区域经济发展的法制协调机制浅析

周 菊

(广东省委党校,广东 广州 510053)

从长江三角洲、泛珠江三角洲经济区域的形成到环渤海经济区域的发展,从推进西部大开发、振兴东北老工业基地到促进中部地区崛起,我国区域经济的发展已经取得令人注目的成就,并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。区域经济的协调发展需要有统一、完善的法制作保障。在区域经济发展过程中,各地经济法制的不协调,直接影响到区域经济一体化进程,已成为区域经济和社会发展的羁绊。只有建立和健全区域法制协调机制,才能消除区域内不同行政区之间的不一致、不协调,减少交易成本,实现区域经济一体化与社会和谐发展。

一、建立区域经济发展法制协调机制的必要性和可行性

(一)国家统一的法制往往满足不了特定区域经济协调发展的需求

区域经济的协调发展需要有统一、完善的法制作保障。近些年,国家最高立法机关对克服资源浪费、避免重复建设、解决地方发展不均衡等问题作了一些规范,国务院也及时制定了一系列解决问题的政策,提出了区域经济发展的战略目标,但相对于地方而言,这些法规政策往往是原则性强、操作性弱,在执行过程中即使制定了实施性的地方性法规,也因各地规定不尽一致,进而使遇到的问题不能从区域发展的角度得到妥善解决。因此,要促进区域协调发展,国家统一的法制往往满足不了特定区域经济协调发展的需求。区域经济发展中存在的问题还需要在区域内统筹解决,需要在区域内建立起长效的法律机制,依靠法律手段整合区域经济资源,保证区域经济发展具有均衡性和连续性。这样,法制建设的任务也就只能由区域内各独立的国家机关分别完成,各自实现。根据宪法和法律的规定,省一级国家权力机关、省会所在地的市及国务院批准的较大的市的国家权力机关具有地方性法规制定权,省一级人民政府、省会所在地的市及国务院批准的较大的市的人民政府具有地方政府规章制定权。它们通过制定地方性法规或地方政府规章,可以弥补国家法律的不足,进一步健全和完善法制。但地方性法规和规章都只能在本行政区域内发生作用,各地所进行的法制建设都有区域边界,而不能作用于其他行政区域。因此,对多区域、多主体的法制建设和法律实施活动,要实现区域经济协调发展,必须予以协调。

(二)建立区域法制协调机制是克服地区利益冲突的前提条件

改革开放以来,我国地方政府已逐步成为经济活动的独立主体。根据政府经济学理论,各地方政府都可以看作是一个个经济学上的 “理性人”,都想尽可能实现自己利益的最大化,地区之间必然存在利益冲突。特别是目前在对地方政府工作业绩的考核标准上,地区经济总量和增长速度往往是最重要的指标,从而使得地方保护主义盛行、产业结构严重趋同和地区间重复建设的现象比比皆是。发生地区利益冲突最明显的领域是区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等几个方面。这几个领域的经济活动会对上述地区的经济总量和增长速度产生重大的影响,从而形成最大的地区利益冲突和协调障碍。在这些障碍的影响下,市场配置资源的功能受阻、地区间恶性竞争现象频发、土地资源浪费严重、环境污染恶化、基础设施建设缺乏统一规划、人才资源浪费等一系列现象,使得区域经济协调稳定发展成为空话。[1]尽管区域内各地方国家机关都认识到共同体的利益同一于各成员的共同利益,但由于该共同利益并不同一于各成员的自我利益,因此对地方法制建设和统一法律在本地区的实施往往会采取以追求自身利益最大化为目的的机会主义行为。[2]这种行为显然不符合区域经济协调发展的要求,且又无法运用统一法律来予以规范。解决这些问题,往往不是哪一个地方政府或其他国家机关所能胜任。区域内各地方国家机关怎样做出积极的充分的回应,怎样通过法律规范降低合作关系的交易成本,如何建立有效的跨域或跨界的法制协调,值得我们认真思考。

(三)我国区域法制协调的实践尝试说明其不仅必要而且可行

为了解决区域经济协调发展问题,国内 “长三角”、“泛珠三角”、“京津冀”、“中部”、“西部”和东北老工业基地等地区都纷纷进行法制协调尝试,目前主要是通过政府间协议机制实现的。例如,2001年 7月,上海市与江西省在上海签订《上海市江西省加强全面合作协议》,这是改革开放以来,我国第一份由不同地区政府部门签署的省级政府间协议。2004年 6月 3日,泛珠三角区域政府行政首长在广州签署了《泛珠三角区域合作框架协议》,这是中国迄今为止规模最大、范围最广的区域经济合作。2005年 7月 25日,在第二届泛珠三角区域合作与发展论坛上,“9+2”各方代表讨论通过了《泛珠三角区域合作发展规划纲要 (2006一 2020)》。其中,泛珠三角区域合作的一项重要方面就是立法合作。近些年,泛珠三角各成员之间签订了大量的政府间协议,广泛涉及交通、能源、贸易、农业、投资、旅游、就业服务、信息化、科教文化、环境保护及公共卫生等领域。2009年 1月,国务院批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 (2008-2020年)》,提出了“推进珠江三角洲区域经济一体化、推进粤港澳更紧密合作、深化泛珠江三角洲区域合作”的政策建议。为推进《纲要》的实施,广东省人民政府和香港特别行政区政府于 2010年 4月 7日在北京正式签署了《粤港合作框架协议》。《粤澳合作框架协议》也将于近期完成并上报中央。可以预见,泛珠江三角洲区域的省级政府间今后会签署更多的合作协议。

从我国区域合作的实践来看,政府间协议已经成为实现区域合作和解决区域争端的最为重要的法制协调机制之一。[3]这些政府间协议为地方政府在区域经济合作中调整和创新政府及政府部门间协调机制创造了新的范例,对于实现区域性立法资源共享,促进区域协调发展等,起到了十分重要的作用,也对纵深推进我国区域经济合作产生了积极影响。

2006年 7月 17日,黑龙江、吉林、辽宁三省正式签署《东北三省政府立法协作框架协议》,确定采取紧密型、半紧密型和分散型三种协作方式。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目,三省将成立联合工作组;对于共性的立法项目,由一省牵头组织起草,其他两省予以配合;对于三省有共识的其他项目,由各省独立立法,而结果三省共享。在工作方式上,每年年底三省政府法制办将举办一次主任联席会议,研究确定立法协作项目和论证项目,协调立法区域协作的重大事项;而每年一两次的立法业务会议则执行落实,具体工作由立法项目的承办处室负责。[4]《东北三省政府立法协作框架协议》开创了中国区域性立法协作框架的先河,率先打破政府立法隔阂,尝试横向间的协作立法,用以消弭区域间冲突。同时,协议的签订有利于整合三省立法资源、降低立法成本、提高立法质量和效率。[5]

二、美国区域法制协调的经验借鉴

(一)美国区域法制协调的实践

从美国的法律史来看,同时具有州法和合同性质的州际协定是最重要的区域法制协调机制,而行政协议的盛行则是其最新的发展趋势。美国的州际协定最早起源于北美殖民地时代英属殖民地间边界和土地争端治理中的“协议”程序。到美国建国后,对持续地解决殖民地间边界争端的方法的要求最终导致了“州际协定”最早在《邦联条例》中体现,并随后在美国联邦宪法中被继承和被正式制度化,标志着州际协议进入了正式化与永久化发展阶段。

《邦联条例》中第 6条规定:“除非经过美国国会的同意,并且具体指出该协定的目的以及持续的期间,任何两个或者更多的州不能签订州际协定、结成邦联或同盟。”美国《宪法》第 1条第10款第 3项最终出台了 “协定条款”: “任何一州,未经国会同意……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”在“弗吉尼亚诉田纳西州”案中,确定了只有那些触及到联邦政府权力或可能改变联邦体制内力量平衡的政治性协定仍需国会批准,其他的非政治性协定则不必经国会明示批准亦可生效。

由于美国《宪法》的授权和州际法律制度的不断完善,州际协定开始广泛地适用于各个领域。从 1941年到 1969年,美国各州缔结了 100多个州际协定。到了 20世纪 60年代,州际协定已经成为美国最为重要的区域法制的协调机制。各州开始逐渐增加使用州际协定的频率。各州政府习惯于通过州际协定的方式来设立一些州际机构。[6]州际协定的最新发展趋势是行政协议的兴起。近年来,新缔结的州际协定数量开始逐年下降,而正式和非正式的州际行政协议却为各州的官员所热衷,其签订数量急剧上升。与州际协定相比,行政协议的成立及生效并不需要经过州的立法程序,也不需要征得美国国会的同意,只要行政首长达成一致意思表示,行政协议就能成立。对于非正式的行政协议,缔结程序则更为简便。同样,行政协议的修改程序也相对简单,这种相对简易的程序使得行政协议具有很强的弹性或灵活性,足以应对不断变化的社会变迁。[6]

(二)美国法制协调机制的可借鉴之处

作为单一制国家,我国中央与地方的立法关系的运转对法制协调机制的依赖要小得多,但是随着中央的放权,目前我国地方立法对社会关系的调整在深度和广度上持续加强,总体呈膨胀趋势。在我国区域经济一体化的过程中,地方立法之间的冲突问题日渐突出。我们必须设计出区域法制协调机制解决我国地方立法之间的横向冲突,为区域经济协调发展提供制度保障。而美国的法制协调机制比较发达,值得我们借鉴。

1.区域法制协调活动一定要限于立法权限范围内。在联邦制下,美国州权相对较大,所以美国州际协定所涉及的内容非常广泛,但是也有一定限制,那些触及到联邦政府权力或可能改变联邦体制内力量平衡的政治性协定需国会批准,方可生效。在我国,各个地方立法主体也要恪守其立法权限,在权限范围内进行区域立法协调行动,不能与中央立法有所抵触。区域立法协调的事项应该集中在区域各行政区所面临的共同问题以及与其他区域相比的特殊问题上,以弥补国家立法的不足。

2.在区域法制协调过程中一定要尊重各行政区的平等地位。平等是美国各州达成州际协定的基础,地位平等才有合作的可能。地位平等引申出利益平等,缔约各州的利益都是平等的,确保各方利益的充分表达,也才可能有合作的可能。我国区域范围内各省 (自治区、直辖市)的地位也是平等的,利益也是平等的,在区域法制协调过程中要充分注意民主性,才有可能达到立法共赢的目标。

3.地方政府和地方立法机关应该在区域法制协调中扮演主要角色。美国州际协定是由州政府签订由州立法机关批准从而具有法律意义。在我国,地方立法主体是地方权力机关和行政机关。当然,目前实践中,各省的行政机关合作的紧密程度相对比较高,我国区域法制协调的实践主要是集中在政府层面的立法协调。

4.在区域法制协调过程中不必改变各省 (自治区、直辖市)的行政区划。美国州际协定的经验表明,除了联邦的法制统一工作外,各州通过合作或协调也可以在原有的法治的框架下实现立法、执法的和谐有序和行政上的合作与协调,而不必改变各自的版图。我国区域法制协调工作也完全可以借助区域法制协调机制,解决跨界问题,推动区域经济协调发展,而不必改变行政区划,从而触动我国的宪政体制。

5.目前我国的区域合作协议法律效力模糊不清,普遍缺乏可操作性,也没有责任条款和救济途径,其运行现状并不理想。而在美国,因为美国宪法的充分保障以及本身具有的合同性质,州际协定的效力是优先于成员州之前颁布的法规,也优先于之后新制定的法规,同时,州际协定的缔结、修改、终止和执行已经有一套完善的程序,值得我们借鉴。

6.美国州际协定设置了专门的执法机构,而且这个机构具有长期性、稳定性,这为州际协定的实施提供了保障。因为协定签署后不会自发地执行,需要设置一个专门机构组织工作、执行协定、解决纷争。因此,我国在区域法制协调活动中也可以考虑设置一个专门协调机构,负责各项工作,使协调工作落到实处。否则,各项法制协调的制度设计可能因缺乏实施主体而成为空壳。

三、构建我国区域经济发展的法制协调机制

就解决我国区域内各地地方立法和政策的差异性问题,学者们曾提出过多种方案:其一,根据经济区域和行政区域相一致的原则,重新划定行政区域或者增设大行政区,并建立相应的国家机关,进行区域立法;其二,专门成立区域性立法机构,统一区域立法;其三,由国家权力机关对特定经济区域进行立法,或者由中央政府牵头制定适用于特定经济区域的相关制度;其四,区域内各地方政府和立法机关之间通过磋商与合作,协调相关制度。

由于我国行政区划的改变属于国务院的职权,而创设新的立法机构会涉及宪政制度,因此,第一、二种方案在近期是不太切合实际的。根据第三种方案进行区域性立法,特别是进行区域规划,是十分必要的,如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《广西北部湾经济区发展规划纲要》、《长江三角洲地区区域规划》,但是这种区域性立法着力解决的是区域性的重大问题,而对于区域经济和社会发展中的大量事务,还需要地方立法机关和政府充分发挥积极性和主动性去处理和解决。笔者认为,通过构建区域法制协调机制①本文所讲的法制协调机制主要是指立法层面的,不包括执法、司法等。解决区域发展中出现的各种矛盾和问题,有利于区域协调发展,实现区域经济一体化。

(一)区域法制协调首先是建立区域内地方政府间法制协调机制

从长三角、泛珠三角等区域近年来实践探索的情况来看,加强区域内各地方政府之间的磋商和合作,建立起各种联席会议制度、签订各种框架协议是协调区域经济法制的常规做法,是一种典型的政府间法制协调机制。合作协议的广泛签订,极大地增强了地方政府的区域经济合作意识,有利于区域地方经济法制的协调。但是,在区域地方政府签订和落实合作协议的过程中也暴露出一些问题,比如做表面文章,协议内容空泛,或者协议签署不够规范,落实不够到位等等,其主要原因是我国现行立法对于合作协议的性质及其效力不明确。我国《立法法》仅对国务院跨部委的行政事务的相关行政规章的制定作出了规定,而对于跨省、市的行政事务的处理并未作出制度安排,区域合作协议似乎存在着合宪性缺失的问题。

然而,我国宪法和法律虽没有明确赋予地方政府间缔结协议的权力,但同样也没有禁止性的规定。因此,有学者认为,《宪法》与《地方组织法》实际上暗示或间接赋予了政府间协议的缔结权,只要在宪法和法律规定的管理权限范围内,地方政府之间就有权缔结政府间协议。[3]对此,笔者持赞同意见。因为我国《宪法》、《地方组织法》虽然没有类似美国宪法的“协定条款”,但仍然赋予地方政府管理地方事务的职权。区域合作协议实际上是各地方政府根据《宪法》和《地方组织法》等法律所赋予的行政管理职权的一种运用方式,仍然属于行政法律关系的范畴之内,同时,它又不同于传统上政府直接针对相对人作出具体或抽象行政行为的权力运作方式,而是通过跨行政区域的不同地方政府间达成一致意思缔结协议的方式。订立该类协议的目的在于通过政府之间的合作,协调统一经济区域内各地方政府的经济政策,减少甚至消除因不同行政区划之间的政策差异所导致的发展不平衡,充分发挥市场的主导作用。从形式上看,该类协议是主体双方平等协商一致的结果,符合民事合同的基本特点,但是由于其主体是行政机关,所处分的是行政机关的行政职权,因而不是普通的民事或商事合同,与单方行政行为、外部行政合同和内部行政合同也有着本质的区别,是典型的行政协定,属于广义行政合同的一种类型。[7]对于这种新型的行政行为,不仅需要我们从法理上去深入探究,同时更需要立法者予以高度重视,加强与其相关的法制建设。

(二)区域法制协调更重要的是建立区域立法协调机制

区域经济发展中的地方政府之间的磋商协议是各地政府在区域经济一体化进程中的必然要求和现实选择。但若要从根本上解决区域经济所带来的挑战,建立区域立法协调机制则是重中之重。通过区域立法协调,可以维护法制统一,消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍,加快体制创新和机制创新,增强经济发展的活力,提高经济发展的效率,为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

所谓立法协调机制,就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。就目前而言,成立一个跨省的区域性立法机构存在着宪政制度上的障碍;让区域内享有立法权的地方权力机关或地方政府联合起来制定地方性法规或地方政府规章,既无实体法上的依据,也无程序法上的保障。因此,只能构建区域立法协调机制,以保障区域的协调发展。

区域立法协调机制主要包括以下内容:

1.区域立法协调主体和具体工作机构

从法理上看,区域立法协调主体应包括依法享有地方性法规和地方政府规章制定权的地方权力机关和地方政府,但笔者主张,应该由省级人大及其常委会和省级人民政府代表本地区与区域内的其他同级地方国家机关进行立法协调。因为,区域立法协调是区域经济一体化过程中出现的新生事物,缺乏相关法律的规范,有可能形成对国家立法权和国家统一法制的侵害,所以,我们在推行这一创新机制时要十分慎重,权力不易下放过低。

区域立法协调的具体工作机构目前主要是联席会议,即由各省 (自治区、直辖市)的人大常委会或政府定期举行区域立法协调联席会议,就区域经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调,达成共识。从长远来看,在举办立法协调联席会议的基础上,待条件成熟时可以联合成立区域立法协调机构——“区域立法协调委员会”,可由省级人大常委会和政府分管立法的负责人、法制工作机构负责人和法律专家组成,积极促进区域的立法合作,协调解决立法冲突,保障区域的和谐发展。

2.区域立法协调的具体方式

区域立法协调的具体方式主要有立法信息交流共享和共同立法等。构建区域立法信息交流平台,加强日常信息交流与反馈,相互借鉴各自在立法工作中的技术和经验,促进资源共享。立法上的信息交流和共享,只是区域立法协调的初级形式,是区域立法协调的基础和开端。真正意义上的区域立法协调,是区域立法协调主体对某一事项的共同立法,这是区域立法协调的高级形式,也是最根本的形式。

3.区域立法协调的程序

创新区域立法程序。具体可以采取的措施有:第一,在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开,不仅让本省、市范围内的公众知晓,也要让利益相关的其他省、市的公众知晓。第二,在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或者通过新闻媒体等方式,广泛征求公众意见,扩大利益表达的范围。第三,建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本,可以在公共信息网络平台上发布,鼓励公众参与评价,广泛吸收各方面的合理意见,使出台的地方性法规、规章更加完善。[8]

4.区域立法的备案审查制度

全国人大常委会和国务院要重视对区域立法的备案审查工作,加强对区域立法的事后监督,防止违反国家法律、行政法规和上位规章以及国家整体规划,保证国家法律法规在全国得到贯彻执行。

[1]张素伦.区域协调发展法律机制研究——以中部崛起为视角 [J].郑州经济管理干部学院学报,2007,(12):58.

[2]叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调 [J].上海交通大学学报,2004,(6):8.

[3]何渊.泛珠三角地区政府间协议的法学分析 [J].广西经济管理干部学院学报,2006,(1):69.

[4]华国庆.我国区域立法协调研究 [J].学术界,2009,(2):106.

[5]吕志奎.州际协议:美国的区域协作管理机制 [J].太平洋学报,2009,(8):64.

[6]何渊.美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁 [J].环球法律评论,2009,(6):89.

[7]朱颖俐.区域经济合作协议性质的法理分析 [J].暨南学报,2007,(2):87.

[8]石佑启,杨治坤.试论中部地区法制协调机制的构建[J].江汉论坛,2007,(11):42.