争夺，形成不同的利益主体，各利益群体在资源分配中的作用不同，导致分配结果的不同。

(二)外来主体日趋多元化

除了农村内部群体参与农村的资源分配，村外的势力也参与到农村的资源分配中来了，对农村的农林水矿等资源的分配形成了强大的压力。而参与农村的资源分配，最后的落脚点要通过组织途径获取。由于资源的分配权大多掌握在村民委员会手中，乡镇集体经济占有的份额很小，因此最后的压力都指向村民委员会。外来的力量主要通过上级政权、特别是乡镇政权对农村的利益分配施加压力。外来的力量带有很大的不确定性，外村居民或者是城市居民都有可能成为农民利益分配中的争夺者。他们的目标一般不是普通农民手中的耕地，而是不好定性的如三荒、矿产等资源。他们通常采取一次性买断50年承包权的方式，并且他们投入的资金要比普通村民少。这是由于权力滥用造成农村利益分配中的不公平和不公正。

二、各利益主体在农村利益分配中的博奕

(一)乡镇政权与村级组织之间的博奕

乡镇政权是中国政治体制的最后一个层次，在新中国成立后的政治治理中，这个体系发挥了不同寻常的作用，担负着重要的功能，是一个全能的机构。实行村民自治后，国家政策禁止从农村提取资源。而在现行政治体制之内，乡镇如果没有从农村提取资源的能力，乡镇就失去了存在的必要性和可能性。因此，乡镇党委和政府的主要精力往往放在尽可能利用本乡镇现有的资源、特别是土地资源为本乡镇的发展提供动力。为了有效地控制村一级的资源，乡级党委和政府往往利用信息的主动权对政策作出有利于自己利益的解释。

乡镇政权为了强化对村级组织的控制，采取各种方式来干预农村的治理，村政乡管是目前农村基层民主中的最大障碍。第一方面是对人的管理。乡镇政权为了便于推进自己的工作，在村两委的人选上通过各种途径加以控制，在选举的过程中一定程度地控制选举的结果。在这样的制度下，选举的结果与民主的意向大相径庭。第二方面是对财物的管理，把财务收到乡镇，由乡镇代管。第三方面是对权力的管理，把村里的公章收到乡镇，由乡镇代管。村政乡管从理论上可以防止村级组织滥用权力。但从实践的结果来看，这种管理模式并没有有效防止村级组织侵害农民利益，反而使农民的权益更容易受到侵害，特别是农民的土地权益。村民委员会的自治权被虚化了，而授权人——村民更加无法实施有效的监督。因为村民无法对村务实行有效的监督，村庄的公权很容易受到以村级党组织书记和村民委员会主任为代表的村民组织和掌管村里公章的乡镇政府侵害，特别是在土地和其他资源的转让等方面，很多时候是在村民不知情的情况下，由村级组织负责人与上级组织商定的。

(二)村级组织与农民利益的博奕

1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”这说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。从这个意义上说，广大村民是村级治理的主体，村民委员会是代表村民实行村民自治的主体，法人代表是村民委员会主任。在实践的层面却出现了一些问题，最大症结在于作为权力代表的村民委员会在行使权力过程中的作用超过了权力主体——全体村民的作用。村民委员会主任是法人代表，村民委员会主任很容易利用自己的代表身份决定村里的事务，侵害主人的权力。农民的权利在民主的过程中虚化，而村民罢免村民委员会主任的程序却异常复杂。这是造成农民的权利被侵害后农民无能为力的主要原因。

(三)村民委员会与村级党组织利益的博奕

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而不是国家政权组织，也不是国家政权组织的派出机构或附属物。但国家在推动村民自治制度化的过程中，并没有把农村变成政治的真空。因此，在推动建立村民委员会的过程中，仍然在农村保留了党的基层组织，并在党的十四届四中全会通过的《决定》中，明确提出要加强农村基层党组织建设。村民委员会主任与村党组织书记“一肩挑”的比例在某些地方高达80%以上，两委成员交叉的比例也接近80%，村级党组织的定位就从监督者和决策者的身份变成了决策和执行合二为一的格局。两委成员交叉任职的比例、特别是“一肩挑”的比例高达80%以上的情况很容易引起误解，认为村民委员会与村级党组织是一回事。如果村民委员会的作用发挥不好，对村民委员会的不认同就等同于对党组织的不认同，影响党在农村的执政基础。

(四)外来力量与本村力量的博奕

在建设社会主义新农村的过程中，农村资源的分配和整合、特别是土地问题再一次成为社会各界关注的焦点问题:这其中包括农民的土地承包经营权，还包括农民整体土地权益被侵害的问题。农村的资源分配范围已经超越了村庄的边界，在更大更广的范围内进行分配。村庄外的力量在争夺村庄资源的过程中，很容易通过非正常的途径占据优势。外来力量的进入，为农村的发展注入了大量资金，但也带来了不容忽视的问题:农村的资源中除了耕地之外的不容易量化的资源——如三荒、矿产等很容易转移到外来力量的手中，而农民往往失去占有资源的资格。

(五)强势群体与普通村民利益的博奕

当前，弱势农民参与村务管理存在的障碍是参与的成本太高和参与的回报率太低。农民政治参与的过程，实际上是农民参与村务的管理、参与利益分配的过程，这是他们的权利，也是他们的义务。各级组织是不会为农民参与管理支付酬金的，这一点，与村里两委的成员参与管理的待遇上有区别。而参与村务的管理，是非常复杂的工作，要耗费大量的时间和精力。由于普通农民在参与的过程中获得的收益很小，他们没有时间和精力参与村务管理。导致农民参政议政积极性下降，有的地方把农民召集起来开个会都很难。如果农民参政议政的积极性下降，村级组织从选举到权力运行都会出现随意性，民主的结果很容易变形，村民自治就容易变成一部分人的自治，由多数人的权利变成少数人的权利，这使得村里的其他势力通过非正常的途径获取看似合法的利益，特别是村里的宗族势力、宗教势力和非法黑势力。他们获取权力后造成新的利益分配中的不公平，农村发展不均衡的现象会越来越明显。“如果农民默认并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果农民积极反对这个制度，他们就会成为革命载体。”［2］P242如果农民的公正感受到侵害，还有可能引起农村社会的动荡。

三、博弈后的利益分配结果

在中央的惠农政策与农民的整体利益趋于一致的情况下，不同力量的博奕结果对村庄政治格局有极大的影响，并且影响到农村的利益分配格局。

第一种结果:当民主在村庄政治中的作用得到充分发挥的时候，大多数农民的利益或者说农民的整体利益就能得到保障，中央的惠农政策就能得到贯彻执行，农村的发展、农民生活水平的提高都不再是问题，这是村民自治最好的结果，也是基层民主最终的归宿。

第二种结果:当乡镇政权的力量在村庄政治中起决定作用的时候，农民的表达能力相对较弱，中央的惠农政策到乡镇这个层面会出现制度的截留。很多不应该得益的群体分享了农民应得的利益。农村资源的提取和分配权也掌握在乡镇政权手中。乡镇政权在提供公共产品的过程中会出现以下问题:一分配结果是不是公正?二服务是不是农民需要的?三服务的群体是农民中的多数还是少数?四是农民对服务的质量满意不满意?如果政府能够解决好这四个问题，给农民提供满意的服务，乡镇政权就有了存在的合法性。如果政府把农民不需要的服务强加给农民，搞什么政绩工程、样板工程，就会大大伤害农民对政府的信任。农民和上级政府对乡镇政权失去信任，乡镇政权提供公共产品的资格受到置疑，在撤消乡镇的呼声很高的压力下，乡镇政权可能失去存在的合法性。

第三种结果:当村两委的力量超越于乡镇政权之上，整个村庄的利益也会出现不稳定的状况。村两委的决策很容易倾向于维护自己的利益。村民自治成为掌握权力的少数人的自治。农民对村两委成员失去信心，村级党组织和村民委员会在农村失去存在的合法性。

四、维护农民利益的对策与建议

利益主体多元化是造成农民利益被侵害的主要因素。但是在所有利益群体中，能够直接决定农民利益的是村级组织和农民。所以维护农民的利益，解决农民的利益被其他主体侵害的问题，必须规范村级组织权力的运行，强化对村级组织权力的监督，提高农民政治参与的能力，拓宽和疏通农民维护利益的渠道。

(一)规范村级组织权力的运行

“实行村民自治之后，在农村社区同时存在着三种权力:即乡镇政府的乡政管理权、村党组织的政治领导权和村民自治组织的村民自治权。”［3］规范村级组织的运行需要规范在农村并存的三种权力。

1.上级组织——乡镇党委和政府要还权于村民委员会。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定基层人民政府(乡镇)与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导——协助”关系，基层人民政府对村民委员会的工作给予“指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。所以，上级组织要把自治权还给村民委员会，监督村民委员会的工作而不是替代他们工作。2.村级党组织要改变领导方式，转变功能。“党的基层组织要适应新形势新任务要求，创新活动内容方式，找准开展活动、发挥作用的着力点，在扩大党员参与面、提高实效性上下功夫，增强创造力、凝聚力、战斗力。把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿农村基层党组织活动始终，发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用。”［4］村级党组织对村民委员会进行领导而不是指导、监督而不是干预，村级党组织应该充分尊重村民委员会自治组织的地位和作用，做到不越位、不缺位，保证村民委员会依法履行自己的职责。3.村民委员会还权于农民。一要民主选举。推进村级组织领导班子的直接选举，由农民以无记名投票方式、差额、直接选举，把文化高、懂技术、善经营、会管理并有服务精神的党员或村民(能人)选进班子，为农村各项工作的顺利开展选好坚强的领导集体。二要民主决策。凡属村里的重大问题，特别是事关农民切身利益的问题——如土地问题、计划生育、林矿水的承包等问题，坚持把农民群众的利益作为民主决策的最高价值标准。在决策的过程中，必须充分发扬民主，实施村级事务民主听证制度，在村党支部领导下，村两委会召开党员和村民代表大会，保证决策的民主化、科学化。三要民主管理。推动村务公开，普遍建立《村民代表会议制度》、《村务公开制度》、《村务财务公开监督制度》和《村民自治章程》等相关制度，形成民主管理的制度化，提高管理的透明度，减少权力运行中的暗箱操作，让村级组织在阳光下运行。

(二)强化对村级组织的监督

当前，村民自治没有从根本上改变农村间接民主的治理格局，农村的民主依然是间接民主。村民的权利主要委托给一部分人来行使。村庄政治仍然是精英政治。精英分为三个类型，政治精英、知识精英、财富精英。当前，直接参与决策的是村级组织内的政治精英，但是村内和外来的知识精英、财富精英也试图进入农村的政治权力。如果他们不能通过合法的路径进入村两委，他们就会利用政治精英为自己谋求利益。因此，要防止政治精英、知识精英、财富精英的联合，防止他们联合起来控制农村的公共权力和公共资源，就必须加强对村级组织内政治精英的监督，扩大监督的范围，进一步拓宽监督的渠道，把党内监督与党外监督结合起来，把村级组织置于广大党员和农民的直接监督之下。

(三)保护农民政治参与的积极性

对表达能力不强的那部分村民来说，民主带给他们的是利益争夺中的失利。既然参与也分不到一杯羹，农民参与的热情就会逐步回落。降低农民政治参与的成本，使农民通过便捷的途径参与村务管理;提高农民政治参与的回报率，将村务管理的权利真正还权于民，最大程度地调动农民政治参与的积极性，让农民认识到只有组织起来，通过自己的参与改变当前在利益分配中的弱势地位，才能有效地维护自己的利益。

(四)拓宽农民利益表达的途径和渠道

1.疏通制度渠道。因为利益分配不公或者合法权益受到侵害，农民上访不断。基层政权的权威在农民的心目中普遍下降，直接表现为农民不会通过基层的信访部门解决问题，而是自发组织越级上访去解决问题。但是，农民的越级上访不被支持，“截访”成为基层组织的一项重要工作。上访的渠道不畅通，农民在体制内难以寻求到保护其合法权益的路径，他们对制度性权威就会逐渐丧失信心。信访制度必须赋予并保护农民上访的权利。2.拓宽新的渠道。在农民的利益得不到有效保护的情况下，作为农民利益代言人的人员和各种组织纷纷出现，有的地方出现了专门免费为农民维权的个人或组织，这些组织的发展开始打破区域的限制，目标也不仅仅是为了解决农民单一的利益诉求，而是向组织化的趋向发展。这些组织的存在和发展，如果不加以正确的引导，很容易成为与基层政权相抗衡的力量，造成农民与基层政权之间更大的对立。因此，国家制度性的导入要与农村社会发展保持一致，必须加快农村的社会建设，推进农村组织的多元化。对农村已经出现的非政府组织、宗教组织和合作组织，应该充分认识这些组织存在的重要性和必要性，对这些组织的运作进行监督和规范，保障这些组织依法运作，充分发挥这些组织联系群众的桥梁和纽带作用，并为组织发展提供制度空间。

因此，应加强农村基层政权建设，推进农村社会建设，拓宽农民的利益诉求渠道，改善农民利益表达的弱势地位，保证新农村建设真正为农民带来利益，真正改变、改善农民的生活，使农民成为新农村建设的真正受益者。

［1］麻福水，李荣田.村庄政治中微观主体间的划分与互动［J］.理论前沿，2002(24).

［2］〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［3］黎炳盛.村民自治下中国农村公共产品的供给问题［J］.改革时代，2001(3).

［4］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［N］.人民日报，2009－09－19.

A Study of the Diversification of Interest Subjects in Rural Areas

LI Rong－tian
(Party School of the CPC Central Committee，Beijing 100091，China)

During the process of building socialist new countryside and boosting urbanization，a development trend of diversification appears in the interest subjects in rural areas.Besides the original interest subjects in rural areas，some foreign subjects also bring stresses in distribution of interests.The different subjects play competitive game with each other in distribution of interests，and the result of game directly decides the result of distribution of interests.To prevent peasants’interests from being infringed by others，we must normalize the running of village－level organizations，strengthen the supervision over village－level organizations，improve the peasants’ability of political participation，and expand and smooth the channels for peasants to maintain their interests.

interest subject;diversification;game;countermeasure

F328

A

1674－0599(2010)03－0098－05

(责任编辑:廖才茂)

2010－03－26

李荣田(1972—)，女，山东沂水人，中共中央党校博士生，中共临沂市委党校副教授，研究方向为三农问题。