我国食品安全监管之检讨

苏号朋

(对外经济贸易大学法学院,北京100029)

食品安全直接影响到人民的健康与生命,关系到国家的稳定和社会的和谐。近年来,我国食品安全事故屡屡发生,且危害程度非常严重,食品安全已经成为社会各界普遍关注的问题,我国加快了食品安全立法与食品安全监管的步伐。2009年6月1日施行的《食品安全法》是我国食品安全的基本法。该法就食品安全监管作了较为详细的规定,试图仿照西方发达国家和地区建立从“农田到餐桌”的无缝监管模式。应当承认,该法的实施将为我国提高食品安全监管水平提供基本的法律保障。但是,如果认为一部法律的实施就能根本性地改善我国的食品安全状况,那就有些天方夜谭了。从西方发达国家和地区对食品安全监管的历史观察,它们无不是通过长期的探索,往往也是在重大食品安全事故的促使下,才建立起较为完善的监管体系。因此,我国对食品安全的监管只是刚刚起步,仍然存在许多不足与缺陷。本文拟在尊重我国国情的基础上,适当借鉴国外监管经验,从食品安全立法体系、食品安全监管模式和食品安全监管措施三个方面对我国食品安全监管问题进行检讨。

一、我国食品安全立法体系之检讨

随着《食品安全法》的施行,我国由法律、行政法规和部门规章组成的食品安全立法体系初步形成。

在这一立法体系中,法律主要包括《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《进出境动植物检疫法》、《农业法》、《进出口商品检验法》、《动物防疫法》、《标准化法》、《国境卫生检疫法》、《渔业法》、《种子法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》;行政法规主要包括《食品安全法实施条例》(新通过立法①)、《乳品质量安全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《学校卫生条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《粮食流通管理条例》、《粮食收购条例》、《认证认可条例》;部门规章主要包括《流通环节食品安全监督管理办法》(新通过立法)、《食品流通许可证管理办法》(新通过立法)、《卫生行政许可管理办法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《生猪定点屠宰厂(场)病害猪无害化处理管理办法》、《水产养殖质量安全管理规定》、《集贸市场食品卫生管理规范》、《消毒管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《食用菌菌种管理办法》、《动物免疫标识管理办法》、《无公害农产品管理办法》、《转基因食品卫生管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《餐饮业食品卫生管理办法》、《食物中毒事故处理办法》、《饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号管理办法》、《食品广告发布暂行规定》、《学生集体用餐卫生监督办法》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《保健食品管理办法》、《街头食品卫生管理暂行办法》、《绿色食品标志管理办法》、《卫生监督员管理办法》、《陶瓷食具容器卫生管理办法》、《食品包装用原纸卫生管理办法》、《食品容器内壁涂料卫生管理办法》、《食品用橡胶制品卫生管理办法》、《蜂蜜卫生管理办法》、《食糖卫生管理办法》、《食用植物油卫生管理办法》等。

就规范内容而言,上述立法文件大致可以分为如下几类:(1)实施食品安全监管的基本法,即《食品安全法》及其实施条例;(2)就食品生产经营的特定环节实施监管的立法,如《流通环节食品安全监督管理办法》;(3)就特定类型食品进行安全监管的立法,如《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》;(4)就与食品生产经营相关的行为进行监管的立法,如《农药管理条例》;(5)并非专门用于食品安全监管,但仍然作为食品安全监管依据的立法,如《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》;(6)其他相关立法,如《消费者权益保护法》。

在这一立法体系中,《食品安全法》处于核心地位。该法的如下规定极大地提高了我国食品安全监管水平:(1)对“食品”、“食品安全”、“食品添加剂”、“用于食品的包装材料和容器”、“用于食品生产经营的工具、设备”、“食品安全事故”等重要概念下了定义,从而为行政机关明确了监管对象和执法范围(第99条);(2)该法对整个食品生产经营链进行了全程监管,即所谓的“从农田到餐桌”的监管(第2条);(3)为了提高监管权威,加强监管效率,协调部门执法,特别设立食品安全委员会(第4条);(4)为了避免出现监管真空和交叉,明确了各个负责食品安全监管职责的机关监督管理的范围(第4条);(5)首次规定了食品安全风险监测和评估(第2章)、食品召回(第53条)等制度,完善了监管内容,既防患于未然,又亡羊补牢;(6)通过制度设计,提高食品生产经营企业的违法成本,加强了对消费者的保护,如消费者可以要求生产或销售不符合食品安全标准的生产者或销售者支付相当于价款10倍的赔偿金(第96条);[1]P114(7)以食品安全标准作为唯一的食品强制性标准,细化了标准内容,避免了现存的政出多门,多种食品标准并存的混乱局面(第19条);(8)强化了信息发布制度,提高了食品安全的透明度(第82条);(9)取消了免检这一不合理的监管制度(第60条);(10)充分重视科学,如规定国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究和应用研究(第9条)、将食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据(第16条)。

2009年7月20日施行的《食品安全法实施条例》进一步补充、完善和细化了《食品安全法》的规定,具有很强的指导性、针对性和操作性。

就立法数量和规范内容观察,我国食品安全监管已经有了最基本的法律保障,从而使相关行政机构的监管工作可以依法进行。笔者认为,这一立法体系可以大致描述为“伞状”结构,从横向和纵向两个方面对食品安全进行监管。横向式的立法是指覆盖所有食品或是一组食品的某一方面的立法;而纵向式立法则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关的具体标准。[2]P17前者如关于流通环节食品安全监管、食品安全事故反应、农药、食品容器、添加剂、标签等的规定,后者如关于乳品、食盐、转基因食品等的规定。而处于伞端的则是作为食品安全监管基本法的《食品安全法》。

不过,这把食品安全监管立法之“伞”并非完全能够遮风避雨,原因在于它仍然存在结构性缺陷,主要体现为三个方面:(1)立法新旧不一,存在不够协调、统一的问题。由于《食品安全法》刚刚实施不久,而作为各行政机关监管依据的行政法规和部门规章却绝大多数是在《食品安全法》施行之前制定的。由于时间的原因,这些行政法规和部门规章尚未得到及时的修改,这势必造成作为食品安全监管基本法的《食品安全法》与其他行政法规、部门规章之间在立法内容不一致、影响监管效果的问题;(2)立法层级普遍偏低且缺乏相互间的衔接、配合。我国有关食品安全的绝大多数监管立法均为部门规章,它们往往是由某一部委制定,各自为政,衔接、配合不够,容易导致部门协调上的困难,不利于我国实现食品安全监管中的“无缝连接”;(3)不少立法需要进行整合。例如,我国关于食品容器的部门规章就有《陶瓷食具容器卫生管理办法》、《铝制食具容器卫生管理办法》、《食品容器内壁涂料卫生管理办法》等数个,完全可以将其合并入一个法律文件之中。这样的情形在食品安全监管立法体系中并不罕见,在食盐、农药、转基因食品等领域都可以发现。这样的立法模式既降低了立法效率,又容易出现相互重复或者不一致的内容,因此有必要在今后的立(修)法过程中避免这一现象。国家食品药品监督管理局为了贯彻落实《食品安全法》及其实施条例,确保餐饮服务食品安全,在2009年下半年起草了《餐饮服务食品安全管理办法》、《学生集体用餐食品安全监督办法》、《餐饮服务食品安全行政处罚办法》、《餐饮服务食品安全监督管理程序》和《餐饮服务食品安全行政执法文书规范》五个部门规章。之后该局决定将上述五个规章归并整合为《餐饮服务食品安全监督管理办法》,并公开向社会征求意见。②国家食品药品监督管理局的这一做法值得肯定,并应为其他相关监管机构所借鉴;(4)在基于《食品安全法》建立的监管模式中,有些监管环节尚未建立相应的具体执法依据。依《食品安全法》的规定,进行食品安全监管的协调机构是卫生行政部门,具体监管机构是质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门。目前,除国家工商总局制定了《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》,其他部门尚未制定一些重要的执法依据,包括《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《食品安全事故调查处理办法》、《食品生产许可证管理办法》。(5)对某些类型食品的监管尚未规定或规定不够全面。在这方面最突出表现为两个方面:一是对儿童食品缺乏立法;二是未就酒类食品的监管作出全面立法。

基于上述分析,笔者认为,我国食品安全立法应当作如下改进:(1)中央政府各相关部门及各省应当尽快完成《食品安全法》配套法律的立法工作,使食品生产经营的各环节监管均有相应的法律依据;(2)因《食品安全法》的实施,应全面更新该法实施之前的相关立法内容,使其在立法原则、监管机构和措施等方面符合《食品安全法》的要求;(3)跟踪食品技术的发展,及时修改相应立法,避免出现监管真空;(4)整合立法内容,提高立法效率,尽可能使同一类型的监管对象列入一部法律作出规定(如食品容器、标签、广告、农药、转基因食品);(5)提高立法层级,将重要领域的监管立法由部门规章提升为行政法规,如针对食品生产(经营)许可证、保健品、饮用酒的监管立法;(6)尽快完善立法体系,避免立法真空,研拟儿童食品立法。

二、我国食品安全监管模式之检讨

《食品安全法》第4条就中央政府层面的食品安全监管模式作出如下规定:国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

另外,根据《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《食盐专营办法》、《酒类流通管理办法》等的规定,特定食品安全的监管部门还包括农业行政主管部门(农产品、转基因生物)、畜牧兽医主管部门(乳品)、商务主管部门(生猪屠宰、酒类流通)、工业与信息化部(食盐)。

由此可见,就中央政府层面,负责食品安全监管的部门及其职责包括:(1)食品安全委员会,该机构尚未成立,具体职责亦未确定;(2)卫生行政部门,承担食品安全综合协调职责;(3)质量监督部门,负责对食品生产实施监督管理;(4)工商行政管理部门负责对食品流通实施监督管理;(5)国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理;(6)农业行政主管部门、商务主管部门、工业与信息化部则就特定食品生产或流通环节实施监督管理。因此,在中央政府层面,食品安全监管由七个部门直接负责:卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、农业部、商务部、工业与信息化部。

《食品安全法》第5、6条就地方政府层面的食品安全监管模式作出如下规定:县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作,并应当加强沟通、密切配合。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下,依法做好食品安全监督管理工作。根据上述规定,地方政府应对当地的食品安全监管负总责,相关部门既要分工负责,又要相互配合。

《食品安全法》确立的这一食品安全监管模式可以描述为“分段监管为主,品种监管为辅”,即绝大多数食品的安全监管由不同行政机关分段(生产、流通、消费)监管,少数品种的食品则由某一部门全程监管(如食盐、农产品)。这一模式是以2004年9月国务院颁布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》为基础,于2005年后形成的,并以国家食品药品监督管理局的成立为标志。[3]P7不过,在设计之初,各部门职责与《食品安全法》的规定并不完全一致,其主要内容是:农业部门负责初级食用农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种分段监管模式既借鉴了国外监管经验(如食品药品监督管理部门的设立即参考了美国食品药品管理局的模式),又尊重了我国国情,充分考虑了各个职能部门在食品链中的传统地位和专业优势,具有其合理性。不过,分段式监管体制要高效运转是需要许多前提条件的,如信息沟通顺畅、检测资源充分共享、相邻环节监管责任无缝对接、执法行动协调联动等。[3]P7但是,众多食品安全事故的发生表明,这些条件未能得到满足,因此这种模式未能充分发挥作用,尤其是曾经被寄予厚望的食品药品监督管理部门由于成立时间短,机构内部资源配置不到位,以及原药监部门网络体系单薄,无法实施对食品领域关键环节的监控,该机构一直未能很好地履行职责,致使我国食品安全监管体系没有形成一个强有力的指挥中心。在2005年的“阜阳奶粉”事件中,食品药品监督管理部门的监管不到位的问题已暴露无遗,这也成为日后监管制度变革的一个主要原因。2008年3月,国务院开始了新一轮的机构改革。在这次改革中,中央政府层面的食品安全监管制度发生了重大变化,卫生行政部门成为食品安全综合协调的总指挥,凭借其专业背景和执法力量重新获得全国食品安全监管体系的领导权,而《食品安全法》则确认了这一变革。

《食品安全法》设计的食品安全监管模式具有如下特点:(1)建立了“从农田到餐桌”的全程监管,食品从生产、流通到消费均有相应的监管机构;(2)不仅对食品进行监管,而且还对与食品相关的产品或活动进行监管,包括食品添加剂的生产经营;用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工业、设备的生产经营;食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品;对食品添加剂和食品相关产品的安全管理;(3)卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分段负责;(4)要求各监管部门之间加强沟通,密切配合;(5)要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,从而明确了地方政府在食品监管上的职责,并为重大食品安全事故责任追究提供了法律依据;(6)接受了数次重大食品安全事故的教训,特别是建立了食品安全事故处理机制。

出于对以往的“分段监管”模式的不信任,而《食品安全法》又未对此作根本上改变,所以许多人对该法关于行政监管模式的设计表示了质疑和反对,认为在分段监管模式下,卫生部是否具备足够的权力与资源履行“综合协调”的职能。虽然该法规定设立食品安全委员会,但能否因此有效弥补监管漏洞仍有待观察。③

笔者认为,《食品安全法》设计的食品安全监管架构虽然延续了“分段监管”模式,但并非一成不变地被动接受,而是做了相当程度的改进,是目前可以接受的方案。笔者认为,这一框架建立在以下判断的基础之上:(1)尊重相关行政机关的传统监管领域。早在《食品卫生法》的规定下,卫生行政部门就是食品安全的主要监管机构,而质量监督部门和工商行政管理部门分别负责监管食品生产和食品流通亦与其传统的职责范围相符;(2)鉴于食品药品监督管理部门的先天不足及此前在食品安全监管中的疏失,虽然该机构本应成为食品安全监管的主要乃至统筹机构,但《食品安全法》却仅安排其负责餐饮服务活动的监管,的确名不符实,也造成了该机构日益尴尬的地位。不过,由于该机构难以担当重任,让其参与食品安全监管中并非最重要的餐饮服务活动确是无奈之举;(3)在整个食品链中,各职能部门的监管范围较为确定,改变了以往模糊不清的局面,质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门各自负责食品生产、食品流通和餐饮服务活动的监管,应当说分工较为清晰;(4)出于对卫生行政部门的信任,《食品安全法》赋予其食品安全综合协调职责。应当说,就专业能力和监管经验而言,该部门是我国目前政府机构中最适合担当这一角色的。另外,为了避免卫生行政部门的权威受到挑战,《食品安全法》特别设立食品安全委员会,作为最高级别的食品安全监管统筹机构。

当然,这一监管模式并非完美无缺,它毕竟是在没有根本性地改变被人诟病的“分段监管”模式的基础上建立的,因此需要在运行过程中不断进行磨合,对出现的结构性问题及时进行修正。目前最需要进行的工作是:(1)尽快建立相应的监管机构。到目前为止,国家食品安全委员会尚未成立,这不能不说是一件非常遗憾的事情。为了切实贯彻《食品安全法》有关监管机构的规定,提高食品安全监管的权威,增强社会公众对政府的信心,应当尽快成立国家食品安全委员会,各地政府亦应成立本地的食品安全委员会;(2)要注重安排食品安全委员会与卫生行政部门在职责范围上的区别与衔接。笔者认为,食品安全委员会应当负责食品安全决策,尤其是在食品安全风险预警、食品安全风险评估和食品安全事故处置方面掌握决定权。该委员会成立后,宜将其办事机构放在卫生行政部门。(3)尽快确定各机构的食品安全监管职责。目前,有些地方政府在食品安全监管机构及分工上并不完全符合《食品安全法》的规定。为了达到《食品安全法》的要求,这些地方应当在进行政府机构改革时,调整机构职责,建立分工明确、符合法律要求的监管模式;(4)认真研究各监管机构之间的协调与配合。在分段监管模式之下,各监管机构之间的相互衔接与配合对完成食品安全监管的“无缝连接”至关重要。

三、我国食品安全监管制度与措施之检讨

在食品安全监管制度方面,《食品安全法》主要设计了如下内容:(1)食品安全风险监测制度;(2)食品安全风险评估制度;(3)食品安全标准制定制度;(4)食品生产经营许可制度;(5)对食品生产经营全过程的监管制度;(6)食品安全追溯制度;(7)食品检验制度;(8)食品进出口检验制度;(9)食品安全事故处置制度;(10)食品安全信息统一公布制度。

在食品安全监管措施方面,《食品安全法》主要设计了如下内容:(1)进入生产经营场所实施现场检查;(2)对生产经营的食品进行抽样检验;(3)查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料;(4)查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品,违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品,以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备;(5)查封违法从事食品生产经营活动的场所;(6)没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;(7)罚款;(8)责令改正,予以警告;责令停产停业,吊销许可证;(9)责令召回不符合食品安全标准的食品或停止经营。

这是我国首次如此全面、具体地规定食品安全监管制度和措施,其意义非常重大。虽然《食品安全法》未就食品安全监管的基本原则作出明确规定,但其具体规范体现出了已被发达国家和地区普遍接受的监管准则。早在2002年,欧盟《通用(一般)食品法》就确立基本原则:风险分析原则、预防原则、保护消费者利益原则和透明度原则。[1]P112我国《食品安全法》第二章规定了食品安全风险监测和评估,确立了风险分析原则;该法要求对食品生产的全过程进行监管,尤其是建立了不安全食品召回制度,确立了保护消费者利益原则;该法明确规定建立食品安全信息统一公布制度,要求公布的信息应当做到准确、及时、客观,确立了透明度原则。可见,我国食品安全监管制度和措施体现出了先进理念,改变了过去那种仅注重事后弥补,不注重事前风险监测与评估的落后做法,是监管思维的根本性转变。

不过,我国《食品安全法》没有建立预防原则,有些美中不足。预防原则亦为欧盟《通用(一般)食品法》确立的食品法原则,即在某些情况下,基于对现有信息的评估,认定存在对健康构成有害性结果的可能性,但这种结论尚存在科学的不确定性,在等待进一步的科学信息之前,政府有权采取临时性风险管理措施以保证高标准的健康保护。[1]P112根据《食品安全法》第16条的规定,只有当食品安全风险评估结果得出食品不安全结论时,监管部门才能采取相应措施。很明显,我国在食品安全风险评估领域没有采纳预防原则。笔者认为,虽然欧盟对这一原则的坚持与贯彻引发了某些国际贸易争端,但欧盟仍然没有改变其立场,以保护消费者利益。我国食品安全立法也应当从保护消费者权益的立场出发,逐步将预防原则接受为我国食品安全监管的指导原则,从而在一些风险不确定的食品进口到我国时,可以该原则为依据采取监管措施。

在食品安全监管领域,科学的作用不可替代。因此,让科学家参与相关监管程序不可避免。我国《食品安全法》亦就此作出了规定,如食品安全风险评估专家委员会是由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的,负责进行食品安全风险评估;再如该法规定食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过,而该委员会主要由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成。不过,由于《食品安全法》对两个委员会的组成规定较为简略,在具体运作中如何保证委员会成员的独立性及杜绝利益关系,就成为需要解决的问题。

结语

《食品安全法》及其实施条例的施行,大大提高了我国食品安全监管水平。但是,好的法律未必能够有好的执法效果,这在我国已经屡见不鲜,更何况《食品安全法》本身亦有其不足之处。因此,如何将食品安全监管真正落到实处,尊重科学,严格执法,仍然是一个严峻的课题。

注释:

① 本文所称“新通过立法”是指《食品安全法》施行后新制定或修改的立法。

② 参见国家食品药品监督管理局:《餐饮服务食品安全监督管理办法(征求意见稿)》公开征求意见,载国家食品药品监督管理局网站:http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0014/40595.html(2009/10/18)。

③ 参见刘京京:《国家食品安全委员会即将成立》,财经网://www.caijing.com.cn/2009-04-13/110142197.html(2009/10/14)。

[1] 韩永红.欧盟食品安全法评析[J].延边大学学报(社会科学版),2008,6.

[2] 孙娟娟.欧盟食品安全监管的理论与实践[J].太平洋学报,2008,7.

[3] 周清杰.论食品安全监管中的北京模式[J].中国工商管理研究,2009,2.