试论我国公务员财产申报制度的立法及完善

殷国伟叶翠

（湖州市师范学院 社会发展学院，浙江 湖州 31300）

公务员财产申报是指国家公职人员在任职之初、任职期间和任职届满后向有关部门如实申报个人及其家属子女的财产及变化状况的制度。这种制度最早可以追溯至瑞典，在1776年，瑞典公民就有权查看一般官员到首相的纳税清单。直到1883年英国《净化选举、防止腐败法》出台，之后许多法治国家纷纷确立起符合自己国情的财产申报制度。这种制度对预防腐败、对政府公务员监督方面有着无可比拟的优越性。1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，这一规定的出台标志着我国首次确立了县（处）级以上干部的收入申报制度，也是中国共产党反腐的又一大重要举措。然而由于收入申报仅流于形式，于2001年6月15日，中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，尽管后者比前者更加完善，但迄今为止鲜有听说公职人员因为财产申报违规而落马。

一、我国公务员财产申报制度立法的重要性及必要性

公务员财产申报制度被人们喻为“阳光法案”。之所以“阳光”，是因为它是各国预防腐败，建立廉洁奉公政府的一种重要手段，而且成为极具约束力的反腐机制。在我国，虽早在1994年全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划当中，但迟迟未有法律正式出台，而所谓的《申报制度》也只是流于一纸文字，也未能起到实效。

（一）公务员财产申报制度能有效地预防腐败

随着公务员队伍的不断壮大，有的公务员随着职位的升迁，经不住利益的诱惑，利用手中职权以权谋私，大肆聚财敛财，成为公务员队伍中腐败蛀虫。法国伟大的思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中就曾说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。而这些腐败事件往往凭借着偶然性，由知情人举报得知，结果到最后被查处的大多数腐败官员却是以“巨额财产来源不明罪”被判刑。而在这其中国家资产也损失甚多。

反腐倡廉一直是我党和政府孜孜不倦努力去做的一项工作。腐败现象败坏社会风气，扰乱经济秩序，严重地危害社会发展。而我国惩治腐败的措施有余，但是预防腐败的机制却严重不足，可我们知道往往预防更胜于惩治。2007年9月国家预防腐败局成立，政府也意识到预防比惩戒来的重要。国家预防腐败局也表示，正在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。在世界各国及地区财产申报立法凸显其重要性之时，财产申报在预防腐败这方面的作用是显而易见的。正如1989年，美国众议院议长赖特因在过去的十年内先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职。

（二）公务员财产申报制度有助于增强政府公信力

部分公职人员的贪污受贿、腐败现象，使得政府公信力急剧下降，民主和法治原则遭到践踏。而面对腐败危机，国外许多国家都是通过国家公务员财产申报立法，把政府官员的活动纳入到国家法律监督体系当中，使得公务员行政行为曝于阳光之下而达到预防腐败的作用。在我国，经常可以看到年薪拿几万元的官员抽的是高档烟，戴的是高档表，开的是高档车，人们往往以一种质疑的眼光看待这种现象，因为这样大笔的花费与其个人正常工资收入严重不符，所以就会质疑政府官员是不是拿着纳税人的钱吃喝玩乐，其政府公信力也就大大降低了。而且就现今看来这种现象还得不到制止。但是如果建立有效的财产申报制度，就可以将公务员财产状况及其变化公布于众，那么这种质疑的声音也不会出现了，政府公信力也会慢慢的提升起来。

（三）公务员财产申报制度是社会主义市场经济发展的客观要求

社会主义市场经济健康发展蕴含市场经济秩序的健康稳定。随着现代化进程的加快，中国经济的高增长率，社会财富不断增多。少数政府官员面对高享受、高消费所带来的诱惑，加之我国的制度不够健全，市场机制不完善，政府官员极易利用手中职务之便，肆意掌控市场经济，扰乱市场秩序，为自己大肆敛财。而公务员财产申报制度在各国普受民众欢迎，已经成为许多国家从源头上遏制腐败的利器。如美国、俄罗斯、韩国、新加坡和我国的香港地区都建立了公务员财产申报制度。并且是总统或者是主要行政负责人带头依法申报，执法机关严格执法，毫不留情，所以主要官员的腐败问题被遏制得比较好。因此，我国如果将官员的财产及变化状况公示，极大程度上约束官员慎用权力为己谋私，督促官员做到权为民用、利为民谋，这必将促进我国经济和社会的加快发展。

（四）公务员财产申报制度有助于证明政府官员财产的合法性

曾有学者提问：为什么一些领导干部月薪不过三千元左右，却能拿出上百万元甚至几百万元用于购买房屋和装修？有的还住上了别墅。不难想像这样的疑问，在民众心里无疑更是普遍存在的。他们对于那些只能领取较低薪金的政府官员的任何财产增长——不管这种增长是否正当，都表现出一种不信任的情绪。而对于百姓的不信任情绪，政府也在试图寻找方式去消除。但想要证明官员财产合法正当，财产申报又恰好能做到这一点。将官员申报的财产公开，并且允许民众查阅，不仅让民众了解官员财产增长的正当性，而且这样也起到民众对政府财产状况的监督，防止官员滥用职权，进行非法交易。

（五）公务员财产申报有助于强化官员的自我约束

行之有效的财产申报制度与相关配套法律一旦确立，所规定的申报主体必须按照规定申报财产变化状况、变化来源和报告其中的各种经济关系，如美国公务员财产申报审查机构对申报者的申报内容进行审查，一旦发现有官员或雇员没有如实申报、漏报、无故拖延者，可对当事人直接进行处罚。司法部也可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。新加坡的相关法律也表示，所有将要进入公务员队伍的人员在出任之前必须申报其个人财产，否则不能进入公务员队伍。并且在任职期间，财产的任何增长要如实详细的申报，否则视为贪污。所以申报主体在申报过程中，就不得不考虑，当自己违反公共利益，取得不正当经济利益之时，如果如实申报，必将受到查处与惩治；如不申报，抱着侥幸心理，那么到时被查出将会受到更严厉的惩处。这样一来使得官员心理上不得不掂量，使之不敢涉足接近钱权交易。当其接近腐败边缘之时，就会三思而后行。并且官员每年履行财产申报义务之时，不断接受监督，会不断建立廉洁自律意识，促使自己遵守其职业道德规范。

二、我国公务员财产申报制度中存在的问题

现行的《规定(试行)》已经名存实亡，且不说规定内容本身如何，就看在实际执行中也未见成效，即使申报了也没有后续发展，根本没有起到预防腐败的作用。再说规定内容确实存在诸多问题。

（一）文件形式比法律形式效率低

目前的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》只是由中共中央组织部、中共中央纪律检查委员会颁布的。从法律定位上看，我国的公务员财产申报制度至今仍停留在政策层面，不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的权威性。而且《规定（试行）》内容太过简单，可操作层面也没有具体程序。西方国家和地区以立法形式明确及详细地将其规定下来，使得其具有一定的震慑性。而且有的国家将财产申报制度直接纳入反腐败法中。如美国现行的财产申报制度是以1978年《政府道德行为法》为基本框架，经过数次修改之后加上一系列与之配套的法规之后，形成的较为完善的申报办法。俄罗斯的《反腐败法》的出台也标志着俄罗斯从行动反腐到制度反腐的转变。新加坡以一种高薪养廉的模式，加上严格的财产申报制度，这样双管齐下促使它成为亚洲最清廉的国家。韩国于1981年建立了公务员财产申报制度，《韩国公职人员道德法》经过4次修改，1993年6月基本定型，发挥了显著效果。总统和所有政府官员财产公开在韩国成为例行公事，这让官员财产申报有了“自证清白”和反腐的重大意义。不断完善的制度让韩国公务员越来越没有油水，所以韩国公务员报考多年来是相对冷清。

虽说我国早在1994年就将《财产申报法》列入立法规划当中，但是这样的立法过程太过拖沓，也直接使得我国的反腐工作虽有大量文件支撑，也有一定的约束力，但最终未取得明显的实际意义，腐败事件也层出不穷。

（二）申报主体不明确，范围过窄

《规定(试行)》把申报主体设定为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和人民团体、国有企业、事业单位中的省部级现职领导干部。这些固然得纳入在申报主体中，但是却也遗漏了很大一部分群体。有学者认为，“乡镇一级基层政权机构其负责任拥有相当权力，应列入申报主体；一些特别的机关如司法、行政执法机关等最易发生腐败，应将其所有公务员列入申报主体；军事开支在国家财政支出中所占比重较大，规定一定级别的军官申报财产也是十分必要的；建议制定单独的党务工作人员财产申报制度。”①而且《规定(试行)》中的主体也与1997年修订的《刑法》第395条规定的国家工作人员“巨额财产来源不明罪”的犯罪主体不一致。国家工作人员指的是全部公务员，如果只规定一部分国家工作人员为申报主体，而还有另一部分却不是，既不符合法治平等原则，也与现行法规严重脱节，造成法制的混乱。

（三）申报内容不详实

《规定（试行）》中的家庭财产包括：人民币现金、存款；外币现金、存款；有价证券，包括人民币和外币；合计价值1万元人民币以上的债权，合计价值1万元人民币以上的债务；私有房产；单件（套）价值1万元人民币以上的贵重物品；名人字画、古董；领导干部的配偶和由其抚养的子女经商办企业或者从事其他经营性活动的除本条第三项规定以外的投资、股份；土地使用权；确实以上基本涵盖了我国官员的实际财产范围，但是在实际实施中，诸如文物馈赠，名贵字画等这些财产的价值不是一目了然的，而往往这部分也存在着巨大的价值，成为官员受贿的重点。

（四）申报公开的程度低

在各国立法实践中，财产申报一般包括初任申报，日常申报和离任申报。我国在《规定（试行）》确实在这方面改进许多，较《规定》更为完善，但是需要提出疑问的是：在《规定（试行）》中表明中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告，可以核查。未表明将财产报告公开，让民众可以查阅，那么财产申报为何用？人民的监督权又摆在什么位置？众所周知，财产申报的最主要目的就是公开让民众可以查阅并起到监督作用。美国官员的申报材料是公开的，财产申报资料在申报结束后的15天内，向全社会公开并且允许公众查阅。在以后的六年之内，公众也可以申请查阅，但不能作为商业用途以及损害国家利益。而目前申报制度在我国迟迟未能出台的原因中，其中一种论调就是“维护隐私权论”。有人认为，官员同样是公民，享有个人隐私不受侵犯的权利，个人收入、家庭财产情况都属于个人隐私范围，强制公布官员财产，是对官员个人隐私权的侵犯。但是恩格斯曾说过“个人的隐私应受到法律保护，但个人的隐私甚至隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”②。加上公务员本身就是一个特殊的群体，从加入公务员队伍的第一天开始，所有公务员的一切行为包括个人行为都应受到广大民众的监督。况且官员要在此时谈隐私权，心里就应该清楚明白自己处于拿国家工资为人民办实事的位置上。而任何人一旦掌握公共权力、拥有了利用权力为己牟利的机会，他就必须将自己的隐私置于公众监督之下。所以财产公开是财产申报一个重要的信息，也是更好的体现财产申报价值的重要方面。

（五）申报没有独立的受理与审查机构

我国目前的《规定（试行）》中设定本单位组织、人事部门负责接收，后报上级组织部门及纪委备案。这样看来我国财产申报没有相对独立的受理和审查机构，执行随意性大，易受其他部门和领导的干预，缺乏一定的权威性。而且受理机构和审查监督机构分开，就很难做到集中监督，极易造成权力分散，各行其是。再者，作为上级组织部门及纪委只是负责备案，并不受理审查，这样看来财产申报也只是表面工作，很难达到预期应有的功效。我们看美国财产申报的受理和审查机构是按层次划分的，而且都设定独立的机构，并不受任何部门干涉，这就保证财产申报的公正性和权威性。

（六）违反规定惩治模糊不严

细细解读《规定（试行）》中违法的责任，我们可以归结为三点：责令申报、批评教育、党纪处分。相对于国外所要负的刑事责任，我国官员只需负的是行政责任，这样未免太过“温柔”了。我们知道，无论是法律或是法规，一旦出台，都应该有一定的震慑性。假如法律或法规带给大家的只是不痛不痒的问责，那么也就失去了其执行的可能性。在这样惩处模糊不严的情况下，在我国内地就很少有听说官员因为财产申报而落马的。而2003年，香港前财政司司长梁锦松因为在购车过程中未能及时进行利益申报而遭受公众质疑，最终被迫辞职。在新加坡，有一个在监狱工作的狱警职员，仅仅因被查明帮犯人买香烟收受15元“好处费”而被判了3个月徒刑。2006年6月21日，美国康涅狄格州州长约翰·罗兰在任职期间曾接受免费度假、翻修自己乡间的住宅而被联邦调查局调查并且接受州议会弹劾，并送上法庭。相信这样强硬的惩罚措施，会令那些想着违反的人退避三尺。

三、我国公务员财产申报制度的立法实践及完善

2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施。当时中国青年报社调查中心联合新浪网针对“公众最希望政府公开的信息是什么”开展了一项3837人参加的调查，结果显示：77.5％的人选择了“官员财产情况”。而《人民网》的调查显示，对于当前反腐倡廉工作，90.1％人认为有必要实行领导干部财产公示制度。种种数据都显示，财产申报制度的出台已被推向风口浪尖之上。在这风生水起，翘首以盼的时刻，偏居一隅的新疆阿勒泰地区于2008年5月28日出台了《县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》，明确规定：“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开，以接受社会有效监督。”这样即时的一炮，打响了财产申报制度的第一战。

通过官员财产申报制度在我国的破冰之旅，加上借鉴各国申报制度，我们可以从以下几个方面做出完善。

（一）制度本身的完善

1.将政策性文件上升到法律层面。我国现行的《规定（试行）》只是个政策性的文件，没有法律文件那么具有震慑性和权威性，不能真正起到预防腐败和惩治腐败的作用。而在2006年1月1日实施的《公务员法》中遗憾的未将财产申报制度纳入其中，这使财产申报制度失去了以法律形式亮相的机会。在世界各个法治国家，都是以完善的立法形式确立财产申报制度，才能真正匹配“阳光法案”的称呼。我国应尽快由人大或者全国人大常委会进行立法，制定统一的《公务员财产申报制度》。

2.扩大和完善申报主体及内容。我国财产申报的主体应在原有《规定（试行）》基础上增加如法院、检察院、公安，税务、工商、海关等特殊部门的所有公务人员，还应包括拥有职权的所有党员干部及其上述主体的配偶与直系亲属。《规定（试行）》中申报内容较为模糊，建议可以修改为：(1)各类奖金，津贴，补贴，福利费，以及从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。(2)所有包括本人及配偶的动产及不动产，包括现金、银行存款、房产、汽车及船舶、有价证券，价值在1000元以上的首饰珠宝、古董、名人字画等。(3)所有价值在1000元以上的债权、债务、投资以及赠品，礼金和偶然所得。(4)所有单笔交易价值在1000元以上的其他经营性活动所得。(5)所有动产的所有权、使用权和转让权。

3.完善申报时间、种类及公开方式。依照阿勒泰地区和国际经验来看，申报一般都包括初任申报、在职日常申报和离任申报。我们应规定申报主体在任职前30天内和离职后30天内都要申报财产情况，而且在离职后三年之内也还须进行财产申报。日常申报规定每年申报两次，分别设定在7月15日之前申报上半年财产状况，而1月15日之前申报下半年财产状况。公开方式根据我国国情可以设定为有限公开。

4.建立独立的受理与审查机构。要想财产申报发挥到实效，在这一方面也不可或缺。独立的受理与审查机构应拥有一定的权威性，应不受其他部门干涉与牵制。我国应由纪律检查委员会设立专门的受理机构，由全国人大地方人大专设一个财产申报审查委员会，这样受理审查机构独立形成一个完善的受理与审查体系。

5.设定合理的违反申报惩罚力度。由于现今我国还没有完善的财产申报制度，所以许多违法犯罪分子利用“巨额财产来源不明罪”来规避自己应受的重责。因此我们应该设定好违反财产申报的惩罚力度，让违法犯罪分子无处逃逸。笔者认为可以引用我国《刑法》第395条第2款对国家工作人员隐瞒不报境外存款罪的规定之立法规则，做出这样的规定：国家工作人员拒不申报或不如实申报财产的，处一年以下有期徒刑或者拘役，并处1万元以下罚金；财产明显超过合法收入，差额巨大隐瞒不报或不如实申报的，处5年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴，并处5万元以下罚金。③

（二）构建与完善配套措施

完善金融实名制。所谓的“金融实名制”不仅包涵储蓄实名制，而且还包含要求客户除了提供身份证证明外，还须向银行提供更广泛的个人资料，如住址、职业、婚姻状况、子女情况、住房情况等。这样一来克服了用假身份证办理业务的弊端，而且使得个人更详细的资料有据可查，从而使得公务员进行财产申报资料的真实性也可以得到检验。

注释：

①周佑勇，刘艳红《我国公职人员财产申报制度的探讨》，《社会科学研究》，1997年第6期第103页。

②转引自：王利民，杨立新，姚辉编著：《人格权法》，法律出版社，1997年第151页。

③余小莹：《我国公务员个人财产申报制度的建设研究》，四川大学公共管理学院，2007年第5期第39页。

[1]姜兆军，公务人员家庭财产申报制度研究[D].西南政法大学，2007，(4).

[2]胡晓峰，我国公务员财产申报制度法制化研究[D].吉林大学，2008，(4).

[3]罗宾，试论在我国实行财产申报立法的必要性[J].法制与社会，2007，(8)：761-762.

[4]刑益精，以制度保护精英：公职人员财产申报制度比较[J].中共郑州市委党校学报，2006，(4)：57-59.

[5]李翔宇，财产申报制度在美国[J].党风与廉政，2003，(12)：40-41.

[6]陈三勇，彭鹏，伍永亮，国家公务员财产申报制度之探讨——从外国财产申报制度谈起[J].社会科学论坛，2007，(7)：86-88.

[7]叶贵炎，论公务员财产申报制度[J].广西民族大学，2006，(11)：17-19.

[8]黎光宇，论我国财产申报制度及其完善[J].南昌高专学报，2008，(2)：7-10.