论我国检察权能的优化配置

王学成,朱国平

(广东省人民检察院广东 广州 510620)

论我国检察权能的优化配置

王学成,朱国平

(广东省人民检察院广东 广州 510620)

以厘定我国检察权概念内涵与外延为路径,将检察权析分为侦查权能、公诉权能、司法监督权能,揭示了现存的检察权独立行使受限、检察权能法律保障不足、检察权内部整合乏力等问题产生的思想认识根源,在于对事实与正义、独立与自治、分工与制约、正义与效率等基本范畴的曲解或者相互间有机关系的割裂,提出了按照概念逻辑周延原则充实检察权能、按照自治独立原则优化检察机关管理体系、按照凸显制约功能原则重构司法监督制度、按照正义与效率兼顾原则建立检察程序终结机制的检察权优化配置构想。

检察权;优化配置;原则;机制

我国检察权优化配置不足的原因是多方面的、多层次的,既有制度建构的不足,更有理论基础的不实,且后者更具根本的制约性。笔者认为,关于检察权概念内涵与外延的共通话语的阙失,是制约我国检察权优化配置的重要理论障碍。为此,笔者拟通过厘析检察权的侦查权能、公诉权能、司法监督权能,探讨我国检察权配置的不足及其成因,在演绎检察权优化配置基本原则的基础上,尝试勾勒我国检察权能优化配置的基本进路。

一、我国检察权的内涵及外延

概念上的模糊不清,是一切混乱产生的根源。我国理论界和司法实务界在检察权优化配置话题上各说各话,不成共识的根本原因正在于对检察权的界定不清、定位不准。厘析检察权概念的逻辑内涵、界定检察权的逻辑外延,是开展检察权优化配置讨论的前提和基础,是建构合理、高效检察制度体系的基准点。

检察权在逻辑上属于一个具有多种外延的普遍概念,只有先行析理检察权的逻辑外延,才可能全面、准确地揭示其内涵。所谓检察权的外延是指具有检察权概念所反映的特有属性或者本质属性的对象。我法学理论界和司法实务界对于检察机关的法律监督内容主要有 “三类说”、“四类说”、“五类说”等不同的看法;每种学说的具体分类和称谓又有所不同。“三类说”认为法律监督包括法纪监督、侦查监督、审判监督;“四类说”认为法律监督包括法纪监督、侦查监督、审判监督、监所监督四类或者包括法纪监督、侦查监督、监所监督四类;“五类说”认为法律监督包括法纪监督、侦查监督、审判监督、执行监督、守法监督五类或者包括法纪监督、经济监督、侦查监督、审判监督、监所劳改监督五类。我法学理论界和司法实务界,要么将检察机关所涉的全部职能与职权以“检察权”笼而统之,不明所指;要么将其划分为公诉权、职务犯罪侦查权、侦查监督权、抗诉权、起诉审查权、诉讼活动监督权、裁判执行监督权等等不一而足,缺乏统一的划分标准,导致各项权能概念上交叉、职能上重叠。[1]320笔者认为,根据我国检察机关处理司法事务权能的管辖范围、管辖方式、法律性质的不同,可以将我国检察权析分为三项权能:一是公诉权。即根据侦查机关侦查的案件事实与证据,比对法律规定的提起公诉的条件,将 “犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任”的案件提交审判,否则不予提交审判的权力。公诉权本质上是一种诉权,只是权力主体是检察机关所代表的国家而已。二是侦查权。即对国家机关工作人员怠于行使或者滥用职权以及贪污贿赂等犯罪事实进行调查取证,并对 “犯罪事实清楚,证据确实、充分”之案件移送公诉机关审查起诉、否则不予移送审查起诉之权力。侦查权本质是查明犯罪事实、搜集犯罪证据的司法权,是全部司法活动的起点。三是司法监督权①我国宪法和法律对检察权的定位是国家法律监督权,但笔者认为这种国家法律监督权是一个内涵较广的概念,具体包括职务犯罪案件侦查权、公诉权、裁判活动监督权及裁判执行监督权。而检察权三项具体权能中的法律监督权内涵与外延均小于国家法律监督权,为与之区别,笔者在本文将检察机关对侦查活动、裁判活动、裁判执行活动的监督权称之为司法监督权。。即对侦查、审判、裁判执行以及公诉等司法活动的程序上和实体上的合法性进行审查,并要求纠正违法活动的权力。司法监督权本质上是一种法律监督权,只不过监督主体是国家确定的专行法律监督职能的检察机关而矣。检察机关的此三项权能,不仅涵盖了检察机关全部的司法业务,而且在逻辑上互不交叉,实践中独立运行。

所谓检察权的内涵是指反映在检察权概念中的对象的特有属性或者本质属性,也就是其在国家权力体系中的地位与作用。关于我国检察权的权力属性的争议,主要有司法权说、行政权说、司法与行政混合权说、法律监督权说、检察权说等五种学说[2]。各说各有特色,都在一定程度上揭示了检察权的某些特性,但失诸准确与全面。如前所述,检察权的三项权能指向不一、属性各异,不宜以偏盖全,笼而统之。因此,前三说失足的根本原因在于将原本属于具有多外延的 “普遍概念”的检察权作为仅具单一外延的 “单独概念”来理解和阐析,把检察权固有的多种并行不悖属性强行以一种属性涵盖之,难免失之片面且令人费解。后两说均取词或立基于我国宪法关于“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”之规定,法律监督说直接以其权力性质称谓之,检察权说依其权力主体称谓之。由于在我国宪法上 “国家法律监督”与“检察”具有等值性、“人民检察院”与“国家法律监督机关”具有同一性,故此两说并无本质上的不同,实为同一概念,亦无不妥。但必须指出的是,此两个概念的使用必须限定在宪法、宪政层面,所谓的法律监督是由宪法确定的检察机关的法律监督,而非其他社会主体之监督;所谓的检察权 (国家的法律监督权),是融侦查、公诉、司法监督于一体的国家权力,外延明显大于单一的司法监督权。因此,就检察权的内涵来说,具有两个基本指向:在宪法与宪政层面是指国家的法律监督权;在司法层面是指检察机关的司法职能与职责,具体包括侦查权能、公诉权能、司法监督权能。有关司法权优化配置的讨论,应当主要取义于后者。

概念的基本特征是概念所内含属性的外化,也是概念要求实现的基本目标。我国检察权的优化配置,无非就是要求包括其各项权能在内的检察资源的配置要最有利于检察权设置目的的实现。立足我国国情,参鉴各国通例,笔者认为我国检察权具有如下基本特征:第一,检察权的法律属性是国家权力。我国宪法关于 “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,确认了检察权的国家专有属性,是国家权力的具体分化;检察机关和检察官无论是出庭公诉,还是开展刑事侦查,抑或监督司法活动,都是国家“在场”和“临场”的象征,旨在维护国家和社会公共利益、公共秩序,确保司法活动的公平正义。第二,检察权的设置目的是平衡与制约司法权能。在分权与制衡思想的影响下,国家权力在资本主义社会发生了他发展史上的第一次分化,立法权、司法权同行政权分开,司法权独立出来。列宁建立世界上第一个社会主义国家后,创立了社会主义法律监督思想,设立了独立于行政机关和审判机关之外的、实行自上而下垂直领导的、专门行使法律监督权的法律监督机关,检察检察机关。国家权力在人类历史上进入到社会主义社会的时候,发生了第二次分化,检察权同审判权和行政权分开独立出来。如果说西方国家的 “三权分立”和我国在人民代表大会制度下的“一府两院”制度,完成了国家权力的第一次分化,奠定了防止国家权力腐败的宪政基础,那么,检察权的设置,则是国家权力在司法领域的第二次分化,[3]旨在实现公安机关、检察机关、审判机关之间的分工、制约与平衡,构建防止司法权力内部腐败的体制机制。第三,检察权的法律地位是独立司法权。关于我国的检察机关属于司法机关,其侦查、公诉、司法监督权能属于司法权的判断,是法律人的“普遍共识”;我国的检察权不仅独立于公安机关和审判机关,而且独立于行政机关、社会团体和个人,不受其干涉和规制,这是其得以行使监督职能的前提和基础。

二、我国检察权能配置存在的主要问题

我国的检察权配置以马列主义关于国家与法的理论为指导思想,基本合乎司法规律,适应我国国情,在维护国家法制统一、尊严和权威方面发挥着重要作用。但其配置现状相对于其设置初衷——通过其独立的法律监督确保司法正义,也还存在诸多不尽如人意之处的问题亟待克服和完善。

1.检察机关依法独立行使职权备受制约。“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,是我国检察权运行的基本原则,但由于相关配套制度的不足和配套的乏力,导致检察权的独立行使备受诸多制约,严重制约了检察权应有功能的发挥,同时也为唯个人权威至上、唯长官意志是从氛围的形成提供了便利。就检察机关的外部关系而言,我国现行条块结合、双重领导、以块为主的检察管理体制,使得检察机关虽然业务上由上级检察机关领导,检察长须由上一级检察长提请同级人大常委会批准,但检察长以外的其他干部均属于公务员编制序列,归属地方管理,经费亦由地方保障,从而使得检察机关在很大程度上受制于地方,甚至听命于地方行政首长,使检察权呈现地方化、行政化趋势[4]。这种趋势,在地方保护主义的催化下,助长了地方行政首长的个人权威和长官意志,弱化了检察权的法律监督职能。实践中,亦很少由检察机关对涉嫌犯罪的所在地政府主要领导甚至其所属主要部门负责人直接进行犯罪侦查和指控。就检察机关的内部管理而言,检察官不仅被我国公务员法纳入公务员编制序列,而且我国检察机关管理体制使得其必须按照垂直的行政隶属关系逐级听命于上级,直至检察长。在此种管理模式下,所谓检察院独立行使职权在逻辑上可能等值于检察长独立行使职权,检察权能的功用与效能可能全系于检察长的一德一能一念之间。此种结果,既非我国检察权设置之初衷,又与通行的司法理念相违,无益于司法公正的实现。

1.检察权的各项权能的合理析分不足。以检察权的属性为基础,演绎检察权优化配置的原则,并根据此种原则完成我国检察权制度体系的建构,是科学的方法论。但我国关于检察权话题的讨论研究和其实际配置,均存在把原本包含侦查权、公诉权、司法监督权等三个外延的普遍概念作为一个仅具有单一外延的单一概念来使用的基本倾向,而检察权各项权能的职能使命不同,法律属性各异,优化配置的原则、方式、模式亦当有所区别,各项权能的平行层面并不存在所谓的共同属性,导致出现了将一个适用于普遍概念范畴的方法论用诸单一概念范畴使用的方法论错位。反映到我国检察权配置中的实际就是:一方面,由于检察权各项权能的合理析分不足,导致检察机关内部侦查主体、公诉主体、监督主体角色的混淆和职能的交叉,不仅不利于检察机关履行司法职能,而且弱化了检察机关专门法律监督的说服力;另一方面,由于将原本泾渭分明的三项权能捆绑一起,再按照实际并不存在的统一配置原则、配置模式去理顺检察机关与其他国家机关、尤其是其他司法机关的关系,势必陷入 “剪不断、理还乱”的状态,更加谈不上关系的理顺和资源的优化配置。

2.检察权的各项权能不能满足其功能要求。宪法和法律赋予检察权的法律监督职能最终必须通过侦查权能、公诉权能、司法监督权能的具体行使来实现,各项权能的具体内容应当根据其应然性与目的性来确定。但我国检察权各项权能明显受到不合理的挤压,制约了其应有功能的充分发挥:首先,公诉权本身是一种诉权,诉与不诉的取舍、诉至何种程度的酌定、辩诉双方的妥协,是诉权的当然内容,但我国检察机关只有起诉权和不起诉权,没有中间过渡地带——自由裁量空间,更谈不上辩诉交易权,公诉权范围过于狭窄、运作方式过于机械。其次,法律虽然赋予我国检察机关对自侦案件的侦查权,但法律赋予检察机关的侦查手段少、强制措施弱,导致检察机关管辖其自侦案件力量不足,更谈不及对公安机关侦查案件实施监督。再次,我国法律只赋予了检察机关对应立而不立案件的监督,没有明确其对应不立而立案件的监督;只规定其对逮捕与否的审查批准,未明确对其他强制措施的监督方式;只规定其对死刑执行的临场监督和刑罚执行变更的监督,未明确其他刑罚执行的监督方式和程序,致使检察权缺乏应有的强制力与威慑力,其各项权能不断受到侵蚀。最为突出的是,最高法院自1995年以来通过系列关于民事诉讼的十余种抗诉情形不予受理的批复,将检察机关的民事诉讼监督权剥夺殆尽。[5]291

3.检察权的各项权能的内部整合不到位。检察一体化是检察权作为整体的、统一的、专门的国家法律监督权的必然要求,也是强化检察效果,提高检察效率的有效途径,更是各国检察制度改革的基本趋势。我国检察权的力度欠强、效率不高,固然受制于诸多外部因素,但其各项权能的内部整合不够到位亦是其主体性原因之一。首先,“人民检察院依法独立行使职权”的基本意蕴在于检察权是一个自上而下、垂直到底的整体权力体系。但我国各级检察机关在履行职责过程上下级之间除了上级临时授命、同级之间除了移送管辖之外,基本上处于层层分割、各自为阵状态,制度化、常态化的检察资源统一调度机制远未形成,使得原本有限的检察资源在应对日益增多的检察实务时捉襟见肘。其次,“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”的基本旨意在于确保检察话语始终保持“同一个声音”。但相关立法对何谓“领导”、“领导”什么、如何 “领导”等基本问题没有给出明确详尽的答案,程序化、规范化的领导体制和制度尚不完善,不仅不利于检察资源的一体化整合,而且为上级检察院甚至是领导干部的“领导”泛化、失范、随意化提供了契机。再则,检察权的内部资源配置没有给予下级检察机关必要且充分的尊重。我国相关立法明确了上级检察机关在检察资源整合中的 “领导”地位和方式,但对下级检察机关在整合过程中的意义和作用没有给予应有的、必要的、充分的尊重,下级检察机关的话语权随着级别的降低而逐级弱化甚至缺失,容易导致检察权的同一话语蜕变为纯粹的上一级检察院甚至是个别领导人的话语。

三、导致我国检察权能优化配置不足的根由

思想是行动的先导。有什么样的思想观念,就有什么样的行为与之相适应。导致我国检察权优化配置不足的多样化、多层次原因,最终可以追溯到思想认识上的不足与偏差。笔者认为,对与检察权相关的如下基本概念的曲解、基本矛盾关系的扭曲,是影响我国检察权优化配置的思想认识根源。

1.对 “事实”和 “正义”的法律误读。“以事实为根据,以法律为准绳”、彰显正义是司法的基本原则和基本目标铁定无误。须不能忘记的是,法律上的“事实”仅仅是由证据所证明或者支撑的事实,而不是哲学上的“真相”;法律上的“正义”仅仅是“事实”经正当程序的法律裁判结果,而不是道德伦理的评价结论。我国学术界和实务界总是有意无意、普通社会公众更是一昧地把法律上的“事实”误读为哲学上的“真相”,把法律上的“正义”曲解为道德上的“良善”,加剧了理论上的混乱,经常推出事与愿违的结论。这种误读投影到检察权配置中的影像,往往是为了确保事实清楚、证据确实充分、裁判公平合法,无休无制地纠缠于个案真相的查证和道德良善的追问。如只赋予公诉机关作出案件事实清楚与否的判断及诉与不诉的决定,其间并无折衷与裁量的原因,在于对“事实”应当且可以还原为 “真相”的过于信奉;认定业经裁判案件可由新发现的与裁判时不一致的证据与事实轻而推翻,须行抗诉的理由,就是 “事实”与 “真相”不符,“正义”与“良善”不合。

2.对“独立”与 “自治”概念的偏颇理解。权力独立是权力自治的前提和基础,权力自治是权力独立的支撑和保障。我国理论界和实务界对检察权 “独立”与 “自治”或左或右的偏颇理解,直接导致了检察机关内部权属关系的紊乱和自身资源整合的不力,制约了其对外功能的发挥。这种偏颇理解主要有三种表现:一是统而不分,即以笼统的检察权的独立与自治取代了其各项权能的独立与自治。检察权的独立与自治是就宪法与宪政层面而言的,具体到司法层面,检察权独立与自治的实质是指侦查权、公诉权、司法监督权三项检察权能各自的独立与自治。笼统以检察权的独立与自治涵盖检察权各项权能的独立与自治,势必使各项权能之间的分工负责、相互配合、相互制约的配置原则在一定范围内和一定程度上被架空。二是统而不放,即以笼统的检察权的独立与自治削弱了各级检察机关及检察官的独立主体地位。各级检察机关和检察官的独立与自治,是检察权作为权力整体独立与自治的具体体现和贯彻落实形式,检察权作为一个权力整体的对外独立与自治,应当建立在各级检察机关尤其是检察官的相对独立基础之上。以笼统的检察权的独立与自治取消或者削弱各级检察机关尤其是检察官的独立与自治,势必弱化检察资源整合的有效性和检察业务开展的科学性。三是散而不聚,即以各级检察机关开展业务时的各自为阵取代检察权的统一行使。我国各级检察机关的级别、地域、行业之分,①在我国,为了实际司法统一,取消行业系统检察机关,如铁路检察院、森林检察院等已成为一个确定不易的基本趋势。只是检察权的内部设置问题,不应当损害作为有机统一体的检察机关的整体性和独立性,唯此才能履行好国家的法律监督职能,才能对其他社会主体形成有效法律威慑。对各层级、各地域、各行业检察机关的业务统率和资源的统一调度不足,势必影响检察合力的形成,甚至 “矮化”和弱化检察机关在社会主体中的地位与形象,最终影响检察权的独立与自治。

3.对 “分工”与 “制约”关系的机械割裂。分工负责、互相配合、互相制约是法治的基本理念和司法的基本要求。为了根除一度盛行的 “公检法联合办案”的思想流毒,我国在 “文革”以后迅即重建重组了司法机关,公安机关、检察机关、审判机关之间的分工日益明确与清晰,但由于对“分工”与“制约”之间的关系及其限度把握的失当,导致了各司法机关之间有机关系的机械割裂,最终使检察机关身为司法领域之 “无冕之王”处身尴尬境地,欲行监督而力不从心。一是知情权短缺。对监督事项的充分了解是实施正确监督的前提和基础。我国法律所赋予检察机关的知情权与诉讼活动参与权,远远不能满足其履行司法监督任务职能的需求,很难为检察机关司法监督权能的具体行使提供全面扎实的事实基础。二是监督措施乏力。没有威慑力与强制力的监督不是完整意义上的监督。我国关于被监督对象对司法监督意见与建议的回应制度远未建立健全,检察机关又缺乏促使被监督对象纠正违法行为的强制措施,司法监督意见与建议的采纳与否,全处于被监督对象的自觉与否,使其停留在司法过错的形式性提醒或示警水平。三是司法监督权缺乏支配力。监督能力是监督得以顺利进行的基本保障。赋予检察机必要的、非实体性介入的、对被监督对象资源的调度权或者被监督对象的指挥权,可以有效缓解检察机关知情权短缺、监督措施乏力的问题,无损于 “分工”原则的贯彻,又有利于“制约”原则的落实,但我国却尚未将此观念纳入考量范围。

4.对“正义”与 “效率”关系的强行拆解。正义与效率是司法活动并行不悖、同等重要的价值取向。正义是根本的,司法不能实现正义纯系社会资源的浪费,无正义的司法活动因其最终功用归于零而必无效率;效率是必要的,不仅 “迟来的正义非正义”,而且个案的效率低下必然影响其他案件处理的资源投入,进而导致司法整体效率的低下和不正义。受我国长期以来根深蒂固的司法心理偏好——唯正义是求、忽视效率,实际上就是对正义与效率关系的强行拆解,主要表现在个案处理效率方面的关注严重不足。我国要求提高检察效率的呼声日趋高涨,但仅仅停留在整个检察制度体系,忽视了个案处理的效率是整个检察效率的前提和基础。一般社会公众不仅有着正义是个案处理的最高价值甚至唯一价值的基本信仰,而且有着把法律上的正义等同于道德上的良善的心理倾向,效率基本上是不纳入其关于个案处理的评价范畴的,这种现状在我国司法制度上有着或多或少、或直接或间接、或显性或隐性的反映。殊不知,秩序正义相对于个案正义具有优先性,无休止地纠缠于某一具体个案的原本真相的侦查和调查,不仅会导致该具体个案处理的低效率,而且势必挤压其他案件处理的司法资源投入,最终不仅影响司法活动的整体效率,而且会因司法整体效率的低下降低司法整体的正义性。

四、优化我国检察权能配置的基本构想

党的十七大报告指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。可见,建立公正高效权威的检察制度是深化检察体制改革、实现检察权优化配置的基本目标。[6]要进一步理顺司法监督权与侦查权、审判权以及裁判执行权之间分工负责、互相配合、互相制约关系,确保检察机关依法独立行使职权,必须在尊重检察权理念概念基础上,从检察权的内在属性出发,按照其三项权能行使的基本要求,建构符合我国国情的检察权能优化配置机制。

(一)按照概念逻辑周延原则充实检察权能

检察权能概念的逻辑周延是检察机关得以顺利完成宪法和法律所赋予其承担国家法律监督任务的前提和基础。所谓检察权能概念逻辑周延,就是指法律赋予检察机关职能部门的相应权能及配置给职能部门的相应措施、手段,应当与其所担负的职责、任务相适应,充分满足设置检察机关用以保障国家法律监督顺利进行的目的。要实现我国检察权的优化配置,完善我国检察制度,首先要通过立法的方式进一步充实我国检察权的三项权能。一是充实公诉权能。检察机关基于其审查起诉职能对案件事实的掌握和案件诉与不诉、如何起诉的预先判断,应当赋予其必要的自由裁量权,甚至在条件成熟时赋予其辩诉交易权,充分发挥其应有的主观能动性,避免公诉职能降格为侦查机关单一的 “传声筒”。二是充实侦查权能。就犯罪侦查而言,检察机关和公安机关并无二致。为解决检察机关侦查措施、手段及相应资源短缺影响和制约侦查功能发挥的实际,应当赋予检察机关侦查犯罪活动所必需的侦查措施和手段。但为了避免侦查资源的重复配置,可以赋予检察机关在开展刑事侦查时调度或者借用公安机关侦查资源的权力。三是充实司法监督权能。为确保检察机关的司法监督及时、有力、有效,应当赋予检察机关对司法活动的随时非实体性的介入权,以及全部司法活动的参与权和知情权;同时,要明确被监督主体的回应义务并赋予检察机关合法有效监督意见建议的强制执行力,以便对具体司法活动相关责任主体形成有效威慑。

(二)按照自治独立原则优化检察机关管理体系

检察权的自治与独立是其履行职能使命的基本保障。不可以设想作为整体权力的检察权抑或是作为具体权力的检察权的各项权能受制于人的前提下能够将其功能发挥到极致。造成我国检察权及其各项权能 “势微言轻”的主要原因,即在于检察权及其各项权能的自治与独立不足。要实现我国检察权的自治独立,必须从优化检察机关管理制度入手,建立起检察机关外部独立、内部权能自治的检察机关管理体制。一是实现检察机关的对外自治与独立。为了使检察机关摆脱经费、人事受制于人的现状,使检察机关法律上的独立转化事实上的独立,一方面要改革我国司法经费保障制度,建立起独立的司法经费预核算及拨付制度,由国家财政统一核定和拨付司法经费,对应当由地方财政承担部分,由检察机关逐层申报至最高检察机关提请中央财政指令地方财政支付。另一方面,基于检察机关的垂直管理制度,检察机关的人事任免,无论是检察长、副检察长及检察委员会成员,还是普通检察官,均应当由检察机关内部直接任免,地方人大及常委会只能作出否决非检察长的其他检察员的决议;对检察长任免有异议的,应当逐层级报请全国人大及其常委会作出决议或者指令最高检察机关作出决定。二是促进各项检察权能的相对自治与独立。为进一步理顺检察机关的侦查部门、公诉部门、司法监督部门之间关系,同时凸显检察权能之间的 “分工负责,互相配合,互相制约”的关系,应当明确同一案件检察官回避制度,防止同一检察官介入同一案件的不同检察程序,明确同一检察机关领导人不得同时分管两个以上享有不同检察权能的职能部门;对于检察机关就同一案件涉及侦查、公诉、司法监督等两项以上业务的,应当严格按照公安机关、检察机关、审判机关处理同一案件的程序和要求开展工作,避免司法监督的缺位。三是强化检察机关及检察官的自治与独立。为进一步理顺检察机关之间以及检察机关与检察官的相互关系,要把确保检察权的统一行使与确保下级检察机关和检察官履行职务过程中独立严格区分开来,肯定、确认、尊重并维护下级检察机关和检察官在履行职务过程中的相对独立的法律主体地位,建立起类似法官的独立责任制度,充分发挥检察官的主观能动性,在此基础上攥紧检察机关的“拳头”、形成检察权的整体合力。

(三)按照凸显制约功能原则重构司法监督制度

如果说立法权、行政权、司法权是国家权力的第一次分化,那么侦查权、公诉权、监督权的分立则是国家权力在司法领域的第二次分化,权力分化的基本意旨即在于防止权力滥用。我国检察权“势微言轻”主要表现在司法监督权能 “势微言轻”。要克服我国司法监督权能作为空间与作为能力的不足,不仅要进一步充实司法监督权能,还应着力解决如下问题:一是强化司法监督权能的威慑力。主要是赋予公诉部门就经侦查机关补充侦查仍证据不足之案件的侦查指挥权,防止侦查机关怠于侦查;赋予检察监督部门对全部司法活动的知情权与无涉案件实体处理的调查权,防止司法机关“暗箱操作”;明确受监督部门对检察监督部门提出的监督意见与建议的回应义务及法律责任,防止受监督部门置若罔闻,架空司法监督权。二是建立司法监督部门案件接管制度。为了实现司法监督部门与被监督部门的势力均衡,确保司法监督落到实处,司法监督部门在开展司法监督过程中,可以接管被监督对象处理案件所需的司法资源,被接管的司法资源主要是司法人员在司法监督部门的领导和指挥下依法履行职务,直接对司法监督部门负责。三是赋予司法监督部门案件移送管辖权。主要是对相关司法机关拒不接受司法监督意见建议的、拒不纠正案件处理中违法行为的,检察机关可以提请上级检察机关将案件移送至与提请移送检察机关同级的但不同区域的检察机关承担司法监督职能,再由该检察机关要求同级的相应司法机关审查并重新处理同一案件,以形成对被监督部门的有效威慑。

(四)按照正义与效率兼顾原则建立检察程序终结机制

诉讼程序及时终结不仅是司法效率的重要保障,也是捍卫司法权威的重要手段。我国的检察机关在多数情形下对诉讼活动、尤其是公诉活动的终结起着支配性或者决定性的作用,但终止诉讼程序的决断权却严重缺失,导致诉讼程序的终结与否基本上受制于侦查机关和审判机关,既影响司法程序的效率,又影响了案件的公正处理。为此,必须在准确理解 “事实”与 “正义”的基础上,建立健全检察程序及时终结机制。一是明确检察程序终结条件。明确检察机关司法监督的界限范围和对象限定在案件事实是否清楚、裁判是否合法、程序是否正义、司法机关及其工作人员是否徇私渎职等方面,对于穷尽合法手段侦查(调查)、经正当程序裁判且无涉司法人员贪污受贿、徇私舞弊的案件,应当及时终止检察程序,及时关闭诉讼程序,防止检察资源和其他司法资源的过度投入和无休止地纠缠于个案。二是扩大公诉自由裁量权。对侦查机关在法定时限内穷尽侦查措施与手段之案件,包括检察机关要求侦查机关补充侦查或者自行侦查之案件,检察机关在审查起诉过程中,应当就当前所查证的案件情况直接作出裁断,对符合法定起诉标准的案件向审判机关提出公诉,对不符合法定起诉标准的案件直接作出终 (中)止司法程序的决定;对于已进入审判程序的案件,检察机关可以根据案件审理进展情况,以撤回或者终 (中)止公诉的方式及时终结司法程序。三是建立检察机关诉讼终结建议制度。检察机关侦查权能、公诉权能、特别是司法监督权能贯穿于并覆盖于全部司法过程,不仅具备掌握案件事实及案件处理进展情况的便利条件,而且有着终 (中)止诉讼程序建议的法定权力——司法监督权。为保障司法活动的正义性、合法性、及时性,应当赋予检察机关在司法过程的任何阶段提出终 (中)止司法活动的建议权,并将其纳入司法监督的范围监督其贯彻执行情况。

检察制度改革是司法体制改革的基础工程,更是一个系统工程,事关方方面面,既非时日之功可一蹴而就,亦不可毕其功于一役,唯有科学透析其概念、功能、属性,立足我国国情,尊重司法规律,按照科学发展的思路循序渐进实现创新发展,才能实现检察权的优化配置,发挥好检察权的应有功能,确保司法正义与效率。

[1]张文显.法理学 [M].北京:高等教育出版社,1999.

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[5]任宝.民事检察监督与民检察监督方式的完善 [A].石家庄检察官协会,石家庄人民检察院研究室.检察理论文集 [C]:291.

责任编辑:林 衍

A bstract:Prosecutorial power can be divided into investigation power,prosecution power and judicial supervision power in terms of its connotation and denotation.The division of prosecutorial power reveals the ideological understanding for the problems of limitation of current dependent exercise,lack of legal protection and weak internal integration. In order to deal with these problems,the opt imal allocation of prosecutorial power is proposed,which includes substantial prosecutorial power,optimization of the prosecution management system,reconstruction of judicial supervision and mechanis m of the end of prosecution procedures.

Key w ords:prosecutorial power;optimal allocation;principle;mechanis m

On the Opt imal Allocation of Prosecutorial Power

Wang Xue-cheng,Zhu Guo-ping
(Guangdong People’s ProsecutorialOffice,Guangzhou 510620,China)

DF832

A

1009-3745(2010)05-0058-08

2010-09-20

王学成 (1962-),男,宁夏中卫人,教授,法学博士,广东省人民检察院副检察长,从事检察理论研究;朱国平 (1974-),男,广东广州人,广东省人民检察院政策理论研究室干部,从事检检理论研究。