把地方公共消费与就业作为转变发展方式的着力点

■ 丁元竹

作者系国家行政学院决策咨询部副主任

研究发现，转变经济发展方式中的许多重大问题都和地方公共消费与就业有关。以大学生就业为例，基层对人才有强烈需求，但真正想下基层的大学生却很少：在社会的一端，公共服务亟需大量人才；而另一端，大中城市有成千上万大学生在找工作，甚至出现了“蚁族”。基层公共资源不足，导致就业岗位结构性短缺，居民公共需求难以满足。转变经济发展方式应把地方公共消费与就业作为着力点。

地方公共消费与就业：国际经验

（一）城市化是地方公共消费和就业扩张过程。一是在英国，地方政府城市化之前的职能主要是治安，后来又增加了济贫。随着城市化加速，出现了警务、治安、供水、照明和养路等。1835年英国设机构管理地方事务，产生了多职能地方政府。二是20世纪初，西欧国家公共财政的50%-85%用在国家职能上，20世纪后25年，60%-75%花销在地方服务上。美国近60%的公务员，约900万人，由地方政府雇佣。1970年以来，美国地方政府工作人员的数量增加了40%以上，主要原因是小学入学率提高、监狱人口以及儿童和老人服务增加。三是与中央或联邦政府相比，地方政府在掌握服务对象信息方面具有更大便利性。《欧洲地方自治政府章程》主张，公共职责最好由那些最接近居民的政府实施。

（二）公共服务具有吸纳劳动力密集型的特征。一是与公共产品比较，公共服务更具劳动密集型特征，它高度依赖于服务人员与服务对象之间的人际关系质量。老年护理原则上不能采用技术密集型或资金密集型，必须是劳动力密集型。地方政府职能运转需要工作人员承担巨大的义务，包括时间、劳动、忠心、力量和才能。二是在丹麦，地方政府雇员的绝大多数实际上是在学校、托儿所、医院、养老院和图书馆等领域工作。医院体系雇员占郡政府雇员的57%以上。在英国，地方政府雇员包括行政管理者、特别咨询专家、清洁工作人员、学校厨师和教师、社会服务人员。议会中雇员最多的项目是教育和社会服务，英国34个郡中，这两个服务领域的雇员几乎占地方政府全部雇员的三分之一。在加拿大，联邦政府确保加拿大居民享有教育、卫生医疗和社会服务的权利，并通过行政和人事制度确保其均等化。在德国，地方政府雇员的15%从事行政性工作，其他从事社会服务、教育、卫生健康、公共秩序和经济促进工作。城市和县政府雇佣了40%的雇员。

（三）公共部门的成长几乎是地方（社区）行政管理的成长。一是从历史上看，社会救济、社会保险、公共教育、公共卫生等在城市化阶段成为公共政策重点，以此确保人口迁移和新就业人口的公共服务供给。日本经济从起飞到高速增长发生在20世纪50-70年代，适应经济起飞阶段的人力资源需求，政府的主要投入是教育等。20世纪70年代开始，日本政府财政支出由对教育的大规模投入转向主要对社会保障费用投入，原因之一是人口老龄化；二是当政府支出主要投向基础设施时，政府主要面对的是市场和企业。随着政府转向人力资本投资，政府主要面向公共服务机构和社会组织。前者是市场领域扩张，后者是公共领域扩张。

（四）地方公共就业大幅增加是公共领域扩张时期的特征。丹麦，20世纪60-70年代，地方政府就业人数比例极高。20世纪80年代的高峰期，丹麦全部劳动力的1/3强在公共部门。从1950年起丹麦地方政府雇员的数量增长了几乎五倍。芬兰，1970-1990年间，全社会雇员年均增长率是0.8%，而国家雇员年均增速达到0.9%。英国，地方政府是提供就业岗位的主要部门。英国劳动力2700万人中约有250万人在地方政府工作，近10%的全职或兼职工作由地方政府提供。20世纪90年代英格兰和威尔士地方政府雇员减少了五分之一，在社会服务和计划领域的工作人员反而增加了。加拿大，2008年就业的1700万人中有350万人在公共部门，约占总就业人口的20.8%，其中，11.48%在联邦政府，10.27%在地方政府。2004-2008年，加拿大公共部门就业人数逐年增加。美国，各级政府全职雇员2008年为1700万人，占当年劳动力就业人数的12.9%。德国，地方政府人事规模占全国公共机构人员的1/3左右，其中，联邦政府职员占10%，州政府职员占45%。1960-1990年间地方政府职员增长了56%。以色列建国初期中央政府在公共服务供给中发挥核心作用，20世纪90年代以来，地方政府开始承担更多的公共服务责任。我国香港地区，公共部门就业人口占整个香港的23.91%。

（五）地方公共服务扩张伴随着社会组织的迅速发展。一是美国地方政府依赖非营利组织提供公共出资的服务，非营利组织雇员占就业人口的7.25%。在日托、老年人服务、法律服务和卫生服务领域，非营利组织提供了一半以上由公共财政出资的服务。从经济上测量，美国非营利部门等于或超过了地方政府所起的作用。二是日本很注意公共服务供给中的人力资源配置，日本残疾人机构主要有两种模式，政府性质的残疾人机构和民间组织的残疾人社团法人机构。三是在欧洲大陆传统下，教育等公共领域的责任由州政府承担，属于个人社会服务由非政府组织和慈善组织承担。

（六）优化地方公共就业环境。一是确保地方政府职位是具有吸引力和光明的前景。《欧洲地方自治宪章》要求“提供充分的培训机会、报酬和职业前景”。二是，在英国，地方政府一般行政人员由地方政府自行决定录用，其薪酬和服务条件也由地方政府与代表雇员的工会谈判协商决定，不属公务员。在法国，地方政府雇员属公务员系列，分为公务员和合同制或临时雇员，按活动分为行政、技术、文化、体育、安全等职界。日本地方政府职员均称为公务员，包括在地方政府机关、地方立法机关、地方法院和地方政府经营企业、事业单位工作的人员。新加坡把医生、教师、工程师、律师等纳入专业公务员。

我国进入公共服务扩张时期

（一）我国地方公共领域消费和就业偏低。一是我国2007年，教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有29.2%，与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000-6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。公共支出不足，居民不得不用自己的收入来满足快速增长的公共服务需求，挤占了居民的私人消费。二是2002年我国公共部门就业人员占整个就业人口的5.59%，其中，党政机关和社会团体的就业人员占整个就业人口的1.46%。2008年，我国就业人口7.74亿人，其中在公共部门工作的4071万人，占全部就业人口的5.26%，社会服务业就业人口占1.48%，远远低于发达国家公共部门的就业人口比例。

（二）当前我国经济总量上出现了前所未有的扩张，结构上进入调整时期；公共服务上出现了前所未有的需求，社会体制上进入创新阶段。一是按照福利经济学原理，国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大。从1978年至今我国人均国内生产总值几乎翻了60倍，国家的财政收入几乎翻了54倍。2009年我国国内生产总值达到33.5万亿元。二是发达国家公共服务扩张大约发生20世纪的中后期，其人均GDP大约在4000-10000美元之间。如果以2009年人民币对美元6.8310的平均汇率计算，我国人均GDP接近4000美元。三是就消费而言，发展公共部门可以降低储蓄率，拉动需求。根据国际经验，中国公共部门消费和就业隐含巨大空间，是转变经济发展方式的着力点。经合组织认为，中国若要发展服务导向型经济，必须扩大社会保障、教育、卫生等社会部门。只有提高社会支出，才能降低储蓄率，拉动内需。

（三）转变经济发展方式的实质是经济发展由物质资本投入转向人力资本投入。一是提升服务业比重必须加大公共服务投入力度。据2009年世界统计年鉴，按产业类型划分的就业构成，2005年我国第三产业为16.1%，在世界主要国家中处于最低水平，一些发展中国家也高于我国同期产业类型划分的就业构成。加快发展服务业离不开对劳动力的投入。二是2006年我国劳动力参与率高于世界平均水平10个百分点以上，低收入国家8个百分点，中等收入国家10.6个百分点，高收入国家9个百分点。参与率高和收入水平低，反映了人力资本投入不足。三是推进城市化，让有条件的农民落户城镇，必须让他们受教育、能就业、有住房、有社保。

（四）以基本公共服务均等化为目标的财政体制改革，必将推动公共领域发展。根据经济学原理，国民收入分配愈是均等化，社会福利就愈大。从1994年实施分税制至今，我国人均国内生产总值翻了5.6倍，国家财政收入翻了11.75倍。基本公共服务均等化战略的实施将大大加速我国公共服务的发展进程。

（五）政府自身的改革和创新在转变经济发展方式中提上议程。一是居民对公共服务的需求不断增长要求政府在转变发展方式中职能有增有减。有增有减的前提是满足人民群众日益扩张的公共服务需求。二是发挥政府调控在公共领域配置资源的基础性作用，就像在私人领域发挥市场配置资源的基础性作用一样。政府遵循公平公正原则来配置公共资源，社会按照志愿原则来动员社会资源。

（六）我国公共领域发展的新动向。一是完善基层公共服务和社会管理体系出现新特点。2009年初北京市确定600个社区开展社区规范化建设试点工作，直接受益人群达40多万人，包括近2600名选聘大学毕业生、38000名社区工作者、37万社区志愿者。二是推进社会创新和扩大社会就业出现新趋势。2008年，上海市建立了“浦东公益服务园区”，把具有代表性的社会组织聚集到一起，实现社会管理和社会创新。目前，聚集在“浦东公益服务园区”有几十家社会组织，数百位年轻人。三是扩大文化需求和培植专业队伍出现迹象。厦门为满足农民文化需求，在全市培育村级文化协管员296人，费用由财政负担。

对策与建议

（一）充分认识转变经济发展方式的整体关联性。一是转变经济发展方式是结构性调整，牵一发而动全身，必须考虑转变过程的整体关联性。国际上普遍认为，中国的各种事物，由于悠久的历史而调和和适合，使中国的社会变动，必须在整体变动下进行，单一因素的变动会引起一系列的不协调。二是把转变经济发展方式与公共部门发展和社会体制创新有机结合起来。当前中国经济发展方式的转变是其经济社会发展的阶段性使然。三是公共领域的制度、体制都有与之相适应的理念、观念和价值体系。发展公共领域消费和就业必须考虑公共价值。

（二）妥善处理物质资本投入与人力资本投入的关系。一是使物质资本与人力资本在效率与公平以及可持续原则基础上完美结合。既要考虑物质资本和人力资本的收益最大化，又要考虑人力资本公平使用和可持续利用。二是就业问题既要考虑部门布局，又要考虑空间布局。物质资本与人力资本的有机结合既要坚持市场配置资源的原则，又要坚持政府调控的原则，在效益与公平基础上把二者结合起来。三是加速人事体制改革。把人才建设，尤其是基层的人才建设放在首位。其一，结合就业，尤其是大学生就业，借鉴发达国家经验，给在基层从事公共服务工作的人员更加具有吸引力的待遇、培训和职业前景。其二，逐步打破财政全额拨款与自收自支事业单位的界限，逐步建立同等类型、同等岗位、同等绩效的身份人员，享受同等水平的绩效工资。其三，允许社会组织，尤其是从事社会服务的社会组织把获得的政府资助或企业自助以及慈善捐赠的一部分用于员工工资福利及培训，以养人实现养事。其四，把社区工作人员身份定位提到议事议程上来，确保在社区工作的各类人员体面的生活待遇、光明的职业发展前景。

（三）加大公共领域的资源配置力度。一是大力发展社会服务业。开发不同类型的社会服务项目，完善支持劳动力，尤其是大学生参与社会服务就业的政策和法规，使这个领域的社会需求得到满足。二是鼓励社会企业家进行社会创新，开发居民需求的社会服务项目。三是把公益岗位由服务于弱势群体的就业和救助逐步转变为面向全社会的职业化岗位。

（四）建立与服务型政府相适应的地方公共服务体系。一是从满足居民需求出发加强基层的公共服务机构建设，不搞上下一般粗的管理体制。提高基层公共服务能力，必须解决地方财力不足问题。二是把社会创新孵化器从目前对社会组织的能力建设和项目开发拓展到依托科研人员、社会企业家和社会工作者共同研究和解决当前经济社会发展领域面临的新问题。要从土地使用、税收减免、财政补贴等方面支持社会创新。三是培育社会企业家，创造社会企业家成长和创新的社会环境。

（五）改革现有的统计系统。逐步建立适应公共部门，特别是地方公共部门发展要求的统计体系。把公共部门，包括政府行政、社会组织、政府外包、企业社会责任等领域的活动纳入到公共部门统计范畴。

（六）从基本公共服务均等化入手配置人力资源。一是从基本公共服务均等化原则出发考虑各地基本公共服务供给过程中的人力资源配置，通过转移支付实现基本公共服务领域中各类人员的福利待遇、教育培训和职业前景均等化。二是改革现行公务员和事业单位编制管理体制，把涉及基本公共服务的全国各类人员纳入中央预算，尤其要是把欠发达地区的公共服务领域人员纳入中央财政预算管理。