政府职能转变与科技计划项目管理的第三方评估咨询

方 勇，王明明，刘 牧

（北京化工大学经济管理学院，北京 100029）

政府职能转变与科技计划项目管理的第三方评估咨询

方 勇，王明明，刘 牧

（北京化工大学经济管理学院，北京 100029）

科技计划项目评估咨询制度的核心是政府职能转变，而政府职能决定着政府管理的基本方向，因而从政府职能转变角度分析第三方评估制度具有重要意义。本文从服务型政府的理念出发，首先分析了目前科技计划项目管理中存在的政府职能问题，然后分析了引入第三方评估制度后政府职能的转变和第三方机构的职责，最后提出了第三方评估咨询的发展建议。

第三方评估咨询；科技计划项目；科研管理；政府职能转变

1 引言

科技计划项目是指在政府科技计划中实施安排，由单位或个人承担，并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动［1］，是我国政府为促进科技进步、科技创新，通过财政支持的科技项目。这些项目面向国家或地方经济建设、社会可持续发展和科技发展的重大需求，选择具有战略意义的关键科学技术问题，充分发挥导向和带动作用，提升我国基础研究和应用研究的源头创新能力。

科技计划项目具有高度创新性、复杂性、探索性、风险性和专业性等特点，决定了对项目实行项目管理的复杂性和难度。近年来，随着我国财政科技投入的逐年增长，科技计划项目数量不断增加，资助金额也不断加大，科技部的统计显示，2007年国家财政科技拨款已达2113.5亿元，占全国R&D经费支出的56.96%。一方面，科技计划项目在国家创新体系中占有重要的地位，需要有效的管理来促进我国科技水平的提高；另一方面政府科技管理部门的任务变得十分繁重，项目管理的难度不断增加。这种形势的变化使得传统的管理办法已经无法满足科技项目管理的需求，在国家科技计划项目的实施与管理过程中，出现了一些不尽人意的状况，如重申报轻执行、重结项轻过程等，不仅影响到科技计划项目能否达到项目目标、实现国家意图，而且政府科技部门对项目的全面管理也可能引发权力寻租的问题，影响到政府科技管理的公平与公正。

对于如何加强国家科技计划项目管理的问题，已有很多学者开展了一系列研究，廖政权［2］、黄锦成［3］等从科技项目管理的制度建设、运行机制等方面提出了有益的建议；丁宝奎［4］、张军果［5］、刘云侠［6］、李军［7］等从项目后评价的角度做出了一系列的探索；戴国庆［8］从绩效评估方面进行了有价值的研究；刘涛［9］、罗轶［10］、黄锦成［11］、张艳丽［12］等针对国家科技项目实施监理制管理的必要性和特点进行了分析和研究，并提出了有关的政策建议。

当前的科技计划项目管理模式下，政府相关部门负责项目的经费、立项、中期、结项等全方位的管理，在项目实施过程中，政府占据了主导地位。要从根本上改善科技计划项目的管理，需要从制度上调整科技计划项目的管理模式，并转变政府的相应职能。目前我国政府正处在向服务型政府的转变过程中，政府职能是政府管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向［13］。因此，转变政府职能、建设科学合理的管理模式是加强科技计划项目管理、增强计划项目质量和创新性的核心问题，也是当前政府科技管理部门面临的一个重要问题。

现代公共管理理论、新公共服务理论、公共产品理论和治理理论认为，建设服务型政府的核心是转变政府职能，政府应着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，而把不该管、管不好的事交给企业、市场、社会组织和中介机构［14］。发达国家对科技计划项目的评估也体现了这一点，在美国和英国，政府投资的重大科技项目评估由政府委托独立的中介机构来评估，政府根据评估的结果决定经费的投入；日本则成立了国家直接管理评估机构、专业性评估机构和企业性评估机构，评估结果公开以保持透明度。总体而言，发达国家政府一般不是评估验收的直接组织者，而是资助或者出资者，评估组织一般由社会咨询评估机构（独立的中介机构）来实施，从而保证了科技计划项目管理的科学合理。由此，黄宝中［15］、陈世明［16］、黄建国［17］等提出了我国应建立科技中介机构的建议，王明明［18］则进一步提出了第三方评估咨询的概念，但这些研究都没有考虑到政府职能转变问题。

第三方评估咨询制度中，第一方为政府，第二方为项目承担方，第三方为专业的科技中介机构。科技计划项目第三方评估咨询制度的引入，改变了原有的政府和项目承担方的责任形式，其实质是政府科技管理部门通过职能转变，分离出部分职能交给第三方机构来完成。因此，第三方评估咨询制度的核心是政府职能转变。本文从服务型政府的理念出发，首先分析了目前科技计划项目管理中存在的政府职能问题，然后分析了引入第三方评估制度后对政府职能的转变与定位，据此建立了科技计划项目的第三方评估咨询运行模式，最后提出了发展我国第三方评估咨询的建议。

2 科技计划项目管理中的政府职能问题

目前实施的科技计划项目管理的监控机制大致可分为以下三种：

（1）行政监控机制。其主要特点是：按科技管理职能划分的相应部门负责对项目实施过程进行监控，各职能部门根据科技计划项目管理办法开展监控工作。主要的监控组织形式包括以下三种：科技部门和财政部门联合组成的专项经费监管小组；科技部门相关处室组成的联合检查组；科技部门相关处室独立与行业专家组成的检查组。

（2）受行政主管部门委托的专家小组监管机制。其主要特点是：结合科技计划管理体制改革，设立专家组以及计划项目管理中心。在管理上形成了新的体制：由政府负责实现宏观目标的决策、政策和措施的制定，领域专家委员会负责咨询、监督和评价，主题专家组负责技术决策，项目管理中心负责过程管理。

（3）行政主管部门委托的专业管理机构监管机制。其主要特点是：按照运作市场化、管理规范化、人员专业化的原则，建立专业化的管理机构，对受委托的项目管理范围和领域进行监管。管理形式主要是：由行政主管部门委托有资格的管理机构进行监督管理，管理机构对项目实施负责全过程监督管理，定期向科技主管部门报告项目进展情况和管理建议。

以上三种的监管形式中，第一种监管，政府科技管理部门的职能包含了科技计划项目管理的各个方面，包括项目的立项审批、经费划拨、中期检查、验收结题等工作，在科技计划项目管理中起到了全能政府的作用；第二种监管，政府科技管理部门的职能同样体现为全面管理，但委托专家小组对科技项目管理加强了专业性，强调了专家咨询的重要性；第三种监管，中期检查、验收等部分项目监管职能从政府部门分离出来，加强了监管的独立性。总体而言，由于科技计划项目的高度创新性、复杂性、探索性、风险性和专业性等特点，这三种科技项目的监管都考虑了专家咨询制度，这也切合“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策。这种决策制度能改善政府现有公共决策结构，强化专家角色和专家知识的重要性，推动决策的专业化和科学化，从而加强科技计划项目管理的有效性。

在实际运行时，第一种和第二种监管机制中政府科技管理部门在需要时直接聘请专家，第三种监管机制没有强调专业机构的独立性，由此引发了两个方面的问题：

（1）机制本身的问题。政府科技管理部门直接聘请专家时，政府在决策前需要判断专家的意见是否正确，相当于政府在专业知识角度还是高于专家。从政府科技管理部门的道德水平和专业水平角度看，即使道德水平足够高，但大量科技计划项目管理的任务繁重，政府管理人员的专业水平也无法保证决策的正确性和合理性，产生了政府职能的越位和错位问题。

（2）机制可能引发的问题。专家作为科研工作者，需要承担科技计划项目来推动自身科研水平的提高。参与咨询的专家可能正承担或将来要申报科技计划项目。当专家面对政府部门时，难以摆脱其中的厉害关系，不能自由、中立的发挥咨询作用。当这种利害关系被利用时，可能发生权力寻租现象，最终影响到决策的正确性。在如何进行法规建设、建立专家信誉制度、创造公平科研环境方面，则产生了政府职能的缺位问题。

因此，目前的三种科技计划项目管理制度都存在一定的问题，政府科技管理部门需要转变职能，推动管理的专业性，实现由全能政府、万能政府向有限政府、服务政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点转移到“经济调节、市场监管、公共管理、公共服务”的职能上来，在科技计划项目的管理职能方面突出社会管理、公共服务职能，创造出公平、公正、高效的科研环境。

3 第三方评估咨询模式中的政府职能转变

为弥补现有科技计划项目的监管机制中存在的问题而提出的第三方评估咨询，是在科技计划项目的委托方和承担方之外，增加独立的第三方评估咨询机构。由项目委托方选择具有资质的第三方评估咨询机构，该机构组织专家对项目承担方的工作进行独立评估，并向委托方提交中立性意见的报告。第三方评估咨询从专家和机构两个角度加强和规范了专家咨询制度，是对现有科技计划项目三种监管机制的完善，其特点体现在以下两个方面：

（1）通过第三方机构的市场竞争，保证第三方机构评估结论的合理性。第三方机构作为法人单位，对其结论负法律责任。要在市场中生存，必然需要良好的业绩，完善的管理，在专家的选择上要考虑到专业性、结构性、独立性、平衡性，保证咨询结论的合理性，从而赢得市场声誉，获得政府科技计划项目的评估咨询任务。

（2）通过声誉与信誉模式保证专家的独立性和公正性。第三方评估咨询制度的设立，使得专家不再直接面对政府科技管理部门，第三方机构相当于专家和政府之间的防火墙，专家的发言不会影响到未来是否承担项目。第三方机构则是根据专家的学术声誉来选择，从而保证了专家咨询的独立性和公正性。

科技计划项目的第三方评估咨询制度，从专家的选择、第三方机构的中立性、评估咨询结论的合理性来看，都能够改变以往科技计划项目监管中存在的问题。从政府行政职能的角度而言，第三方评估咨询的实质是政府把部分政府不应做、不擅长、做不好的工作剥离出来交由第三方机构来执行，是政府科技管理部门行政职能转变的一种重要方式。

在第三方评估咨询制度下，政府科技部门的职能由全面管理转变到定规划、建制度、搭平台、造环境、总调控，这种转变能提高政府科技管理部门的效率，树立廉洁、高效的政府形象。具体的转变体现在以下几个方面：

（1）全能政府向有限政府的转变。通过推进第三方评估咨询制度，合理划分政府、项目承担单位和社会中介机构的职能，明确各自的事权，规范彼此的职能。即政府不再对科技计划项目做出专业性的结论，从“越位”的领域退出；加强第三方评估咨询制度的法制建设，使原先“缺位”的方面得到加强。政府主要运用经济、法律和必要的行政手段进行宏观调控，而不直接干预科技计划项目承担单位的研究活动。大量的行业管理、行业服务和社会监督职能，都要由社会中介服务体系去承担，能解决好科技计划项目监管中的错位、越位和缺位问题。

（2）权力政府向责任政府的转变。科技计划项目管理的审批制度，至今仍是政府履行职能的基本方式。科技计划项目立项审批、中期检查、验收结题等工作都由政府科技部门负责时，大量的、分散的和不负责任的审批对政府和社会造成了严重的负作用，政府因此拥有科技项目管理的无限权力，也承担了对承担单位、公民的无限责任，也屡屡为之付出了昂贵的代价。要实现权力政府向责任政府的转变，进一步深化行政审批制度改革，通过第三方评估咨询制度的建设，明确政府科技管理部门、项目承担方、第三方机构的权利和职责，削减审批事项，改革审批方式，规范审批行为，建立健全政府责任体系。

（3）树立政府“廉洁、高效”的良好形象。第三方评估咨询制度的建立，政府科技管理部门对科技计划项目的管理向专业化方向发展，受委托的第三方机构对科技计划项目做出专业性的评估咨询，不仅保证了决策的合理性，而且政府能够专心做好宏观管理和调控工作，提高行政效率。第三方评估咨询制度分离了政府科技部门的部分科技计划项目的行政管理任务，专业性的工作交由第三方机构完成，顺应“小政府、大社会”的改革趋向，把以前的管科研变成为科研服务。通过第三方评估咨询制度的建设，从源头上预防权力寻租，树立廉洁、高效的政府形象。

4 第三方评估咨询模式下第三方机构的职责与定位

通过政府科技管理部门的职能转变，科技计划项目管理中分离出来的部分职能由第三方机构完成，这就需要政府职能与第三方机构的职责定位明确，各自的职能相互衔接配合。对于第三方机构的职责，我国部分省市较早时期出台的部门规章中，大多使用了“监理”这一概念，很多研究也认为第三方机构的职责侧重于监督管理项目承担方［9-12］。但是这种直接套用工程监理制的概念存在明显的问题，科技计划项目的风险性、探索性、专业性是明显有别于工程项目的，对科技计划项目的监督管理不应该类似于工程项目的刚性管理，而是一种柔性的管理，第三方机构应该为项目主管部门提供管理咨询意见，同时为项目承担单位的科研活动提供智力支持，使用“评估咨询”更为贴切第三方机构的职能。

因此，在第三方评估咨询模式下，第三方机构独立于项目主管部门和项目承担单位，对科技计划项目进行评估咨询，一方面在科技计划项目中承担项目组织和服务工作，另一方面要发挥第三方机构的独立性，为项目委托方和承担方提供管理咨询、智力支持作用。为保证第三方机构有效发挥其作用，第三方评估咨询机制中第三方职责应体现为 “到位不越位，献策不决策，过程控制，及时沟通”。

（1）到位不越位。在项目主管部门、项目承担单位和第三方机构形成的三角关系中，第三方机构受项目主管部门的委托，对项目承担单位的项目活动进行评估咨询，同时要将评估咨询意见提交给项目主管部门，供其作为重要决策的参考。在评估咨询过程中，一方面，第三方机构应维护项目主管部门的利益，行使项目主管部门赋予的对项目活动进行评估咨询的任务，但不应受到项目主管部门的任何行政性干预，以保证评估咨询意见的科学、公正和可靠。另一方面，第三方机构在评估咨询中不应行使管理者的职能，即第三方机构只是通过对项目承担单位的科研活动、组织管理、经费使用等情况的评估，发现上述活动中存在的问题，并提出评估咨询意见和建议，供项目承担单位和项目主管部门参鉴。

（2）献策不决策。对于项目承担单位有关科研活动中发生的问题，第三方机构只是提出其咨询意见和建议，并上报给项目主管部门备案，但无权直接干预或指使项目承担单位变更或调整科研活动，至于项目承担单位是否需要调整其科研活动，应当由项目承担单位自行决定，其全部责任也应当由项目承担单位独立承担，否则一旦出现问题，必将出现因责任不明确导致的互相推诿的现象。对于项目活动中出现的违反国家有关法规的组织管理和经费使用问题，第三方机构应当将评估咨询意见上报给项目主管部门，由项目主管部门根据有关管理规定做出处理决策。

（3）过程控制，及时沟通。第三方机构作为专业的科技中介机构，接受项目主管部门的委托后，针对科技计划项目的研究方法、技术路线，做好严密的评估咨询计划，在研发过程中的关键节点和容易发生问题的地方，严格把关，加强对科技计划项目的管理，保证项目目标和国家意图的实现。在评估过程中，对于出现的问题，不仅要维护项目委托方的权益，而且要从中立性的角度发挥作用，做出中立的评估，沟通委托方和项目承担方，维护项目承担单位的权益。因此，第三方评估咨询应立足于第三方机构的服务和咨询作用，在科技计划项目管理的整个过程中发挥积极作用。

评估咨询的类型有多种，包括组织专家组进行评估咨询、专业化评估机构的评估咨询、专家组与评估机构混合的评估等，第三方评估咨询只是评估咨询中的一种类型。由于在相关的科技政策中并没有明确的制度来保障和规范第三方评估咨询，实施第三方评估咨询成本也较高，当前评估咨询的主要形式还是以组织专家组进行评估咨询为主。科技计划项目对国家经济、社会发展影响很大，应逐步引进第三方评估咨询，发挥第三方机构的专业性和独立性作用，保证项目目标的实现。

5 第三方评估咨询的发展建议

科技项目是科技计划的载体，项目实施能否成功，将直接影响科技计划目标的实现，第三方评估咨询模式的建立明确了参与各方的权责，能保证项目的有效执行。但由于我国国情不同，现阶段不存在成熟的第三方科技中介机构市场，因此，推行第三方评估咨询是一个分阶段发展、不断培育第三方科技中介机构市场的过程。在推行过程中，政府对科技计划项目的管理职能也是一个逐步退出的过程。在这个过程中，要保证第三方评估咨询的效果，有几个方面需要特别的注意：

（1）政府科技管理部门转变职能，做好第三方评估咨询的制度建设。政府对科技计划项目的全方位管理职能在逐步退出时，应出台第三方评估、第三方机构的管理和实施办法，明确政府和第三方机构的职责，搭建科研平台、建设科研环境，做好方向性的调控工作。

（2）从试点开始，推动重大科技计划项目的第三方评估咨询，逐步完善评估咨询制度。鉴于当前的第三方评估咨询制度不完善和较高的实施成本，可以有计划地选择重大科技计划项目进行试点，在关键的节点实施第三方评估咨询，一般检查实施专家组评估，不仅能节约成本，发挥第三方评估咨询的优点，而且能找出实施中存在的问题，逐步完善评估咨询制度。

（3）从实施制度中明确专家小组的构成与专家知识准备过程。在第三方评估咨询专家的遴选方面，要保证专家小组知识结构的平衡性，既应当涵盖专业技术领域内的高水平专家，同时也要包括系统工程、科技管理及财务管理方面的专家；每次评估咨询会议前，专家应提前对项目的相关知识沟通交流，做好知识准备过程。这些措施能保证评估结论的合理性，应在制度建设中给出原则性指导意见。

（4）第三方机构与项目委托方、承担方应保持密切的联系和紧密的合作关系，建立共同的目标，项目执行过程中及时沟通。第三方机构在每次评估咨询过程中，及时为课题承担单位提供课题管理的合理意见和建议，在每次评估咨询会议结束后，应当尽快出具书面的评估咨询报告，明确提出评估意见，详细分析原因，并提供科学合理的咨询建议，为项目组织单位的管理决策提供可靠依据。

（5）建设良性竞争氛围，促进第三方评估咨询市场的良性发展。通过制度建设，经过多轮第三方评估咨询后，会形成第三方机构的市场信誉，通过市场竞争，优胜劣汰后，逐步形成信誉强的专业的第三方科技中介结构，能进一步促进第三方评估咨询制度的发展，形成第三方评估咨询市场的良性循环。

总之，在科技计划项目中引入第三方评估咨询，对加强科技计划项目的监督与管理力度、提高管理绩效能发挥重要作用。随着第三方评估咨询工作的实践与探索，进一步深化对第三方评估咨询的理论研究，完善和健全这一创新性的科技计划项目管理机制，将逐步形成一套系统化的管理模式，推动我国科技创新体系的发展与壮大。

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Third-party Evaluation and Consultation of National S&T Projects Management and Government Functions Transformation

Fang Yong,Wang Mingming,Liu Mu
（School of Economics and Management,Beijing University of Chemical Technology,Beijing 100029,China）

The core of the evaluation and consultation of national S&T planed projects is the transformation of government functions, and the functions of government decides basic direction of management,so from the perspective of the transformation of government functions the third-party evaluation system has important significance.Based on the concept of service-oriented government,this paper firstly analyzes the problems of government functions in national S&T planed projects,then analyzes the transformation of governmental functions and duties of third-party agencies after introducing the third-party evaluation model,finally puts forward some suggestions on the development of the third-party evaluation consultation.

third-party evaluation and consultation；national S&T projects；scientific research management；the transformation of government functions

“十一五”国家科技支撑计划项目（2006ZC000001）；国家文物局项目“关于国家科技支撑计划课题的管理制度研究”（20070201）。

2010-04-14

方勇（1976-），男，博士；研究方向：科研管理、激励理论。

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（责任编辑 张九庆）