构建加快产业结构调整体制机制的若干思考

孙瑞彬

构建加快产业结构调整体制机制的若干思考

孙瑞彬

加快推进产业结构调整，是转变经济发展方式的重要内容，也是最关键、最紧迫的重大任务。在当前宏观经济企稳向好的形势下，下大力解决产业结构中的深层次问题，必须找准工作着力点和抓手，通过坚定不移地深化改革，努力构建更加科学有效的体制机制。

一、加快产业结构调整已刻不容缓

改革开放30多年来，我国经济发展取得的成就有目共睹，但付出的成本和代价很大，经济增长主要依靠物质资源消耗的格局还没有根本改变，产业层次低、布局散、竞争力弱的格局还没有根本改变，企业主要依靠低成本、低价格竞争的格局还没有根本改变。特别是在国际金融危机的冲击下，长期积累的结构性矛盾更加凸显。主要表现为三个方面：

第一，产业结构不合理。突出表现为结构初级化和产能过剩。目前我国正处于工业化中期阶段，按照产业结构演变的一般规律，高度加工业应成为整个产业的主导和支柱，但是由于一些地方长期形成的“有什么资源做什么饭”的思维定势，加上企业大多缺乏自主知识产权，使得在发展路径上过多依赖资源禀赋，产业初级化特征比较明显。目前，全国原材料工业占重工业的比重为23%,且大多是钢铁、煤炭、建材、纺织、玻璃等传统产品、初级产品。近年来，尽管我国产业结构调整取得一定成效，但不少领域、一些地区产能过剩、重复建设问题仍很突出，一些行业落后产能比重还比较大。2009年，我国粗钢产能超过7亿吨，实际消费不足5.3亿吨；水泥产能19.6亿吨,产量16.5亿吨，产能闲置3.1亿吨；电解铝、传统煤化工产能过剩30%左右，风电设备、多晶硅等新兴产业也存在重复建设倾向。

第二，产业集中度低。近年来，我国重点产业的集中度有所提高，但与发达国家相比，产业布局点多、分散、不合理的问题仍较突出，特别是缺少实力雄厚、能够支撑和带动产业结构升级的大企业、大集团。从2009年《财富》世界500强看，我国有43家企业上榜，仅占美国上榜企业总数的三分之一；从分布行业看，美国、日本等发达国家上榜企业大多分布在汽车、电子、医药食品、金融和IT等以创新为主导的行业，我国上榜企业大多集中在冶金、工程建筑、贸易、石化等领域，普遍存在产品技术含量不高、创新能力不强等问题。由于产业集中度低，企业数量虽多，但规模不大、实力不强，对内重复建设、恶性竞争，对外缺乏市场话语权，资源配置效率较低，产业发展缺乏竞争力。

第三，自主创新能力弱。尽管我国各个产业的技术水平和自主创新能力有了大幅提高，个别产业在国际上具备了一定的竞争力，但总体来看，产业自主创新能力仍然较弱，产业技术中的核心专利技术少，急需的一些技术装备特别是高端产品主要依赖于进口，多数产业处于国际产业价值链的低端，技术水平、产品附加值和工业增加值率还比较低。目前，我国制造业平均增加值为26%，分别比美国、日本低23和22个百分点。人才少、机构少、投入不足，致使绝大多数企业缺乏核心技术的知识产权。世界品牌实验室2009年度世界品牌500强中，中国只有18个品牌入选，仅占3.6%。同时，由于缺少拥有自主知识产权的核心技术，我国一些行业存在产业技术空心化的危险，成为我国产业发展壮大和进入国际市场的瓶颈。

产业结构中存在的诸多问题，对当前和长远发展都造成了重大影响。从即期运行看，经济效益比较低。在国际金融危机严重冲击、国内外市场有效需求萎缩的情况下，由于我国大部分产品处于产业链的低端，微薄的利润空间和市场受到挤压，部分企业经济效益大幅下滑，一些企业甚至停产、倒闭。从长远发展看，资源环境约束日益加大。我国能源消费总量较大，资源供需矛盾突出，铁矿石、石油、煤炭等仍需大量进口。污染排放总量偏大，尽管近年来环境质量持续改善，但部分城市空气污染、部分流域水污染仍然严重。在能源资源日益紧缺、环境质量要求越来越高的形势下，这种高投入、高消耗、高污染、低效益的发展方式已经难以为继了，调整产业结构确实到了非调不可、刻不容缓的时候。

二、调整产业结构关键是找准工作着力点和抓手

调整产业结构内涵十分丰富，其实质就是促进产业结构优化升级。围绕这一要求，我们必须立足当前，着眼长远，统筹兼顾，着力把握好“六个环节”：

(一)必须把科技创新和技术进步作为结构调整的中心环节

竞争是什么,就是减少甚至消灭产品的利润。因此，每个行业、每个产业、每个企业、每个工序，都有一个技术升级和技术创新的问题。加快产业结构调整，核心就是通过科技创新和技术进步，全面提升产品的附加值。现实的途径是，一方面，鼓励有条件、有能力的企业开展自主创新,掌握更多的自主知识产权和核心技术，抢占科技制高点;另一方面，积极引导大多数企业引进先进适用技术,大幅度改造传统产业,提升工艺装备的技术水平，促进产品更新换代。具体来讲，关键是要引导和鼓励企业瞄准国际高端产品和先进技术，普遍开展“对标行动”，通过政策激励、劳动竞赛、岗位练兵等多种方法，使科技创新和技术进步真正落实到每个行业、每个企业、每个岗位和每个员工。

(二)必须把提高产业集中度作为结构调整的有效途径

企业走到了今天,特别是对于原材料工业来讲,企业的原料成本、能源成本、人工成本、财务费用、销售费用、产品价格大体相当，关键是能否拥有市场话语权。当前，要抓住一些企业生产困难的时机，大力推进兼并重组。对内，以钢铁、装备制造、石化、建材、轻工等行业为重点，制定扶持政策和引导机制，鼓励优势企业开展兼并重组和低成本扩张，加快培育一批具有综合竞争力的大型企业集团。对外，加快实施“走出去”战略，鼓励符合国外市场需求的行业有序向境外转移，支持有条件的企业开展海外并购，特别要加强多元化的矿业投资和开发，增强对铁矿石、石油等重要资源的掌控能力，努力在重要行业和领域争取更多话语权。

(三)必须把淘汰落后产能作为结构调整的重要手段

淘汰落后产能，既节约资源、减少污染，又能为先进产能腾出空间，提高经济效益，本身就是调整优化产业结构。2010年2月，国务院印发了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，分行业明确了目标任务。各地必须坚决按照国家要求，逐行业、逐地区、逐企业分解目标任务，坚定不移地加快淘汰落后产能。需要强调的是，发展中形成的落后产能，是进一步发展和调整的现实基础，直接关系财政收入和就业。因此，我们既要坚决淘汰落后产能，又要有计划、有步骤地推进，建立政府引导和市场调节相结合的退出机制，制定分行业落后产能退出补偿政策和标准，兼顾各方利益，最大限度地减少产业“脱胎换骨”的阵痛。

(四)必须把节能减排作为结构调整的主要抓手

调整产业结构和转变发展方式，最根本的是把发展从依靠资源能源消耗转到依靠科技进步上来。但历史形成的传统发展方式往往具有很强的惯性，转变发展方式、调整产业结构是一个非常艰难的过程，有时甚至会影响发展速度。在这种情况下，单纯依靠地方和企业自觉调整产业结构作用是有限的，必须牢牢抓住并利用好节能减排这一硬性约束，综合运用法律、经济、技术和行政手段，倒逼各地和企业加快科技创新和技术改造，切实提高工艺技术和装备水平，积极淘汰落后产能和工艺，进而促进产业结构调整升级。

(五)必须把推进城镇化作为结构调整的重要载体

“城”和“市”是相伴而生的,没有产业作支撑，城市就不可能繁荣；没有城镇作载体，产业也就很难发展壮大。一个功能完善、承载力强的城市，可以有效带动以服务业为代表的第三产业迅速发展，进而促进产业结构优化升级。近年来，我国城镇化进程步伐不断加快，2009年全国城镇化率达46.6%,但总体发展水平还比较低。目前世界城镇化水平已超过50%，发达国家城镇化率大都在80%左右。城镇的承载力不强、功能不全,严重制约了产业结构升级。如果不改变现状,资本和人才进不来、留不住,调整产业结构的道路可能更长。因此,加快推进城镇化进程，绝不单单是一个城镇建设问题，而是促进产业结构优化升级的重要载体。必须坚定不移地推进城镇化进程，切实增强城镇对现代产业的聚集、吸纳和承载能力。

(六)必须把继续扩大开放作为结构调整的强大动力

扩大对外开放，不仅可以吸引项目、资金，而且可以引进先进的技术、管理和高端人才，为产业结构优化升级提供有力支撑。在后国际金融危机时期，我们必须发挥后发优势，瞄准国际产业价值链的高端，充分利用国际国内两种资源、两个市场，更深、更广地参与国际产业分工，努力在国际竞争中抢占制高点、争创新优势。当前，要抓住国内外产业加速“梯度转移”的时机，有针对性地开展招商引资，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业，特别要引进更多的高端人才、更多的优质资本、更多的先进技术、更多的高端产品，促进整个产业层次的快速提升。

三、加快产业结构调整的根本保障是深化改革、着力创新体制机制

胡锦涛总书记强调，经济发展方式转变滞后，最大症结在于体制机制不合理。因此，加快产业结构调整，必须以更大的决心和力度深化改革，着力创新体制机制。具体讲，要努力在五个方面实现突破：

（一）积极推进行政体制改革

产业布局调整、资源优化配置、淘汰落后产能、企业兼并重组等，都涉及不同地区、不同层次的实际利益。目前，我国条块分立、相互封闭的行政管理格局尚未根本解决，决策层面部门之间缺乏有效的协调配合，资源配置上各地竞相争取国家支持，致使一些重大决策很难执行到位，一些资源低效配置和重复浪费。必须本着科学合理、突出效果的原则，进一步深化行政管理体制改革，建立地区财税分享机制，打破部门分割、业务分割和地域分割的管理体制，促进生产要素在城乡之间、不同地区之间加速流动和高效配置，实现产业空间布局和内部结构的优化升级。

（二）完善政策激励和导向机制

推进产业结构调整的有效途径，往往是通过政府的政策导向，引导企业在市场竞争中优化资源配置、实现优胜劣汰。而各地现行的政策体系，大多仍以支持GDP增长为主，缺乏支持产业结构调整的鲜明导向。必须更加注重运用经济手段，进一步健全政策激励和导向机制。在税收调节方面，应抓住当前宏观环境比较有利的时机，坚持区别对待原则，适时调整资源税、消费税和环境税的税负，引导各地和企业淘汰落后产能、优化产业结构。在资金补助方面，要集中研发投入、产业引导资金、贴息、奖励、技改资金、淘汰落后产能资金、环保资金等财政资金，加大对产业升级项目和企业的补贴力度，引导各类投资的投向和结构。在资源配置方面，集中政府掌控的资源，特别是在大宗矿产资源配置、土地指标分配等方面，对技术改造、产业升级和整合重组等项目予以重点支持和倾斜。

（三）强化政策和要素约束机制

政策激励固然重要，强有力的约束也必不可少。要综合规划、价格、金融、土地、环保等多种手段，倒逼各地和企业通过上大压小、以新代旧、淘汰落后，促进产业结构优化升级。规划方面，国家和各地都制定出台了产业调整和振兴规划，关键是要落实到具体项目和每个企业，切实增强规划的刚性约束力。融资方面，坚持有保有压、区别对待的金融政策，大力推行“绿色金融”，严格限制或禁止向“两高”行业和落后产能项目发放信贷资金或支持上市融资。价格方面，进一步提高差别电价和水价标准,并将实施范围由目前的烧碱、水泥、钢铁等行业扩大到所有“两高”行业,推行差别电价、水价累进奖惩制度,调动企业调整产业结构的积极性。土地、环保方面，对产能过剩行业坚持新增产能“等量置换”或“减量置换”原则，加强用地计划调控，严格环评审批，遏制低水平重复建设，防止新增落后产能。

（四）健全活跃市场主体的运行机制

企业是市场主体，也是调整产业结构的主体。而政府应当按照建设服务型政府的要求，把该管的切实管好管住，把不该管的彻底放开，创造优质高效、公平公正的发展环境。去年以来，河北省委、省政府全面开展干部作风建设年活动，大幅度削减和取消行政审批事项和收费项目，受到了市场主体和人民群众的普遍欢迎。各级政府应进一步转变职能，深化审批制度改革，不断改善软硬环境，提供全方位、多层次、低成本的专业化服务,形成有利于企业技术创新和结构升级的体制环境,使企业真正成为推动产业结构优化升级的主体。

(五)完善体现结构调整的考评机制

考核是指挥棒和风向标。考核地方和部门的工作业绩，既要看发展速度和规模，更要看发展质量和效益，注重对产业结构升级、科技创新和技术进步、扩大就业和改善民生等方面的评价。目前，国际上越来越重视用经济结构、资源环境等方面的指标，作为评价发展水平的依据；国内有些地方也在尝试放弃GDP排名的做法，央企开始实行经济增加值的考核。我们必须顺应加快产业结构调整和发展方式转变的大趋势，进一步健全和完善经济社会发展考评体系，形成有利于结构调整和科学发展的机制。只有这样，才能使调整产业结构真正转化为各级党委、政府和领导干部的自觉行动。

（作者系河北省副省长）